«Углубление и расширение» европейской интеграции.

27 октября 1970 г. на встрече министров иностранных дел «шестерки» был утвержден Доклад о проблемах политической унификации («Доклад Давиньона» - по имени бельгийского дипломата, возглавлявшего комитет разработчиков). Термин «политическая» относился в данном случае лишь к внешнеполитической сфере. В соответствии с «Докладом Давиньона» было решено перейти к постепенному формированию механизма «единой европейской внешней политики». В 1973 г. после утверждения Советом министров «Доклада о сотрудничестве в области внешней политики» создаваемая система получила название Европейского политического сотрудничества (ЕПС). Характерно, что никакого учредительного договора по обеспечению ЕПС не было принято, и никакая специальная наднациональная структура не создавалась. Впоследствии ЕПС стали называть «второй опорой» европейской интеграции. В отличие от системы Сообществ она не была институционализирована и развивалась в качестве политического процесса, а не правового института.

Кроме создания системы ЕПС в 1970 г. начался переход Сообществ на новый принцип финансирования.

С 1969-1970 гг. происходили переговоры о вступлении в систему Сообществ Великобритании, Ирландии, Дании и Норвегии. Разработанная формула вступления предусматривала пятилетний «адаптационный период» интеграции в «Общий рынок», когда существующие торговые пошлины должны были поэтапно сокращаться. В политических структурах Сообщества новые государства сразу же получали полноправный статус. Особого решения потребовало распространение на Великобританию принципов европейского права. В этой стране существовала особая правовая доктрина, предусматривающая невозможность непосредственного привнесения в национальное правовое пространство норм международного права, включая межгосударственные договоры. Поэтому в Великобритании сложилась специфическая система трансформации международных норм в национальные - имплементация (для ввода в действие условий международного договора на территории страны британский парламент в порядке имплементации издает собственный закон, сохраняющий содержание международного договора или корректирующий его применительно к особенностям английского права).

В результате напряженной работы британских правительственных экспертов и международных комиссий к лету 1972 г.

В 1974 г. в Париже на встрече глав государств и правительств Сообществ было решено вывести их политическое сотрудничество на новый уровень. Совет Сообществ был преобразован в Европейский Совет, который должен был собираться на высшем уровне не менее трех раз в год. Подтверждалось намерение тесно координировать дипломатическую деятельность стран Сообществ «во всех сферах международных отношений». Была поставлена задача по анализу перспектив перехода к прямым выборам в Европарламент и учреждения Паспортного Союза (как первого шага к вводу единого европейского гражданства). Комиссии под руководством премьер-министра Бельгии Лео Тиндемана было поручено подготовить доклад о возможности разработки универсальной концепции Европейского Союза, который мог бы заменить систему Сообществ.

«Доклад Тиндемана» был представлен членам Европейского Совета 29 декабря 1975 г.

Представляя свою концепцию Европейского Союза, Тиндеман действовал в русле коммунитарного метода Моне. Акцент переносился на детальное обсуждение всех промежуточных шагов и решений при самом общем и весьма туманном обозначении стратегической цели.

Несмотря на провал инициативы Тиндемана во второй половине 1970-х гг. были предприняты дальнейшие шаги по политико-правовому реформированию системы Сообществ. Европейский Совет на уровне глав государств и правительств превратился в постоянно действующий политический орган. Если ранее в концепции Сообществ Совет выполнял задачи представительства национальных интересов стран-участниц, но в новой роли этот орган ориентировался прежде всего на выработку общей политической стратегии. С 1979 г. депутатов европейского парламента стали избирать на основе прямых тайных выборов, что значительно усилило политический вес этого института, а также активизировало деятельность европеистов в его составе.

