<<
>>

§ 1. Электронное правительство: проблемы государственного управления

Произошедшие за последние годы изменения в социальной жизни, в том числе связанные со все более возрастающей ролью информационно- коммуникационных технологий, требуют соответствующих преобразований в государственном управлении.
Управленческая деятельность, выступая регулятором общественной жизни, для признания ее эффективной должна отвечать потребностям и интересам общества, а исполнительные органы - соответствовать в своем социальном и техническом развитии современным представлениям информационного общества о таком развитии. Как справедливо отмечается в российской правовой доктрине, «все более интенсивная и всеохватывающая компьютеризация процесса информатизации современного общества, обусловленная постоянным развитием и совершенствованием информационных и телекоммуникационных технологий, приводит ко все большему обособлению складывающихся в этой сфере общественных отношений. Такое «обособление» (в сочетании со спецификой этих отношений) требует, в свою очередь, определенной их организации, упорядочения, а значит – и управления».71 Социальное управление эффективно только тогда, когда максимально уменьшается дистанция между субъектом и объектом управления, поскольку 71 Информационные ресурсы развития Российской Федерации: Правовые проблемы. С. 358. 49 управляющая система неразрывно связана с управляемой системой, несет в себе характеристики и признаки управляемой системы, испытывает с ее стороны влияние, определяющие управленческие действия. Использование информационно-коммуникационных технологий является эффективным способом, обеспечивающим координацию в сфере управленческих отношений. Такие технологии позволяют индивидам получить доступ к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти, а также к публичным услугам, изучать проекты нормативных правовых актов, разрабатываемые исполнительными органами и размещаемые в открытом доступе для обсуждения, доводить свое мнение до органов по тем или иным вопросам.
Все эти возможности, предоставляемые современными технологиями, позволяют повысить уровень сотрудничества между системой исполнительных органов государственной власти и индивидами. Как свидетельствуют социологические исследования, в случае внедрения исполнительными органами электронных средств коммуникации с индивидами, а также оказания публичных услуг в электронной форме, субъективная оценка индивидами доступности таких органов и качества публичных услуг изменяется в лучшую сторону.72 По справедливому замечанию И.Л. Бачило, «управление (администрация) и законодательство как индикаторы эффективности права могут получить новый импульс в своей эволюции только на базе освоения информационных технологий. Привить новые приемы работы на основе ИТ возможно при условии преодоления трех рубежей. Это: 1 – перевод всех публичных структур управления на электронный документ; 2 – оцифрование государственных информационных ресурсов; 3 – создание специального программного продукта, используемого в государственном управлении».73 В условиях информационного общества изменение взаимоотношений как между индивидами, так и между индивидами и системой исполнительных 72 URL: http://www.slideshare.net/undesa/united-nations-egovernment-survey-2012-12023033 (дата обращения: 11 октября 2013 г.). 73 Бачило И.Л. Административные, правовые, технологические, человеческие факторы инноваций на основе ИТ. С. 30. 50 органов государственной власти приводит к преобразованию государственного управления. Использование современных технологий не только помогает индивидам оперативно получать актуальную информацию о субъектах государственного управления, напрямую обращаться к исполнительным органам, но и позволяет субъектам государственного управления оперативно получать и анализировать информацию о явлениях общественной жизни, требующих принятия управленческого решения. В зарубежной политико-правовой литературе выделяются следующие изменения, происходящие в государственном управлении вследствие использования современных технологий: эффективное распространение информации, увеличение количества доступной для индивидов информации о деятельности субъектов государственного управления; формирование новых эффективных способов связи индивидов с исполнительными органами; увеличение эффективности управления посредством использования сетевых технологий; увеличение уровня доверия индивидов к системе исполнительных органов государственной власти; снижение уровня издержек граждан, связанных с получением публичных услуг; совершенствование процедуры принятия решений субъектами управления; увеличение уровня прозрачности и ответственности исполнительных органов; развитие представительной, совещательной и прямой демократии; обеспечение возможности обсуждения проблем индивидов и принимаемых государственными органами решений.74 Используя современные технологии, исполнительные органы размещают различную информацию о своей деятельности на Интернет-сайтах.
