Государство и формирование институтов в экономике и праве
Обратимся теперь к вопросу о легитимных субъектах институтогенеза, который требует определенности в отношении того, кто должен создавать институты, кто соучаствует в их конструировании, кто должен отвечать за качество институтов и надлежащую их реализацию в общественной жизни.
Можно сказать, что социальные и, главным образом, экономические институты появляются в результате усилий многих социальных субъектов, выступающих в качестве экономических агентов, физических и юридических лиц, акторов (в социологическом смысле), но в целом речь идет об институциональном творчестве различных структур гражданского общества, выступающих в качестве субъектов легитимного процесса создания социальных институтов.
На этом общем фоне следует выделить юридический институтогенез, субъектами которого могут выступать государство и государственные органы, наделенные специальными полномочиями принимать законы, издавать нормативные правовые акты, содержание которых сводится к установлению того или иного правового института. Каких-либо теоретических неясностей на этот счет у юристов не существует, но они сегодня не могут оставаться в стороне от развертывающихся во всем мире дискуссий по поводу судьбы государства в эпоху глобализации, носящей по преимуществу экономический характер, в особенности — по вопросу о том, какое значение имеет и будет иметь государство в процессах образования новых экономических институтов. Что касается нынешнего положения дел, то оно, как и прежде, определяет экономическую политику и формирует законодательство, создает и контролирует действие экономических институтов в публичных интересах, т. е. в рамках институтогенеза государство, претендующее на демократизм, объективно выступает, хочет оно этого или нет, в качестве представителя всего гражданского общества.
Почти весь XX век прошел под знаком усиления экономической роли государства не только в существовавших тогда социалистических системах, но и в странах с давними рыночными отношениями капиталистического типа.
Полуанархический, ковыляющий от кризиса к кризису капитализм, утвердившийся после буржуазных революций, уступил место более организованной и управляемой экономике, руководителем которой становилось государство, возвысившееся над частным сектором и частными инициативами. Оно буквально обросло множеством экономических и социальных функций. Сменился облик государства: из прежнего «ночного сторожа», позволявшего участникам общественной жизни делать ради бизнеса все, что угодно, кроме, может быть, убийства и воровства, оно превратилось в «государство всеобщего благоденствия», «социальное государство» с широковещательными программами, целями и вместе с тем — жесткими формами социального контроля. Появились государственный сектор экономики, методы государственного управления и регулирования экономическими процессами, высокозатратные проекты, социальные программы и т. п. В области образования экономических институтов государство, естественно, приняло на себя все самые активные роли — участника, организатора, контролера, «дирижера», руководителя. Высокая «экономическая миссия» государства оказалась для своего времени весьма продуктивной: капитализм вышел из состояния перманентных кризисов, пережил Вторую мировую войну. Ни одно послевоенное «экономическое чудо» в мире не состоялось бы без государства как лидирующей экономической силы.Сегодня положение изменилось; «экономическая миссия» государства подвергается ожесточенной критике по крайней мере с двух сторон. Одни считают ее недостаточно активной и, будучи принципиальными сторонниками доктрин государственного вмешательства в экономику, требуют инноваций, институциональных трансформаций, современных форм сотрудничества государства с частными корпорациями, новой стратегии и тактики воздействия государства на хозяйственную жизнь. Другие исходят из того, что практика регулирования экономики со стороны государства не оправдала себя, все экономические и социальные функции, которыми ныне располагают государственные органы и чиновники, должны быть у них изъяты и в целях более компетентного, эффективного использования переданы частнопредпринимательским структурам.
Разработка экономической политики и законодательных основ экономических связей должны быть переданы в руки частного бизнеса, практиков и профессионалов, которые лучше, чем представители какого-либо другого слоя общества, знают, как надо вести дела с тем, чтобы добиться успеха. Те, кто стоит на этих позициях, вытекающих из так называемой либертарной, или либертарианской идеологии, выступают за вытеснение государства из экономики, и, разумеется, из сферы экономического институтогенеза.
Идеологическая сущность либертарианства, может быть, еще не до конца понятна российской общественности, которая столкнулась с этим западным направлением экономической и политической мысли всего лишь полтора-два десятилетия назад. Дело в том, что реформы, осуществленные в постсоциалистической России, являются не чем иным, как попыткой реализовать либертарианский проект экономического развития, проект экспериментальный, поскольку ни в одной экономически развитой стране мира он не был и вряд ли будет осуществлен.
Было бы неправдой утверждать, что либертарианская экономика является свободным выбором России. Большинство населения страны до сих пор не имеет о ней четкого представления, да и вопрос о выборе экономического пути с участием широкой общественности не обсуждался. В соответствии с основной установкой либертарианизма на вытеснение государства из экономики реформы начинались с борьбы против «командно-административных» методов государственного руководства экономикой, продолжены и дополнены посредством мер по демонтажу структур и функций органов государственного управления экономикой, затем переместились в институциональную плоскость, вызвав появление институтов разгосударствления, приватизации, дерегулирования, финансовой либерализации и т. п.
Институциональные трансформации этого периода выстраивались по линии противоборства с государством как организатором экономических процессов. Приватизация определяет смысл реформ в либертарианском стиле, она, собственно, и стала центральным звеном институциональных трансформаций в России, в ходе которых решались не столько экономические, сколько политические и идеологические задачи[345].