Исключительно большое значение для институционального развития Сообществ приобрела деятельность Суда. В те моменты, когда инициатива остальных органов Сообществ оказывалась парализована политическими дискуссиями, Суд не раз создавал прецеденты, значительно усиливавшие наднациональный уровень интеграции. Именно в решениях Суда впервые были закреплены принципы прямого действия европейского права (дело «Van Gend еп Loos» 1963 г.) и верховенства европейского права над национальным (дело «Costa» 1964 г.). В 1970 г. суд провозгласил и в 1978 г. закрепил принцип приоритета учредительных договоров Сообществ над конституциями стран, ратифицировавших их (дела «Internationale Handelsgesellschaft» и «Simmenthai»). В 1971 г. в комментариях Суда было зафиксировано правило, согласно которому страны-участницы Сообществ не могут подписывать межгосударственные соглашения по вопросам, находящимся в исключительной компетенции Сообществ.

При создании подобных прецедентов действия Суда выходили за рамки прямого исполнения учредительных договоров и основывались на их расширительном токовании. Тем самым было положено начало выходу европейского права за узкие рамки межгосударственных договоров и превращения его в целостное, гармоничное правовое пространство, обладающее собственными доктринальными принципами и источниками развития. Перелом в развитии европейского правопонимания отразил вердикт, вынесенный Судом по делу «Cassis de Dijon» в 1979 г. Поводом для этого дела стала попытка одной из фирм опротестовать запрет импорта в ФРГ ликера, содержание алкоголя в котором не соответствовало минимальному уровню, установленному местным законодательством для данной категории продукции. Решение Суда в пользу истца основывалось на утверждении приоритета общих целей и принципов Сообщества по сравнению с решениями государств-членов по вопросам, находящимся в их компетенции, но имеющим частный характер (в рассматривавшемся случае - приоритета принципа свободного движения товаров по сравнению с правом страны-импортера устанавливать правила продаж). В дальнейшем данный прецедент активно использовался органами Сообществ для расширения наднационального уровня интеграции в самых различных сферах.

Сложнее обстояло дело с углублением интеграционного процесса в экономической сфере. Претенциозный «план Вернера» по созданию Экономического и валютного союза оказался нереализуем в условиях начавшегося структурного кризиса, краха Бреттон-Вудской международной валютно-финансовой системы и нарастающей волны инфляции. Понадобилось несколько лет активных дискуссий, чтобы прийти к оформлению европейской региональной валютно-финансовой системы. В 1979 г. большинство стран Сообществ (кроме Великобритании и Греции) подписали соглашение о вводе «европейской валютной системы» (ЕВС), или «валютной змеи». Основу этой системы составило установление курсовых соотношений между национальными валютами с пределом колебаний в 2,25 %. Поддержка согласованных курсов обеспечивалась валютными интервенциями центральных банков стран ЕЭС, а также предоставлением краткосрочных и среднесрочных кредитов Европейским фондом валютного сотрудничества. Специализированной расчетной единицей становилась европейская валютная единица (ЭКЮ, European Currency Unit). Для ее эмиссии все страны-участницы ЕВС передавали 20 % своих официальных золотых и долларовых резервов в Европейский фонд валютного сотрудничества на основе возобновляемых трехмесячных сделок (так называемая практика «своп» - продажа своих резервов при условии их обратной покупки по той же цене спустя три месяца). Таким образом, Европейский фонд валютного сотрудничества получал фиксированный объем резервов, позволяющий регулировать эмиссию ЭКЮ. Гибкость такого механизма должна была обеспечиваться ежеквартальной переоценкой золотых резервов в соответствии с рыночной ценой на золото.

Создание «валютной змеи» позволило европейским странам стабилизировать финансовую систему и более активно проводить антиинфляционную политику. Однако сам механизм ЕВС оказался не очень эффективным. В условиях либерализации мирового валютного рынка сохранение регионального золотого стандарта выглядело анахронизмом и ограничивало возможности по использованию валютного курса в качестве инструмента экономической политики. К тому же потенциал финансовых систем стран ЕЭС был слишком разным. В 1980-1981 гг. механизм курсовых соотношений между европейскими валютами неоднократно пересматривался из-за девальвации «слабых» валют (итальянской лиры, французского франка, датской кроны) и ревальвации «сильных» (немецкой марки, голландского гульдена). Для Италии - страны с особенно нестабильной валютной системой -пришлось изначально вводить особый коридор колебания курса в 6 %. Великобритания и Греция вообще отказались участвовать в ЕВС. Выходом из ситуации большинство экспертов считали ввод единой европейской валюты. Однако эта мера пока оставалась невозможной ни в экономическом, ни г* политическом отношении.