Если ранее для получения информации об исполнительном органе или его решениях было необходимо посетить такой орган, направить запрос или обратиться к официальному изданию, то сейчас достаточно посетить официальный сайт данного органа. С целью удобства индивидов государственные органы систематизируют размещаемую на сайтах информацию. Длятого, чтобы 74 Malkia M., Anttiroiko A., Savolainen R. eTransformation in Governance: New Directions in Government and Politics. P. 37 – 38. 51 содержание размещаемой отдельными исполнительными органами информации соответствовало определенным требованиям, принимаются нормативные правовое акты, содержащие перечни и требования к размещению информации о деятельности исполнительных органов. Как правило, общие нормы о распространении информации содержатся в законе, во исполнение которого высший исполнительный орган государственной власти принимает более детализированный нормативный правовой акт. Исполнительными органами внедряются новые способы коммуникации с индивидами. Индивиды получают возможность обратиться в государственный орган путем заполнения «онлайн-форм». Используя электронные способы идентификации личности (электронный подписи), индивиды приобретают право потребовать у исполнительных органов государственной власти совершения юридически значимых действий в электронной форме. Посредством цифровых средств коммуникации оформляются лицензии, разрешительная документация. Для принятия эффективного управленческого решения исполнительным органом требуется предшествующий такому решению всесторонний анализ информации. Необходимо проанализировать причины принятия решения, выявить мнение тех индивидов, на которых будет распространяться принятое решение, оценить последствия принятого решения. Современные методы сбора и обработки информации помогают сделать процесс принятия решений более эффективным, а принятые решения – более обдуманными. Зарубежная политико-правовая доктрина выработала термин «электронное управление», под которым понимается основанное на использовании информационно-коммуникационных технологий взаимодействие между индивидами и исполнительными органами государства, при котором управляющее воздействие оказывается при помощи данных технологий и которое характеризуется прозрачностью деятельности исполнительных органов, возможностью индивидов участвовать и оказывать влияние на принятие управленческих решений посредством институционально организованных и 52 предусмотренных законодательством способов участия в управленческой деятельности.75 Таким образом, применительно к современному государственному управлению отмечается особая роль информационно-коммуникационных технологий, которые выступают в качестве организационной и технологической основы принимаемых субъектами государственного управления решений. Управляющая система для того, чтобы быть эффективной, должна быть неразрывно связана с управляемой системой. Это позволяет достигнуть высокий уровень взаимодействия и взаимопонимания между такими системами, обеспечить быструю передачу принимаемого субъектом управления решения и эффективную реализацию принятого решения объектом управления. Поэтому эффективной является такая управляющая система, которая обладает схожими признаками с управляемой системой. Представляется, что в условиях управления информационным обществом один из показателей эффективности государственной управленческой системы – это активное использование информационно-коммуникационных технологий. Использование субъектами управления технологий обусловлено не только оптимизацией управленческих процессов, удобством поиска и обработки информации, но и тем, что технологии занимают все более прочное место в жизни социальных групп, на которые направлено управленческое воздействие. Учитывая, что в современных условиях в развитых государствах практически все индивиды обладают доступом к компьютерам, имеющим выход в Интернет, использование технологий исполнительными органами позволяет повысить уровень управляемости обществом. К примеру, посредством Интернета исполнительный орган может довести до гражданина решение по тому или иному вопросу, входящему в компетенцию такого органа (как направить свое решение по электронной почте, так и разместить принятое решение на своем сайте). 75 Malkia M., Anttiroiko A., Savolainen R. Op. cit. P. 40 – 41. 53 Из исторического подхода к управлению следует, что разным этапам развития общества соответствуют различные формы и методы государственного управления. Как отмечалось выше, современное общество можно охарактеризовать как информационное, поскольку внутренние и внешние условия его функционирования во многом обусловлены информационно- коммуникационными технологиями. В условиях информационного общества для достижения управленческих целей и задач, осуществления управленческих действий субъектом управления используются информационно- коммуникационные технологии. Для того, чтобы управлять информационным обществом, исполнительными органам следует использовать информационную инфраструктуру как для взаимодействия внутри и между такими органами, так и для взаимодействия исполнительных органов с гражданами и организациями. Использование современных технологий исполнительными органами обусловлено целями государственного управления. Целью государственного управления является упорядочение жизни общества, при осуществлении государственного управления исполнительные органы осуществляют целенаправленное