В российских условиях приватизация, помимо демонтирования институтов социалистической системы хозяйствования, преследовала и более широкую задачу — сдвинуть государство с его нынешних экономических позиций, расширить поле частнопредпринимательской деятельности. Парадокс заключался в том, что реформы экономических институтов, проводимые сверху под эгидой государства, стали своего рода его «самоотречением», «добровольным отказом» от активной экономической роли в пользу моментально образовавшейся (в ходе тех же реформ) узкой группы крупных частных собственников. «Если абстрагироваться от конечных результатов, то у нас формировались институты и механизмы, но обслуживали они не государственные интересы, а интересы олигархов, тех кругов, которым интересы народа не совсем понятны»[346].Все эти шаги мотивировались довольно просто. «Основной аргумент: частные собственники используют ресурсы с большей заботой и эффективностью, чем государство, отсюда и реальная выгода — более высокая экономическая эффективность»[347]. Приватизация государственной и муниципальной собственности направлена на ликвидацию общественного сектора производства в интересах частного предпринимательства, но либертаристы ставят вопрос широко и перспективно, говорят о приватизации государственных функций, что означает в конечном счете «разгосударствление государства». Но почему это должно произойти?
Государству, полагают некоторые либертарианцы, необходимо уйти из экономической жизни (и вообще в перспективе исчезнуть), потому что оно, будучи крупной политической организацией, имея громадную власть над людьми и экономическими ресурсами, становится тормозом роста экономики. Оно не способно эффективно распорядиться возможностями свободного рынка, часто накладывает административные оковы на свободу частнопредпринимательской деятельности, часто и некомпетентно вторгается в саморегулирующуюся систему хозяйственных отношений. Продуктивные решения в экономической сфере могут принимать только частный бизнес и его организации, полностью погруженные в рыночные дела, акции и сделки, способные осваивать необозримые массивы экономической информации, непосредственно заинтересованные в успешном ведении этих дел.
Либертарная концепция приватизации государственных функций базируется по крайней мере на следующих постулатах: а) у современного государства нет таких экономических и социальных функций, которые частный бизнес не смог бы осуществлять лучше; б) приватизация государственных функций отвечает интересам общества, потому что только предприниматели, а не чиновники, способны сделать общество богатым; в) конкуренция между частными организациями (корпорациями) будет более успешно решать задачи социального контроля, которые сегодня лежат на государстве. Частные лица будут присматривать друг за другом, и этого достаточно, чтобы в обществе «сознательных» бизнесменов не нарушались общие интересы.
Если исключить, как предлагают либертарианцы, из процессов образования экономических институтов политически организованные и юридически обеспечиваемые механизмы, то, спрашивается, как будет осуществляться институтогенез без государства? Через систему взаимных соглашений частных лиц и организаций, отвечают они. В ряде их публикаций набрасываются эскизы будущего безгосударственного общества, в котором все общественное вытеснено частным элементом.
Примером может служить книга известного американского экономиста М. Ротбарда «К новой свободе. Либертарианский манифест», опубликованная в 1978 г. В ней представлена картина общества, где господствуют не только частная экономика (приватизировано абсолютно все — улицы, перекрестки, светофоры, скверы, лужайки и т. д.), но и частное правосудие, частные службы безопасности, частные законы и частная дипломатия. Как будут приниматься «законы» в таком обществе? Заинтересованные лица и организации соберутся в одном месте и договорятся о правилах поведения в отношении друг друга, к ним могут присоединиться все желающие. Те, кого эти правила не устраивают, могут найти другую группу и выбрать другие законы либо жить вообще без законов, если смогут. Судебные правила и процедуры устанавливаются по соглашению судов. Обращение в частный суд предполагает заключение контракта между судьей и истцом с обязательством последнего подчиниться судебному решению.
Если все же суд А вынесет решение в пользу ответчика, то истец, считающий себя ущемленным, может обратиться в частный суд Б, надеясь на благоприятный исход дела. Когда два суда приходят к разным решениям, они могут прийти к соглашению по взаимной договоренности либо один из участников процесса переносит дело в третейский суд[348]. Подобного рода футурологические «прозрения» либертарианцев были встречены в 1970—1980-е гг. либералами многих направлений весьма скептически, они квалифицировались как «анархокапитализм» с элементами социальной утопии.Либертарианская идеология, вообще говоря, насквозь проникнута идеализацией частной собственности и частного предпринимательства, в которой при желании можно усмотреть почти религиозную, истовую веру в их историческую миссию либо наивный предрассудок, будто во всем частном кроется «источник благодати» для человечества. От указанной идеализации свободны или от нее своевременно излечились другие направления современной либеральной мысли (классический западный либерализм, эгалитаризм, коммунитаризм и др.), так что в сравнении с либеральной классикой либертарная точка зрения вполне закономерно определяется многими западными авторами как экстремизм, социальная утопия или даже «ересь».
Либертарианизм иррационален особенно в плане его отношения к частной экономике и государству; в нем много неясного, недоказанного, спорного. Вот почему его представителям до сих пор не удавалось убедить политических деятелей, пришедших к руководству той или иной страной, принять широкую программу приватизации государственных функций, передать экономические, природные и иные ресурсы в полное ведение саморегулируемых частных организаций, ограничивать государственное регулирование и активность государства в экономической сфере. Бывает, что западные правительства (США, Англия, некоторые страны Европы) учитывают отдельные либертарианские рекомендации, особенно монетаристского характера, при осуществлении финансовых, налоговых и иных мер, но государственные программы развития экономики формируются, как правило, под влиянием либеральных идеологий, занимающих более умеренные позиции в отношении экономических функций государства. Возникает впечатление, что Россия, по-видимому, готовится стать первым капиталистическим государством, которое намеревается строить свою экономическую политику на либертарианских, монетаристских основаниях. Правда, речь идет пока еще о тенденции, которая, однако, заявила о себе всерьез на высшем уровне государственных документов, нормативных правовых актов.
Напомним, что в числе приоритетных направлений административной реформы в 2003—2004 гг. были названы ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики и т. п. Аналогичные приоритеты мы встречаем в официальных программах социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 и 2005—2008 гг.): «самоограничения государства с целью сокращения неэффективного вмешательства в экономику и социальную сферу», «отказ от излишнего вмешательства государства в экономические процессы, в том числе через регулятивные функции, государственную собственность, естественные монополии, несовершенные институты социальной сферы, которые в подавляющем большинстве случаев продолжают контролироваться государством».