Помимо активного сотрудничества в валютно-финансовой сфере основными направлениями экономической интеграции оставались общая торговая, антимонопольная, научно-промышленная, сельскохозяйственная, транспортная политика. Особенностью торговой политики с 1970-х гг. стал переход от либерализации внутрирегионального товарообмена к проведению единой экспортно-импортной политики в отношении третьих стран. ЕЭС начал превращаться в единый торговый блок, консолидировано выступающий на мировом рынке. С конца 1970-х гг. активизировалась и научно-промышленная политика. Основой ее стала разработка комплексных стратегических программ («Эврика», «ЭСПРИТ». «РЕЙС», «БРАИТ» и др.).

Новые шаги были предприняты и в направлении дальнейшей организационно-правовой перестройки системы Сообществ. «Слияние» основных институтов Сообществ, произошедшее в 1967 г., и оформление нового статуса Европейского Совета не смогли компенсировать высокий уровень децентрализации всей интеграционной системы. К тому же расширение состава Сообщества делало политический диалог в его рамках все более насыщенным и сложным. Необходимость постоянного поиска компромисса и следование принципу «единогласия» становилось препятствием для оперативной и динамичной работы всех органов Сообществ. Все это способствовало возрождению идей федерализма.

В 1980 г. группа европарламентариев под руководством А. Спинелли поставила вопрос о возвращении к проекту Европейского Союза. Спинелли подчеркивал, что задачи интеграции уже выходят за рамки обеспечения экономического сотрудничества и военной безопасности европейских стран. Решающее значение приобретает борьба прошв инфляции и безработицы, реструктуризация промышленности и развитие новейших наукоемких отраслей производства, подготовка современных кадров и создание современной модели образования, обеспечение экологической безопасности. Все эти задачи требуют не только солидарных усилий европейских правительств, но и формирования единого политического, социального и правового пространства в пределах Европы, т.е. конституционного оформления европейской федерации.

В правительственных кругах радикальные идеи федералистов были ютречены прохладно. В качестве альтернативы министр иностранных дел ?РГ Г.Д. Геншер вместе со споим итальянским коллегой Коломбо выступил с комплексом предложений, направленных на постепенное «оживление» интеграционного процесса и поэтапный переход к Европейскому Союзу. «План Геншера-Коломбо» был представлен в 1981 г. В рамках его предлагалось расширить полномочия Европейского Парламента, окончательно отказаться от принципа вето при голосовании в Совете, создать специальный секретариат в области внешнеполитического сотрудничества, вовлечь основные органы Сообществ в систему ЕПС, более последовательно координировать экономическую политику стран ЕЭС, предпринять дальнейшие шаги по развитию Европейской Валютной Системы и расширить состав Сообществ за счет стран Пиренейского полуострова. Реализации этих задач должна была бы способствовать кодификация всех учредительных договоров Сообществ в единый Европейский Акт. От немедленной институциона-лизации Европейскою Союза авторы проекта предлагали отказаться, поскольку сам Союз считали не новой организацией, а «многогранным процессом унификации европейской деятельности». «Мы сознательно ограничили наш проект предложениями, которые способны привести к консенсусу государств-членов в настоящих условиях, - заявлял Г.Д. Геншер. - Мы попытались предложить то, что, по нашему мнению, является выполнимым. Мы знаем из прошлых потерпевших неудачу инициатив, что единство может быть достигнуто лишь как результат постепенного подхода, шаг за шагом, и .что любая преждевременная попытка сделать прыжок вперед скорее отбросит нас назад к точке, находящейся позади той стартовой черты, у которой мы сейчас стоим».

«План Геншера-Коломбо» был неоднозначно воспринят европейской политической элитой. Но дискуссии вокруг него показали, что коммунитар-ный метод интеграции по-прежнему остается необходимым компромиссом между федералистскими проектами и государственно-национальным сепаратизмом. В 1983 г. на саммите Европейского Совета в Штутгарте была принята «Торжественная декларация о Европейском Союзе», а спустя год Европарламент утвердил проект «Договора о Европейском Союзе». В этих документах подчеркивалось, что создание Европейского Союза является переходом на новую стадию интеграции в рамках уже существующей системы Сообществ, а не формированием новой организационной структуры. Предполагалось, что обновленная модель интеграции не будет базироваться на принципах федерализма, но позволит строить отношения между Союзом и странами-участницами на принципе субсидиарное™. Компетенция Союза должна охватывать те сферы, в которых совместные (наднациональные) решения более эффективны, чем действия каждого отдельного государства. Действия Союза вне этой компетенции должны санкционироваться совместными решениями Евро парламента и Совета. В то же время ряд ключевых сфер (оборона, внутренняя безопасность, внешняя политика, валютное и денежное регулирование) по-прежнему рассматривались в качестве исключительной компетенции государств.

Проект «Договора о Европейском Союзе» был предложен для ратификации конституционным органам власти государств Сообщества. Он не получил широкой поддержки и не был реализован. Однако представление о Европейском Союзе как особой модели интеграционного сотрудничества, а не новой межгосударственной организации сохранялось и в дальнейшем.

С учетом неоднозначной реакции европейских правительств и парламентов на проект «Договора о Европейском Союзе» новое руководство Еврокомиссии, возглавляемое бывшим премьер-министром Франции Жаком Делором, вернулось к идее кодификации учредительных договоров Сообществ. 28 февраля 1986 г. на Гаагском саммите Европейского Совета был утвержден «Единый Европейский Акт» (ЕЕА), ратифицированный в течение года всеми странами-участницами. В состав ЕЕА ВОШЛИ учредительные договоры всех трех Сообществ, в текст которых были внесены немаловажные поправки. Для рассмотрения и утверждения проектов нормативных актов Сообщества вводилась процедура сотрудничества - предварительное рассмотрение законопроекта Европарламентом в два чтения с правом отлагательного вето. Был юридически закреплен статус Европейского Совета как регулярного саммита глав государств и правительств стран Сообществ. Основным принципом принятия решений в Совете стало голосование по принципу квалифицированного большинства без права «вето». Совет получил право делегировать рассмотрение и решение многих вопросов Еврокомиссии и Комитету постоянных представителей. Это закрепило роль Совета как ведущего политического института, принимающего стратегические решения, но одновременно усилило и позиции Еврокомиссии, которая постепенно начала превращаться в настоящее европейское «правительство». Деятельность Суда Сообществ не подверглась реформированию, но была еще больше сосредоточена на важнейших вопросах, требующих расширительного толкования принципов европейского права и создания прецедентов. Для выполнения арбитражных функций в нарастающем потоке дел, связанных с функционированием единого внутреннего рынка, был учрежден Суд первой инстанции.

Компетенция Сообществ в соответствии с обновленными учредительными договорами существенно не изменилась. Лишь в текст договора о ЕЭС была включена глава под названием «Сотрудничество в экономической и валютной сфере (Экономический и валютный Союз)». Конкретных мер для создания такого союза пока предусмотрено не было, но устанавливалась фиксированная дата перехода к единому внутреннему рынку стран Сообществ - «пространству без внутренних границ, обеспечивающему свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов» (к 31 декабря 1992 г.). Важным новшеством стало закрепление в договоре о ЕЭС нескольких «общих политик»: региональной, научно-технической, природоохранной. В этих сферах не предполагалось собственное нормотворчество Сообществ, но ставилась задача по тесной координации действий государственных институтов стран-участниц. Так, например, основой региональной политики было объявлено достижение сбалансированного характера социально-экономического развития всех регионов Единой Европы, социальная адаптация депрессивных районов, обеспечение социальной мобильности населения, развитие трансрегиональной транспортной и информационной инфраструктуры.

Отдельный раздел ЕЕА был посвящен Европейскому Политическому Сотрудничеству (ЕПС). Тем самым существование этой «второй опоры» европейской интеграции впервые получило юридическое закрепление на уровне учредительного договора. Целью ЕПС провозглашалось совместное формирование странами-участницами европейской внешней политики, отказ от любых действий или решений, «наносящих ущерб их эффективным действиям в качестве единой силы в международных отношениях или в рамках международных организаций», а также «формирование европейской идентичности в области внешней политики». Основными механизмами ЕПС стали регулярные (не реже четырех раз в год) встречи министров иностранных дел, Политический комитет Сообществ (совещательный орган, состоящий из политических директоров) и подконтрольная ему Европейская группа связи. Примечательно, что, несмотря на свою институционализацию, ЕПС не было включено в общую систему Сообществ и оставалось сферой межправительственной координации, а не наднациональной интеграции.

В 1986 г. была утверждена единая официальная символика Европейских Сообществ: флаг с синим полотнищем в форме прямоугольника, в центре которого по кругу размещались 12 золотых звезд (все звезды пятиконечные, их верхние лучи ориентированы строго вертикально). Гимном стала «Одна радости» Людвига Ван Бетховена (фрагмент Девятой симфонии).

С принятием Единого Европейского Акта политико-правовая структура Сообществ приобрела достаточно целостную форму. Взаимодействие основных институтов Сообществ, распределение их компетенции и взаимодействие с национальными органами власти стали более сбалансированными и четкими. Однако в целом система Сообществ по-прежнему оставалась результатом , эволюционного развития по принципу «фактической солидарности» и несла отпечаток многочисленных компромиссов, «промежуточных решений» и условных договоренностей. Коммунитарный метод, положенный в основу европейской интеграции Жаном Моне, оказался чрезвычайно эффективным на первых этапах этого процесса. Однако в свете новых задач интеграции, вовлечения в этот процесс все большего количества стран с совершенно разными социальными традициями, правовой культурой и спецификой экономического развития выросло значение императивных решений Сообществ.

Постепенно происходило и ролевое преобразование основных институтов. Начиная с выборов в 1979 г., Европарламент приобрел черты настоящего органа народного представительства. Несмотря на отсутствие у него права законодательной инициативы, политическая роль Европарламепта значительно возросла. Еврокомиссия также утратила статус вспомогательного органа и распространила свое влияние практически на все вопросы, находящиеся в компетенции Сообществ. Начиная с 1980-х гг., именно на уровне Комиссии начали разрабатываться все проекты реформ системы Сообществ. Ее председатель Жак Делор стал одним из наиболее авторитетных европейских политиков, способных существенно влиять на ход межгосударственного диалога. Европейский Совет, превратившийся в постоянный орган глав государств и правительств, вообще приобрел беспрецедентные полномочия, заметно выходящие за рамки его официальной компетенции.

Таким образом, усиление каждого из основных органов Сообществ происходило не за счет перераспределения полномочий, а благодаря изменению их реального политического статуса. В такой ситуации переход к Европейскому Союзу, как новому уровню наднациональной интеграции, начал восприниматься в качестве вполне закономерного и естественного этапа эволюции Европейских Сообществ, а не радикального федералистского переворота. Не менее важным фактором ускорения интеграционного процесса стали события на мировой арене. На рубеже 1980-1990-х гг. произошел крах мировой системы социализма и распад СССР. «Железный занавес» в Европе рухнул. Началась радикальная перестройка всей системы международных отношений. Теперь от динамики интеграционного процесса во многом зависело, какое место сможет занять Единая Европа в мире к началу III тысячелетия.