воздействие на объект управления. Современные технологии существенным образом упрощают достижение данной цели, поскольку исполнительные органы получают возможность иметь прямой доступ к индивидам. Информационно-коммуникационные технологии оказывают влияние на обе группы государственно-управленческих отношений: внешнеуправленческие (основные) и внутриаппаратные (внутриорганизационные). Во внутриорганизационных отношениях технологии используются при взаимодействии между исполнительными органами, их структурными подразделениями (прежде всего, изменения возникают в сфере документооборота, который начинает производиться в электронной форме), во внешнеорганизационных отношениях технологии используются для упрощения взаимодействий между исполнительными органам и обществом, социальными группами и индивидами, для оказания публичных услуг в электронной форме, а 54 также в иных видах взаимоотношений между информационным обществом и исполнительными органами. Государственное управление в условиях информационного общества характеризуется децентрализацией, а также тем, что определенные публичные функции вместо исполнительных органов государственной власти начинают выполняться негосударственными учреждениями. Усиливается роль саморегулирования. Как справедливо отмечается в отечественной правовой доктрине, «сфера информатизации – сравнительно новая сфера отношений, сформировавшаяся в обществе под воздействием интенсивно развивающихся процессов научно- технического прогресса. И как всякой новой сфере отношений, развитие которых неизбежно опережает их правовое регулирование, ей свойственна определенная тенденция к сужению границ целенаправленного управления, уступающего место саморегулированию (самоорганизации)».76 «Стимуляционная», децентрализованная система управления предоставляет как входящим в ее подсистемам, так и объектам управления возможность самостоятельно определять методы достижения социально значимых целей. В «стимуляционной» системе управления управляющее воздействие осуществляется не только путем прямых предписаний, но и путем формирования управляющим субъектом стимулов для своих подсистем и объектов управления. В «стимуляционной» системе управления управляющая система ставит перед своими подсистемами и объектами определенные цели (например, собрать налоги в размере не ниже определенного предела), однако выбор способов достижения этих целей связывается с удовлетворением интересов таких подсистем и объектов и выбирается ими самостоятельно. Государство, как правило, ограничивается общим регулированием, заключающимся в регламентировании наиболее важных общественных отношений, а также в формулировании общих разрешений и запретов, тогда как 76 Информационные ресурсы развития Российской Федерации: Правовые проблемы. С. 359 - 360. 55 во всех возможных сферах, которые не требуют оперативного вмешательства государства, непосредственное государственное управление заменяется договорными средствами, характеризующимися самостоятельностью и инициативой объектов управления. Чрезмерная централизация государственного управления приводит к тому, что государственные органы все более часто вмешиваются в решение вопросов, обычно решаемых подсистемой управления или самими объектом управления. После неоднократного вмешательства центрального органа управления происходит дестабилизация всей системы управления, поскольку центральный орган «отвлекается» от решения важных задач, которые относятся к его компетенции, а подсистема или объект управления теряют навыки, которые позволяли бы решать «локальные» проблемы без вмешательства центрального органа. Поэтому тенденцией современного государственного управления является переход от непосредственного управления всеми сферами жизни общества к управлению общему, от непосредственного, «распорядительного» управления – к управлению, в основе которого лежат стимулирование и договоры между исполнительными органами государственной власти и управляемыми системами. Это проявляется в том, что в ряде сфер государством допускается использование различных форм самоуправления и саморегулирования. В тех сферах, где допустимо самоуправление и саморегулирование, государство устанавливает лишь общие правовые номы. Концепция децентрализации государственного управления, предполагающая передачу части государственных функций негосударственным учреждениям, начала развиваться в начале 1980-х годов в США и Великобритании. Согласно данной концепции негосударственные учреждения вследствие механизмов добросовестной конкуренции могут оказывать услуги лучшего качества по сравнению с государством (которое выступает в роли 56 монополии) и по меньшей цене. Впоследствии данная концепция нашла свое развитие и в других государствах.77 Примечательно, что в российской правовой доктрине также встречается подход, согласно которому делегирование полномочий – это передача прав и обязанностей от органа государственного управления как другим органам, так и организациям. Как отмечал Ю.А. Тихомиров, делегирование полномочий – это «уполномочивание субъектом другого лица или органа (организации) выполнять некоторые его полномочия».78 Делегирование полномочий приводит к расширению партнерства и более гибкому выполнению функций с учетом конкретной обстановки и ее быстрых изменений.79 Как справедливо отмечала И.