Но кто мешает правительству вести дела так, чтобы не было неэффективного, излишнего вмешательства, а было только необходимое, продуктивное, своевременное государственное регулирование экономических процессов? Именно этого ждет страна от правительства, она вряд ли может удовлетвориться его попытками обосновать свое право на бездействие, право не делать того, что государству положено делать по конституции и законам, и что постоянно делают другие государства, всемерно содействующие продвижению национальной экономики.
В программах, которые мы упомянули, кроме всего прочего, поставлен вопрос о необходимости «ввести презумпцию нецелесообразности государственного регулирования в той или иной сфере». Не понятно только, как совместить эту странную презумпцию с тем обстоятельством, что государственное регулирование социально-экономических и иных процессов в общей форме и на институциональном уровне юридически закреплено в Конституции и законодательстве Российской Федерации. Ставить вопросы, решение которых дано в нормативных правовых актах, в зависимость от свободного усмотрения, презумпций и приоритетов по выбору государственных органов и должностных лиц — значит открыть путь к возможным антиконституционным и противозаконным действиям. Так выглядят сегодня многие акции, отвечающие курсу на сокращение и приватизацию государственных функций, ограничение вмешательства государства в экономику и т. д.
При наличии подобных «трендов» очень важно не угодить в анархию, тот самый «анархокапитализм», который логически находится в конце названного направления и которого всерьез опасаются сами западные либералы. В ответ на увлечение либертарианскими идеями некоторых международных финансовых организаций и правящих элит некоторых стран, включая Россию, растет сопротивление этим идеям со стороны общественности, представителей экономической науки, определенных политических сил.
Отрицательной установке на вытеснение государства из экономики, на приватизацию его функций можно противопос-
тавить позитивную стратегию оптимизации экономических программ государства. Требование «государства должно быть как можно меньше» в качестве общего лозунга — это типичное пустословие. Очевидно, что присутствие государства в различных секторах экономики не равномерно, а его регулирующее воздействие на эти сектора не может быть одинаковым: где-то его нет и не должно быть, где-то его много, но должно быть меньше, где-то его мало, но должно быть больше, словом, общей формулы тут не существует. Поэтому механическое урезывание экономических функций государства, равно как и произвольное их увеличение, неизбежно приводит реформаторов к крупным просчетам. Таких функций у государства должно быть не много и не мало, но столько, сколько нужно. Некоторые из них могут быть выполнены только государством.
Каким бы развитым ни было гражданское общество, оно никогда не утратит нужду в особой политической организации, способной решать крупные экономические и социальные проблемы универсального характера, охватывать единой системой регулирования и управления все элементы общества, придавать им согласованный вид. Если допустить, что либертарианские призывы покончить со всесилием государства, упразднить его экономические и социальные функции возымели действие, то легко себе представить, что место исчезающего или упраздненного государства тут же займет какая-то крупная частная организация или организации, действующие как государство, но абсолютно безответственные перед обществом. Точно так же мы можем вообразить себе самые широкие возможности саморегулирующегося рынка, но последний никогда не сможет полностью решить проблемы собственной экономической безопасности, социальной безопасности страны.
«Строго говоря, — замечает Л. И. Абалкин, — сама необходимость существования государства обусловлена наличием проблем подобного уровня. Если бы их можно было решать без его участия, то государство стало бы ненужным»[349]. К таким проблемам относятся социальная политика, промышленная политика, организация инновационных процессов в масштабах национальной экономики, надзор за банковской системой, регулирование валютного курса, осуществление протекционистских мер в отношении отечественного бизнеса и многие другие.
Все это вызывает необходимость эффективного государственного вмешательства в современные экономические процессы[350].
В XXI столетии можно ожидать усиления экономических функций государства, связанных с информационными процессами в обществе. Как отмечается в экономической литературе, уже сегодня государство в его различных институциональных проявлениях выступает в качестве ведущего производителя, накопителя и потребителя экономической и научно-технической информации, обладает правом (иногда исключительным) распоряжаться ею[351]. Вследствие возрастающей значимости информационных ресурсов в развитии экономики и необходимости постоянно совершенствовать механизмы распространения информации, использования ее всеми хозяйствующими субъектами, надо полагать, экономическая роль государства будет расти.
В обозримом будущем государство незаменимо в качестве основного фактора формирования в стране деловой среды, которая характеризуется не только реальным поведением экономических агентов на рынке, в обществе, но и создаваемой посредством экономической политики и законодательства общей атмосферой подъема, новаторства и энтузиазма, уверенности в том, что полезные инициативы и честное предпринимательство имеют в этой стране большое будущее. Хотя данное обстоятельство почти всегда остается за пределами экономического анализа, оно имеет огромное значение для формирования смыслообразующих мотивов хозяйственной деятельности. Будь сегодня в нашей стране деловая среда, внушающая оптимизм и уверенность, мы имели бы инвестиционно привлекательную экономику. Тогда мы увидели бы, что иностранные компании охотно вкладывают свои деньги в российские экономические проекты, а не то, как отечественные предприниматели в массовом порядке вывозят свои приобретенные в России капиталы за рубеж, что, к сожалению, происходит сегодня. Сам частный бизнес не способен создать благоприятную деловую среду, если даже некоторые слои добросовестных предпринимателей стремятся к этому; здесь необходимо участие множества внеэкономических факторов, нужны усилия государства, продиктованные заботой об экономической безопасности страны и благосостоянии народа.
По-настоящему творческая деловая атмосфера может существовать только в обществе социальной справедливости, где каждый экономический агент, он же социальный актор, он же субъект права, может рассчитывать на свою долю вознаграждений и признания в соответствии с действующими институтами рынка, которые связывают производство, обмен, распределение и потребление в одно органическое целое. В законодательной сфере социальная справедливость может выразиться в том, что государство должно стремиться к установлению равного правового статуса для отечественных и иностранных предпринимателей, одинаковых для них гарантий и условий конкуренции, единого для них режима правового регулирования.
В России в первые годы реформ определилась сомнительная линия на создание экономических и правовых институтов, рассчитанных специально для действующего в стране иностранного капитала (законы об иностранных инвестициях, о разделе продукции и др.). Льготы и особые гарантии, устанавливаемые для иностранных инвесторов в целях стимулирования притока инвестиций из-за рубежа, являются по существу нерыночными институтами, их можно рассматривать как приз или подарок иностранцам за добрые намерения участвовать в развитии российской экономики.
Нельзя не согласиться с тем, что сегодня «для создания конкурентной среды в инвестиционном бизнесе не требуются особые условия привлечения иностранных инвестиций, а следовательно, и принятие специального закона об иностранных инвестициях»[352]. Верно и то, что имущественные права иностранных инвесторов в России, как и в других странах, могут быть великолепно защищены средствами международного права. Однако целесообразность усилий современного государства, направленных на создание социально справедливой экономики, оспаривается все теми же либертарианцами. Эта принципиальная ошибка показывает их неспособность полностью решить проблему мотивации экономической деятельности большинства нормальных людей, не укладывающихся в образ homo economicus, не одержимых страстью к доходам и богатству, склонных предпочитать некоторые нематериальные ценности экономическим целям. Тип личности, противоположный homo economicus, иногда называют homo institutius[353], чем подчеркивается его принадлежность и особая роль в институциональном мире в отличие от человека экономического. Так или иначе, но тема поведения экономического агента в определенной институциональной среде заслуживает пристального внимания исследователей.
Самое главное, что можно сегодня сказать о либертарианском учении, согласно которому государство подлежит вытеснению из экономики, а его институциональное творчество — сокращению либо сведению к нулю, состоит в том, что оно устарело, потеряло ту долю видимой убедительности, которой обладала еще в 1970—1980-е гг. Если мы спросим, какой тип государства отвергали предтечи и основоположники либертарианства (Л. фон Мизес, Ф. фон Хайек, М. Фридман, М. Ротбард и др.), кого называли они врагом экономического роста, то ответ таков: по существу, имелось в виду «государство всеобщего благоденствия» (welfaire state), детище кейнсианского неолиберализма, «нового курса» и программ государственно-монополистического регулирования. Но этого государства, которое — обоснованно или нет — подвергалось критике за неэффективность, расточительность ресурсов, бюрократизм и т. п., сегодня практически уже нет в большинстве капиталистических стран. В Западной Европе, говоря словами французского политического деятеля, социалиста М. Рокара, произошел «переход от государства-производителя к государству регулирующему, от государства-покровителя к государству наблюдающему, от государства всемогущего к государству-участнику»[354].
Если в самом деле так, то это означает переворот во взаимоотношениях государства и граждан: власть отказывается от политики патернализма, снимает свою опеку над неимущими и малоимущими слоями населения, она просто следит за тем, как обеспечиваются интересы данных слоев усилиями самого гражданского общества. Деятельное участие регулирующего государства заключается в том, что оно ничего не обязано делать само, но, опираясь на активность структур гражданского общества и населения, должно, во-первых, обеспечивать условия социальной безопасности в области соблюдения свобод, охраны здоровья, пенсионных систем и страхования и т. п., во-вторых, поддерживать структуры, с помощью которых закладывается будущее в области образования и науки. Сменив роль производителя на участника, покровителя — на наблюдателя, регулирующее государство перестает быть государством социальным.
Либертарианская критика по инерции направлена на капиталистическое государство, которое в социальном и функциональном плане стало совершенно иным, поэтому данная критика во многих отношениях беспредметна. Как утверждают либеральные экономисты, сдвиг от управляющего государства к регулирующему означал отказ от методов прямого руководства, управления экономикой через государственную собственность и государственный сектор хозяйствования (этим увлекались некоторые западные страны после Второй мировой войны) в пользу более широкого применения методов косвенного государственного регулирования экономики. В то же время государство в известном смысле сохраняет функции управления гражданским обществом, но осуществляет их как бы извне, устанавливая для него нормы, правила, поддерживая ориентиры на публичные интересы и общественное благосостояние. «В прошлом считалось, что для государства нормально еженедельно или даже ежедневно менять правила. Это касалось режима торговли, обменного курса, налогов — практически всего. Сейчас создается новый режим, когда государство ограничивает себя несколькими базовыми экономическими принципами и позволяет населению работать в рамках этих принципов»[355].
Хотя отчасти данные тенденции отвечают некоторым рекомендациям либертарианизма, они никак не подтверждают его правоту. Прежде всего, о каком-либо вытеснении государства из экономики не может быть и речи — корректируются функции и методы государственного регулирования, но не пересматривается его роль в экономике. В научной литературе, трудах западных экономистов, включая нобелевских лауреатов (Дж. Стиглиц, Г. Саймон и др.), доказывается несостоятельность излюбленных либертарианских постулатов — о высшей ценности частной собственности по сравнению со всеми другими формами собственности, особенно государственной, приоритете всего «частного» над общественным и коллективным, о приватизации как безусловной гарантии экономического роста, о homo economicus как идеаёьном экономическом агенте, о невозможности экономического планирования и т. д. Большинство экономистов не поддержали атаку против государства, многие их них убеждены, что государственные предприятия не обязательно менее эффективны, чем частные, потому что успех тех и других зависит, в конце концов, не от формы собственности, а от наёичия конкурентной среды, информационного обеспечения, которое должно быть макси- маёьно надежным и полным.
В связи с вопросом о том, при каких обстоятельствах приватизация может повысить общественное благосостояние, Стиглиц замечает: «нет неоспоримых теоретических аргументов в пользу того, что крупные частные организации решают эти проблемы лучше», «условия, при которых приватизация с неизбежностью приводит к повышению благосостояния, чрезвычайно ограничены»[356]. Это, в сущности, подтвердил российский опыт приватизации государственной и муниципаёьной собственности; в России она оказаёась растянутой по времени, проводилась нередко в два-три тура (так называемые переделы собственности), приняла невиданные в мире масштабы, принесла колоссаёьные издержки. Хотя возраст российских реформ солидный, они идут уже второе десятилетие, обещанное реформаторами социаёьное благополучие пока не наступило.
Итак, современному капитаёистическому государству удалось адаптироваться к экономическим реаёьностям ХХ1 в. в большей степени, чем предполагаёи идеологи либертарианиз- ма. По их расчетам, процессы глобаёизации, т. е. формирования единой мирохозяйственной системы, должны привести сначаёа к угасанию принципа государственного суверенитета на международной арене, а в перспективе — к утрате национальным государством его международно-правовой субъектности, своей роли в мировой политике, которая перейдет к международным экономическим организациям, транснационаёьным корпорациям.
Действительный ход глобаёизации едва ли подтверждает эти прогнозы. Поскольку организации частного бизнеса одной страны или ряда стран, стремящиеся занять достойное место в формирующейся системе мирового хозяйства, действуют в условиях жесткой конкуренции, они вынуждены искать поддержки у национальных государств, усиливать себя политически. Сегодня успех крупной национальной либо транснациональной фирмы на международной арене зависит как от ее удачных экономических действий, так и от политического (внешнеполитического) сопровождения данных действий, причем от последнего, вероятно, в большей мере, чем от первых. Если можно спорить о том, насколько предпринимательские слои свободны от государства внутри страны, то распространение новых форм зависимости частного бизнеса от государства во внешнеполитической сфере — очевидный факт. Смог бы добиться американский национальный капитал своего нынешнего положения в мировой экономике, если бы за ним не стояло правительство США — сильного государства в современном мире?
Лидеры государств на формальных и неформальных встречах, представители государств в международных органах отстаивают национальные интересы при выработке институтов системы мирохозяйственных связей, добиваются тем самым лучших условий вхождения национального капитала в мировую экономику и пребывания его в этой системе. Таков смысл глобализационного движения: оно объединяет страны, интегрирует их экономические усилия и ресурсы, но ничего не дробит, не смешивает, не обезличивает. Не будем забывать, что глобализация осуществляется на базе капиталистических отношений, которые обостряют у людей способность отличать свое от чужого, отечественное от зарубежного. В XXI в., видимо, усилится процесс формирования международных норм и правил, экономических и правовых институтов, обязательных для стран, не желающих оставаться в стороне от глобализации. На государство в связи с этим падает основной груз договорной работы на интернациональном уровне. Разработка, согласование и принятие интернациональных институтов через механизмы международных организаций, внешнеэкономических связей становятся критерием оценки экономической активности национального государства.
Определенные последствия из этого обстоятельства вытекают для понимания государственного суверенитета как принципа международного права. Если раньше суверенным считалось государство, которое принимает политические и экономические решения самостоятельно и свободно, без диктата со стороны других государств, международных организаций, то сегодня подобная независимость резко пошла на убыль. Сформировалась наднациональная сфера принятия решений, нормативных правовых актов, интернационализируется процесс создания институтов, которые воспринимаются национальными правовыми и экономическими системами как бы в готовом виде. Уже сегодня в российскую действительность внедрено множество институтов международного происхождения, о чем мы говорили выше, но их число будет возрастать по мере активизации участия России в глобализационных процессах.
Такую же картину можно видеть в других странах мира, вовлеченных в мировое движение, именно она вдохновляет некоторых идеологов утверждать, что о суверенитете национальных государств на международной арене можно теперь не вспоминать, он уходит в прошлое. По всей видимости, это поспешная оценка происходящего и неверный прогноз. Хотя некоторые возможности независимого поведения государства на международной арене действительно сокращаются либо ограничиваются по мотивам, связанным со всякого рода участием, членством в международных организациях и движениях, обязательствами по коллективным соглашениям, все же следует сказать, что основные права, вытекающие из суверенитета, современное государство сохраняет. Само оно решает (формально или нет, свободно или под определенным давлением — это другое дело) вопросы о присоединении к международным договорам, вступлении в союзы, режиме таможенных и национальных границ, самообороне и т. п. Поэтому было бы неправильным говорить, что национальные интересы, вытекающие из государственного суверенитета, полностью подменены сегодня интересами мирового сообщества.
Подобная точка зрения, как отмечалось в литературе, не вполне согласуется с действительностью[357]. Участвуя в интеграционных процессах, государство, в особенности сильное, не утрачивает «национального лица», не перестает быть Россией, Германией, Китаем или Соединенными Штатами Америки, не стремится к сомнительной чести быть членом аморфной «мировой общины».
Наше время не требует отказа от суверенитета национальных государств, но оно меняет акценты в понимании и применении соответствующего принципа. Поскольку судьба национальных интересов все чаще решается на интернациональном уровне, в международных организациях и на мировых форумах, государство должно быть во всеоружии суверенных средств и возможностей. Национальные интересы — не особая категория интересов, это — те же публичные интересы, общие для государства и гражданского общества, но получившие своеобразное преломление во внешнеполитической сфере при выработке международных и межгосударственных решений, заключении пактов и договоров, коллективных акций, предпринимаемых многими странами. Долг каждого суверенного государства и его правительства — блюсти при этом национальные интересы, следить за тем, чтобы они не потерпели какого-либо ущерба, не подверглись дискриминации в сравнении с аналогичными интересами других стран.
Перемещаясь из внутренней во внешнюю политику, публичный интерес приобретает характер национального, становится объектом продвижения и защиты на международной арене усилиями национального государства. В содержательном плане национальные интересы выражают политический и экономический суверенитет государства, его территориальные, геополитические аспекты, несут в себе идеи незыблемости основ конституционного строя, народовластия, целостности и неприкосновенности территории страны и т. п.
Первые шаги по пути продвижения национальных интересов должны состоять в их четком формулировании и институционализации, прежде всего, на законодательном уровне, где в последние годы встают проблемы, требующие постоянного внимания юристов[358]. Во-первых, государство должно активно участвовать в интернациональном институтогенезе, в разработке международных правил, норм и институтов, занимать конструктивные, с точки зрения национальных интересов, позиции в переговорах, начиная со стадии инициативы, брать на себя там, где это возможно, учредительские функции, отслеживать, контролировать со своей стороны весь ход заключения договоров, создания организаций, принятия международных документов. Во-вторых, центр тяжести в новом понимании государственного суверенитета явно перемещается на защиту национальных интересов в интернационализированных секторах мирового рынка. Действуя на глобальном уровне, государство должно обеспечивать процветание и динамизм национальной экономики на справедливых условиях, т. е. не посредством получения для «своих» льгот и преимуществ за счет «чужих», как это нередко бывает, а путем честного партнерства и устранения любых форм дискриминации на институциональном уровне.
Успешно выполнить все эти задачи может только по-настоящему суверенное государство. Для того чтобы стать таковым, мало быть просто государством, числиться в списке членов ООН. Среди современных государств не много осталось суверенных, потому что государственный суверенитет, действительно, измеряется сегодня политическим авторитетом и экономическим потенциалом той или иной страны и, в конечном счете, способностью государства активно участвовать в формировании глобального миропорядка, быть одним из «законодателей» для будущего человечества. Что бы ни говорили о своем суверенитете мелкие и слабые государства, количество которых в последние десятилетия увеличилось, но если они свыклись с ролью «скромных клиентов и просителей» у сильных держав и мировых банков, если живут на кредиты и зарубежные вспомоществования, то их перспективы стать суверенными весьма сомнительны. Уровень развитости национальной экономики, поддерживаемый и обеспечиваемый политически сильным национальным государством, — вот что дает той или иной стране шансы для продвижения в условиях глобализации.
В целом же, как мы видим, с новейшими тенденциями мирового экономического развития ассоциируются некоторые новые формы связи государства с частным бизнесом, расширяющие зону политической ответственности государства за состояние экономики и гражданского общества. Тяжкий грех либертарианцев в том, что они провоцируют соперничество и разжигают вражду между частным бизнесом и государством в тот период, когда особенно необходима согласованность их действий. Глобалистское будущее несет с собой господство иерархий, функционирующих на принципах лидерства и конкуренции; кто не сумеет занять более высокое место, обречен на посредственные роли или, еще хуже, на прозябание в глобалистской «преисподней». Не случайно способность лиц и коллективов, союзов и организаций, включая государство, конкурировать с себе подобными на всех уровнях продвижения собственных интересов рассматривается нынче как особо ценное качество, а термин «конкурентоспособность» — как ключевое слово экономических и политических дискуссий.
Либертарианцам, для которых экономика есть только рынок и ничего больше, нельзя верить, когда они утверждают, будто место отечественного бизнеса в мировой экономике может быть достигнуто исключительно рыночными методами. Что это не так, можно убедиться, посмотрев, как действуют на международной арене нынешние лидеры глобализации, ведущие западные государства, которые без колебаний разворачивают дипломатические и военные действия на территориях, где надо защитить коммерческие интересы нефтяных и иных корпораций. Возникающие в таких случаях конфликты могут быть предотвращены либо сглажены в результате участия многих национальных государств, имеющих различные экономические интересы в глобализационных процессах. В будущем «развитие процесса глубокой глобализации подвергнет серьезным испытаниям эффективность функционирования национальных государств и потребует адаптации структуры их управления к меняющейся глобальной среде»[359]. Но, прежде всего, эта эффективность будет проверяться опытом внутреннего экономического развития.
Как и раньше, государство будет создавать экономические, политические и правовые институты для гражданского общества и вместе с ним. Надо согласиться с выводом о том, что государство, а не кто-либо другой, ответственно за институциональные трансформации, их социальные последствия, оно должно вырабатывать стратегию институционального развития страны. «Формирование институтов гражданского общества в условиях переходной экономики — это прерогатива государства и начинать ее следует за счет передачи в управление этим институтам большей части профицита бюджета для его прозрачного, целевого использования»[360].
Мерилом экономической активности государства с некоторых пор принято считать объем его расходов из государственного бюджета, т. е. показатель, по которому Россия, несмотря на известные позитивные сдвиги последнего времени, отстала за годы либеральных реформ от многих среднеразвитых капиталистических стран, не говоря об Америке и интегрированной Европе. Между тем нереально ждать экономических прорывов, если среди российских политиков есть люди, которые считают, что государственные инвестиции в экономику вредны, что государство не должно вмешиваться в хозяйственные отношения, что у него одна-единственная задача — поставить на ноги частный капитал, а потом, передав экономическую и политическую власть в руки своего «любимого детища», уйти с арены. Свободный рынок и частный бизнес — это еще не вся экономика, в полном развернутом формате она создается и развивается усилиями всего общества и народа, она работает для всех, а не для некоторых. Основные цели и мотивы, которые являются движущими силами развития рыночных отношений, происходят из жизненных сфер, лежащих вне рынка.
Своим присутствием в экономике государство обязано не частному бизнесу, который по природе своей анархичен, не терпит ни жесткого управления со стороны, ни даже «мягкого дирижизма», идущего от государства. Экономическая роль последнего есть средоточие общественных задач и функций, а в условиях подлинной демократии это экономический аспект народовластия, залог достижения общественного благосостояния. В конце концов, и частный капитал извлекает немалую пользу из существования экономически сильного государства, прибегая к его покровительству за рубежом, поддержке в трудные времена экономических кризисов и спадов.
В свое время Л. Эрхард, успешный экономист и политический лидер Германии, один из тех, кто привел немецкую экономику от послевоенных руин к процветанию, решительно не соглашался со сторонниками идеи невмешательства государства в экономику, хотя и признавал, что «в задачу государства не входит непосредственно вмешательство в хозяйство, во всяком случае до тех пор, пока этого не потребует само хозяйство». Имея в виду давнюю склонность частного бизнеса использовать государство для достижения частных целей с помощью общественных средств, видеть в нем «большую страховую контору», донора и спасателя в несчастных случаях, он замечал: «Нельзя, с одной стороны, требовать от государства, чтобы оно не занималось хозяйственной деятельностью, а с другой стороны, когда это становится необходимым, — обращаться к государству с просьбой о помощи»[361].
Коль скоро государство может оказаться единственным социальным субъектом, способным осуществлять функции профилактики и лечения экономических болезней, изнуряющих частнопредпринимательскую деятельность, на него естественным образом ложится миссия общественного реформатора, так же как в некоторых случаях — контрреформатора. Что касается российской истории, то мы едва ли можем назвать какую-либо серьезную реформу, которая проходила бы не по инициативе или без участия государства.
Получается, что в наши дни государство стало жертвой «экономического мифотворчества», но, как заявил недавно видный американский экономист Стиглиц, пришла пора развенчания мифов, в числе которых мифы об «очень большом и очень плохом государстве», о неэффективности государственного регулирования, о полезности дерегулирования экономики и т. п. Кому выгодны подобные мифы — хорошо известно: это высшие менеджерские круги, корпоративная элита, которые давно уже смотрят на государство сверху вниз, используют его как средство достижения своих целей. Пока эти цели находились в плоскости только национальной экономики, крупные корпорации сохраняли лояльное отношение к государству, потребляя львиную долю его услуг. Но по мере глобализации целей и роста финансовых и иных возможностей их обеспечения самими транснациональными корпорациями, последние ощущают себя все более независимыми от государства, хотя по- прежнему берут от него все, что оно может дать.
Либертарианские идеологи, таким образом, берут на себя неблаговидную миссию, призывая современный капитализм «убить» государство, его давнего благодетеля. В результате свертывания государственной активности в сфере экономики страдают многие слои общества, нуждающиеся в организованной поддержке и социальной помощи. По признанию Стигли- ца, «Америка никогда не принимала полностью миф о том, что большое государство — это плохо. Большинство американцев продолжало верить, что в экономике есть место для государства, и не только в области регулирования, но и в обеспечении жизнеобеспечивающих услуг... За рубежом Америка проповедовала вариант капитализма с минимальной ролью государства, который сама она отвергла»[362]. Не потому ли это произошло, что либертарианский вариант рыночной экономики является худшим из всех возможных?
Некоторые отечественные экономисты вполне справедливо, на наш взгляд, подчеркивают, что экономическая роль государства в период реформ возрастает. Отношение государства к рынку иногда ставят в зависимость от подъема и спада в экономическом развитии страны. Когда экономика находится на подъеме, государство может ограничивать свое воздействие на рынок, но в периоды спадов оно должно активизировать свои усилия с тем, чтобы помочь рынку стабилизироваться[363].
В это время и само государство испытывается на прочность и эффективность. Его главная задача — ввести в действие все факторы модернизации и резервы инновационной деятельности не только в предпринимательской среде, но и во всех секторах гражданского общества. Здесь опять-таки встают во весь рост проблемы институтогенеза, осуществляемого под эгидой государства, которое обязано держать под контролем все основные направления институционального строительства.
Сама реформа — явление институциональное, всякая экономическая реформа есть реформа институтов. Реформы проводятся, а институты создаются в соответствии с экономической политикой, рассчитанной на долгосрочную перспективу, — экономической стратегией государства. Кто и как вырабатывает эту стратегию — вопрос далеко не безразличный для судеб страны. Известно, что предпринимательские слои и корпоративные структуры претендуют на особые преимущества в сфере выработки норм, правил и институтов, регулирующих экономическую деятельность. Приверженцы технократических подходов, культа профессионализма в сфере менеджмента поддерживают эти претензии, считая некомпетентными попытки других общественных кругов вносить свой вклад в создание экономических институтов.
Сегодня мы привыкли к тому, что в высших экономических советах и правительственных комитетах заседают олигархи, представители корпораций, очень влиятельные и состоятельные люди, контролирующие финансовые потоки, вполне сопоставимые с государственным бюджетом. Нас не удивляет, что в недрах корпораций и созданных ими учреждений разрабатываются долгосрочные программы экономического развития, которые непостижимым образом становятся затем «государственными». Кто не видит в этом ничего плохого, должен принять во внимание мудрость, заключенную в старом юридическом принципе: «никто не должен быть судьей в собственном деле». Крупные коммерческие организации как «игроки на рынке» должны получать «правила игры» (нормы, правила, институты), выработанные публично путем согласования общественных интересов на государственном уровне.
Как резонно отмечал Эрхард, «ответственность за хозяйственную политику несет только государство». «Конечно, — писал он, — вполне законна заинтересованность предпринимателей в экономической политике, как законно их право высказывать свое мнение, но им самим, как и их представительным органам нельзя вмешиваться в экономическую политику»[364].
Согласно строгой логике политической демократии организованный частный капитал должен находиться на той же или, может быть, на большей дистанции от центров создания фундаментальных экономических институтов, чем другие категории экономически активного населения (наемные работники, потребители, индивидуальные предприниматели и т. д.). Необходимо гарантировать равные для всех возможности участвовать в формировании хозяйственной политики государства.
Если роль государства в создании правовых институтов в принципе неоспорима, наглядно подтверждена прочными позициями законодателя и законодательства в системе правового регулирования общественных отношений, то государственное, следовательно, в определенном смысле политическое, происхождение экономических институтов вызывает, как мы видим, разноречивые оценки, порождает неуверенность в прогнозах. Трудности в решении проблем институтогенеза, вероятно, связаны с тем, что экономические институты нередко отождествляются с рыночными. Последние не создаются людьми планомерно, но спонтанно возникают, кристаллизуются, а затем растут в самих структурах рыночного хозяйства и среди них. Исходя из этого, экономисты, уверовавшие в креативность рынка и его высокую саморегулируемость, полагают, что этот путь происхождения институтов является предпочтительным в экономике. Отсюда — призывы к «выращиванию» институтов, очищению экономического институтогенеза от политических моментов, привносимых государством.
Иногда забывают, что современный рынок давно стал регулируемым. Предоставленный самому себе, лишенный поддержки нерыночных социальных факторов, прежде всего политической опоры на государство, он стагнирует, кренится и падает, «выращивает» в себе кризисы, инфляции и прочие беды. Рынок, способный приносить плоды, если он когда-либо существовал, был детищем длительной эволюции, органического развития сфер производства, обмена, распределения и потребления. Рынок всегда был таким, каким он складывается здесь и сейчас; он не консервативен и не революционен, отвергает все отсталое и устаревшее, но и не принимает того, что слишком далеко ушло вперед. Его инертность и непредсказуемость, собственно, и вызвали необходимость государственного регулирования.
Что касается российского капиталистического рынка, то это особое в своем роде явление: он был создан на руинах социалистической экономики политико-правовыми средствами, т. е., по существу, «декретирован» государственной властью. Поскольку отсутствовал необходимый опыт, который мог бы служить материалом для органического «выращивания» рыночных институтов в самой России, государство должно было актами политической воли, т. е. законодательными и нормативными правовыми актами, вводить в действие институты, заимствованные из зарубежных экономических систем. Сегодня «трансплантация» как способ институтогенеза, очевидно, себя исчерпала.
Дальнейшие институциональные трансформации рыночной экономики России, перед которой открывается возможность развиваться на собственной основе, потребуют от государства не только повышенной активности, но и качественного прорыва в сфере регулирования экономических отношений, перехода к принципиально новым методам и решениям, направленным на создание инновационной экономики. На пути к последней государство вынуждено будет крепко держать в своих руках рычаги воздействия на институциональные и инновационные процессы, объединяя и усиливая их ради единых гуманитарных целей. До сих пор эти задачи были на втором плане, поскольку в центре экономических реформ находились проблемы изменения форм собственности, распределения и перераспределения материальных ресурсов. Слишком много времени ушло на выяснение вопросов, кому что принадлежит либо должно принадлежать. Теперь, когда частнохозяйственные структуры более или менее сложились, общество вправе ожидать от них реального вклада в экономический рост и социальное благосостояние. Анализ причин, по которым нынешний российский бизнес не отвечает этим ожиданиям, указывает на слабую его способность воспринимать новации, тем более брать на себя риски, связанные с финансированием инновационной деятельности.
Перелом может произойти лишь в результате интенсификации соответствующих функций государства и на базе его экономической политики. «Интенсивное формирование экономики инноваций России начнется только тогда, когда государство всерьез и надолго озаботится решением данной задачи. Но возможно это лишь при условии, что рыночные отношения перестанут рассматриваться в качестве цели, и будет осознано, что они — не более чем средство создания современной эффективной экономики»[365].
С учетом данного вывода можно высказать некоторые предположения относительно изменения в будущем функций правовых институтов в области экономики. Сегодня корреляция юридических и экономических институтов выглядит как жесткая привязанность первых к последним. Рассматривать законы как юридическое оформление экономических идей и концепций стало привычным делом. Расхожее выражение «правовое обеспечение рыночной экономики» лишь подчеркивает, что у права нет более высокой миссии, чем быть средством продвижения рыночных институтов, которые внедряются в жизнь медленно и с трудом. Но в подобного рода представлениях имеется большая доля преувеличения.
Право, как об этом можно судить, опираясь на положения конституций демократических государств, служит человеку, народу, обществу, высшим гуманитарным ценностям — благу людей, справедливости. Все, что оно продвигает, в том числе и рыночные отношения, должно иметь смысл, восходящий к этим ценностям. Поэтому задача права, его институтов — не просто обеспечивать, оформлять рыночные отношения, придавать им нормативный вес и юридическую обязательность, но встраивать рыночные институты в систему институциональных структур экономики благосостояния, мерой эффективности которой является сам человек. Когда говорят о том, что предпринимательская деятельность должна быть свободной, а экономика — эффективной, то это лишь одна сторона истины; другая состоит в том, что предпринимательская деятельность должна быть ответственной, а экономика — гуманистической. Сложив эти стороны, мы получим систему целей и ориентиров развития экономического развития, направленного на создание наиболее благоприятных условий жизни людей в нашем мире.
Еще по теме Государство и формирование институтов в экономике и праве:
- § 8.3. Судебная защита прав человека. Адвокатура и суд
- Ситуационные задачи и тесты к теме 1 "Теоретические основы института гражданства"
- Функционирование политических институтов
- § 4. Чистое и независимое социальное право. Чистое, но подчиненное опеке государственного права социальное право. Аннексированное государством, но остающееся автономным социальное право. Конденсированное в государственный правопорядок социальное право
- Глава 19 ПРАВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
- Раздел I. ФЕНОМЕН ГОСУДАРСТВА
- Раздел I. ГОСУДАРСТВО В РОССИИ: МЕЖДУ ДЕЗОРГАНИЗАЦИЕЙ И ПОРЯДКОМ
- § 2. Федеральные источники конституционного права
- 85. СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО
- 2. Метод теории государства и права
- § I. ИНСТИТУТ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ
- Экономические и юридические институты
- Государство и формирование институтов в экономике и праве
- Прокурорский надзор в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
- Глава 2 РЕАЛЬНОСТЬ ПРАВА И ПРАВОВАЯ РЕАЛЬНОСТЬ
- Мусульманская концепция государства и современное государственное право стран Востока
- § 5. Характеристика наднационального института административноправового регулирования защиты прав интеллектуальной собственности в современных условиях
- § 1.1 Понятие и сущность ностсоцналистичсского государства.