Л. Бачило, «существенные изменения должны произойти и в организационно-правовых формах деятельности структур исполнительной власти. Исключительно властные методы руководства в новых условиях обязательно претерпевают изменения, уступая методам более мягкого воздействия на процессы, более многогранному набору форм воздействия на свои сферы влияния, сферы ведения и управления».80 В современных условиях, когда информационное общество отличается сложной социальной структурой, требуется усложнение методов управления, поскольку субъект управления в своем развитии и в своей сложности не должен уступать объекту управления. Это может быть достигнуто путем децентрализации государственного управления, передачи части функций негосударственным учреждениям. Примером децентрализации государственного управления, осуществляемого с использованием цифровых технологий, является налогообложение в США, где существенно возросла роль негосударственных учреждений в налоговых правоотношениях. 77 Malkia M., Anttiroiko A., Savolainen R. Op. cit. P. 55. 78 Тихомиров Ю.А. Полномочия органов исполнительной власти: природа, регулирование, реализация. С. 32. 79 Там же. 80 Бачило И.Л. Подход к определению методов и форм деятельности органов исполнительной власти // Исполнительная власть в Российской Федерации / отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998. С. 207. 57 Использование функции «электронной подачи документов» (E-File) позволяет гражданам подавать налоговые декларации и уплачивать налоговые платежи через коммерческие фирмы (H&R Block, TaxACT и др.), которые собирают и обрабатывают налоговые декларации, после чего передают их федеральным налоговым органам и налоговым органам штатов. Таким образом, первичная обработка налоговых деклараций осуществляется именно коммерческими фирмами. Принимая налоговые платежи и затем перечисляя их в федеральную бюджетную систему и бюджеты штатов, такие фирмы выполняют функции финансовых органов. Более того, на федеральном уровне между Казначейством и рядом коммерческих фирм, оказывающих услуги в сфере налогообложения, было заключено соглашение, согласно которому такие фирмы самостоятельно развивают электронные системы для подачи налоговых деклараций и уплаты налогов; при этом федеральное правительство освобождается от создания собственной инфраструктуры.81 Через гиперссылки, расположенные на сайте Налоговой службы82 и единого портала публичных услуг83, налогоплательщики получают доступ к сайтам коммерческих фирм, которые предоставляют бесплатные услуги в сфере подачи налоговых деклараций. Федеральное правительство доверило коммерческим фирмам обработку налоговых деклараций, осуществляемую перед конечной подачей деклараций в Налоговую службу. Актом США 2002 г. об электронном правительстве84 допускается возможность взаимного обмена персоналом, обладающим навыками в информационно-коммуникационных технологиях, между исполнительными органами государственной власти и негосударственными учреждениями. На основании запроса или заключаемого с негосударственным учреждением соглашения, при наличии согласия государственного служащего, руководитель государственного органа может направить такого служащего в негосударственное 81 West D.M. Digital Government: Technology and Public Sector Performance. P. 98. 82 URL: http://www.irs.gov (дата обращения: 11.10.2013). 83 URL: http://www.usa.gov (дата обращения: 11.10.2013). 84 URL:http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=107_cong_public_laws&docid=f:publ347.107.pdf (дата обращения: 11.10.2013). 58 учреждение или привлечь из негосударственного учреждения сотрудника для работы в государственном органе. Допускаемые для командирования сотрудники должны отвечать следующим требованиям: они должны работать в сфере управления информационными технологиями; должны высоко оцениваться своими работодателями; их работа должна привести к совершенствованию процесса управления информационными технологиями. Кроме того, Актом США об электронном правительстве допускается заключение исполнительными органами государственной власти договоров с негосударственными учреждениями для совершенствования процесса предоставления услуг и информации на условиях возмещения таким учреждениям стоимостного эквивалента тех выгод и преимуществ, которые государственный орган получил от улучшения административных процедур. В ряде других государств (прежде всего, это относится к государствам общего права) также встречаются примеры передачи ряда публичных функций негосударственным учреждениям.85 Переход в Великобритании части функций, традиционно осуществляемых публичными органами, к негосударственным учреждениям является одним из 85 Правительство Великобритании прибегает к услугам негосударственных учреждений (заключая с ними договоры через систему государственно-частного партнерства) при выдаче временных водительских удостоверений, используемых для обучения вождению и сдачи экзамена на право управлять автотранспортным средством. Граждане, желающие получить временное водительское удостоверение, заполняют форму в режиме «онлайн», указывая основные «демографические» данные о себе (дата и место рождения, фамилия и имя, адреса проживания). Первоначально предоставленная информация обрабатывается базой данных Центрального правительственного департамента для того, чтобы извлечь существенные данные о заявителе (прежде всего, данные о возможном получении временного водительского удостоверения в прошлом, о лишении прав на определенный срок и др.). Далее предоставленная заявителем информация автоматически предоставляется негосударственному учреждению, которое использует поисковые технологии для сопоставления предоставленных заявителем данных с различными публичными и частными базами данных. Данное сопоставление производится для того, чтобы определить достоверность предоставленной заявителем информации о своем имени и адресе проживания. После этого негосударственное учреждение предоставляет в Центральный правительственный департамент заключение, автоматически составляемое при помощи программного обеспечения, в котором содержится информация о том, может ли быть удовлетворено заявление на предоставление временного водительского удостоверения. Если заявителю отказывается в предоставлении временного водительского удостоверения, ему направляется электронное сообщение, информирующее о необходимости подачи документов в бумажной форме или путем обращения в соответствующий публичный орган. В случае если о предоставлении временного водительского удостоверения принимается положительное решение, заявитель должен предоставить в электронном виде номер своего паспорта. Используя данные о номере паспорта, Служба идентификации и выдачи паспортов предоставляет Центральному правительственному департаменту из своей базы данных фотографию заявителя и цифровое изображение его собственноручной подписи, которые используются для изготовления временного водительского удостоверения. 59 примеров общего курса данного государства по децентрализации политической и административной систем.86 Реализуемая в Великобритании политика связана с долгосрочными планами по реструктуризации государственной службы. Целью такой реструктуризации является, прежде всего, разделение осуществляемых государственными органами функций по формированию государственной политики и функций, связанных с исполнением нормативных правовых актов. Кроме того, одной из целей проводимых реформ является «приватизация» части функций, традиционно выполняемых государственными органами.87 Информационно- коммуникационные технологии рассматриваются реформаторами как наиболее подходящее средство для децентрализации и повышения эффективности государственного управления. Следствием перехода части публичных функций к негосударственным учреждениям является повышение качества оказываемых публичных услуг. Если в «классической» модели государственные органы отвечают за качество оказываемых услуг перед контролирующими органами и гражданами – конечными потребителями услуг, то в условиях электронного правительства негосударственные учреждения отвечают как перед контролирующими органами и гражданами, так и перед государственными органами, передавшими негосударственным учреждениям полномочия по осуществлению публичных функций. Под влиянием информационного общества происходит преобразование государственного управления. Используются новые способы государственного управления, основанные на применении информационно-коммуникационных технологий. Изменения происходят как во внутриорганизационных (внутриаппаратных), так и во внешнеорганизационных отношениях. В первом случае современные технологии используются для взаимодействия внутри и между исполнительными органами государственной власти. Такие технологии 86 Digital Democracy: Issues of Theory and Practice. P. 60. 87 Ibid. 60 позволяют быстро обмениваться информацией, координировать действия по принятию решений. Во втором случае дистанционные средства коммуникации могут использоваться как для управленческого воздействия на объекты управления, так и в качестве механизма обратной связи для целей исследования исполнительными органами мнений индивидов о планируемых решениях.
<< | >>
Источник: ДАНИЛОВ НИКИТА АРКАДЬЕВИЧ. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ. 2013

Еще по теме § 1. Электронное правительство: проблемы государственного управления:

  1. 16.2. Государственное управление в информационной сфере
  2. 1. Государственное управление в информационной сфере
  3. 6. Электронное государство
  4. 2.3.1. Зависимость управления персоналом от внешних факторов
  5. 8.2. Задачи и функции органов государственной статистики
  6. ПРИЛОЖЕНИЕ № 1 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ПРОБЛЕМЫ И НОВЫЕ ПОДХОДЫ В ИХ РЕШЕНИИ
  7. 2.3.1. Зависимость управления персоналом от внешних факторов
  8. Перспективные проблемы реформирования системы государственного управления в России
  9. § 9.4. Гражданская служба и «электронное правительство»
  10. § 14.5. Роль электронной цифровой подписи
  11. §1. Понятие и способы электронного взаимодействия субъектов трудовых и непосредственно связанных с ними отношений
  12. § 2. Доступ к информации о деятельности государственных ведомств при оказании государственных услуг
  13. § 2. Понятие электронного правительства
  14. § 1. Электронное правительство: проблемы государственного управления
  15. § 2. Реформа системы исполнительных органов государственной власти в условиях электронного правительства
  16. 2.2.Влияние авторитарного синдрома на процесс легитимации органов государственной власти в посткоммунистической России
  17. 1.1. Инновационные вызовы системе государственного управления в условиях сетевого общества
  18. § 2. Кризис экономического подхода к государственному управлению и становление «менеджмента публичных ценностей»
  19. § 2. Технологии внедрения публичных ценностей как практика совершенствования системы государственного управления
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -