Создание Лиги наций и основные направления ее деятельности.

Итоговая концепция Лиги наций отразила полное преобладание интересов европейских держав и их нежелание отказаться от имперской стратегии.

Во многом концепция Лиги наций стала отражением популярного на рубеже ХГХ-ХХ вв. представления о «цивилизаторской миссии белого человека». Характерно, что предложение японской делегации о включении в устав организации статьи о равенстве рас было отклонено. Тем не менее создание Лиги наций стало настоящим прорывом в осознании мира в качестве единой политико-правовой системы, где субъектность отдельного взятого государства, нации или народа неразрывно связана с общими принципами и нормами взаимоотношений.

Разработанный на Парижской конференции устав Лиги наций исчерпывающе характеризовал идеологические и правовые основы новой организации. В преамбуле провозглашались принципы международного сотрудничества: противодействие войне; развитие открытых, справедливых отношений между странами на основе установления и признания принципов международного права, строгого уважения и выполнения всех обязательств, вытекающих из международных договоров.

Главными органами Лиги стали Ассамблея, Совет и постоянный Секретариат. Ассамблея являлась собранием, состоявшим из представителей всех членов Лиги, и созывалась, как правило, один раз в год или при политической необходимости. Ассамблея могла рассматривать любые вопросы, касающиеся «мира во всем мире». На заседаниях Ассамблеи делегации стран должны были иметь не более трех представителей, и каждая страна имела один голос. Совет Лиги первоначально состоял из пяти постоянных представителей (Великобритании, Италии, США, Франции, Японии) и четырех временных, избиравшихся из членов Лиги на Ассамблее. Совет должен был собираться не реже одного раза в год и рассматривать весь круг вопросов, находившихся в компетенции Лиги. Каждый член Ассамблеи имел один голос. Любое государство - член Лиги могло участвовать в заседаниях Совета, если обсуждался вопрос, затрагивавший его интересы.

Устав Лиги наций закреплял и важнейшие направления ее деятельности. Вводилась практика обязательной регистрации всех международных договоров в Секретариате Лиги с последующим их опубликованием. Под эгидой Лиги наций создавалась система интернациональной опеки бывших германских колоний и арабских провинций Османской империи (мандатная система). Члены Лиги наций призывались активно сотрудничать с существующими международными организациями, в том числе Красным крестом, Всеобщим почтовым союзом. Лига наций должна была также добиваться свободы торговых путей и справедливого отношения к торговле со стороны всех членов организации. Она получила право осуществлять контроль за торговлей опиумом и другими опасными лекарствами, а также торговлей оружием в странах, где «такой контроль необходим в общих интересах». Совет Лиги наций должен был раз в пять лет разрабатывать планы «снижения вооружений» и предлагать его правительствам для рассмотрения. Государства- члены Лиги обязались обмениваться «полной и честной» информацией об уровне национальных вооружений, военных программ, военном производстве.

Государства- члены Лиги принимали на себя обязательства «противодействовать агрессии, уважать территориальную целостность и существующую политическую независимость членов Лиги». В каждом конкретном случае Совет должен был определить степень угрозы агрессии и меры, необходимые для ее предотвращения. Агрессия против любого государства - члена Лиги должна было рассматриваться как акт войны против всех членов Лиги. В этом случае, помимо предлагаемых Советом санкций, все государства должны были прекратить любые отношения с агрессором.

Рассмотрение случаев нарушения норм международных отношений и военной опасности должно было происходить на Совете или Ассамблее по инициативе одного из государств - членов Лиги. Устанавливалось правило, в соответствии с которым любые конфликты между государствами - членами Лиги, угрожающие военным столкновением, должны были первоначально рассматриваться в Совете Лиги либо посредством международном арбитража. Для третейского рассмотрения межгосударственных споров в системе Лиги наций в 1921 г. был создан Международный суд. Его Постоянная палата, состоявшая из 9 судей, представлявших разные страны, располагалась в Гааге.

Устав Лиги наций призывал к развитию справедливых и гуманных условия труда. Для того чтобы расширить сферу этой деятельности, была создана автономная Международная организация труда (МОТ), к вступлению в которую приглашались все страны, независимо от их членства в Лиге. Под эгидой МОТ происходили трехсторонние консультации с участием правительственных органов, предпринимателей и профсоюзов. Конференции МОТ организовывались не реже одного раза в год. Решения этой организации носили, естественно, рекомендательный характер, но сыграли важную роль в формировании основ современного трудового законодательства. Не менее значимой стала деятельность Международной организации здравоохранения (МОЗ), также сформированной под эгидой Лиги наций, но имевшей автономный статус. Конференции МОЗ посвящались преимущественно санитарным проблемам, вопросам повышения квалификации медицинских работников, контролю за использованием опасных медицинских препаратов. В 1922 г. при Совете Лиги наций был образован Комитет интеллектуального сотрудничества, впоследствии преобразованный в Международную организацию интеллектуального сотрудничества (прообраз будущего ЮНЕСКО). Его деятельность носила сугубо гуманитарный характер, но весьма способствовала популяризации Лиги наций и идеологическому обоснованию ее деятельности.

Стратегическим направлением деятельности Лиги наций оставалась борьба за разоружение и утверждение принципов пацифизма в мировой политике. В первые послевоенные годы арбитраж Лиги наций сыграл важную роль в урегулировании нескольких региональных конфликтов в Европе, в том числе между Польшей и Литвой (из-за города Вильно), Финляндией и Швецией (из-за Аландских островов), Грецией и Италией (из-за острова Корфу). Но попытки повлиять на развитие событий в Закавказье, а также вмешаться в советско-польский конфликт были пресечены Советской Россией.

По мере стабилизации политической ситуации в Европе Лига наций перешла к попыткам создать стабильную систему международной безопасности. В сентябре 1922 г. Ассамблеей Лиги наций была принята резолюция, которая предусматривала необходимость заключения между странами-членами договора о коллективной безопасности. В развитие этой идеи был подготовлен проект «Договора о взаимной помощи», который предусматривал осуждение любой наступательной войны, закреплял обязательность поэтапного разоружения, утверждал право на создание региональных гарантийных пактов. В 1923 г. проект был разослан правительствам, в том числе и стран, не являвшихся членами Лиги наций. Великобритания, скандинавские страны, Италия, Германия, СССР и США по разным основаниям отвергли его. Наибольшие разногласия вызвало ' уточнение возможных форм взаимной помощи и противодействия агрес-сии, а также само юридическое определение агрессии. Правительство Великобритании жестко критиковало идею региональных гарантийных пактов, видя в ней попытку Франции возродить стратегию блоковой дипломатии. Из-за противоборства Великобритании не удалось ратифицировать и Женевский протокол об арбитражном урегулировании междуна-I родных споров, утвержденный в 1924 г.

Не имея возможности преодолеть разногласия в Совете Лиги наций, французская дипломатия попыталась перевести обсуждение проблемы безопасности на уровень прямых межгосударственных связей. В 1928 г. по инициативе Франции и США состоялось подписание пакта об отказе от войны как средства политики и признании международного арбитража обязательным способом урегулирования межгосударственных конфликтов («пакт Бриана-Келлога»). В дальнейшем к пакту присоединились еще 48 государств. Развивая этот успех, Аристид Бриан обратился в сентябре 1929 г. к X сессии Ассамблеи Лиги Наций с «Меморандумом об основных принципах панъевропейского процесса». Бриан завил, что создание панъевропейской системы является наиболее эффективным способом «установления мира и ликвидации того анархического состояния межгосударственных связей в Европе, при которых сохраняется сама возможность возникновения конфликтов». В мае 1930 г. правительство Франции разослало всем государствам Европы, включая СССР, «Меморандум об организации режима Федеративного европейского союза».

Таким образом, французская дипломатия впервые увязала решение проблемы международной безопасности с созданием наднациональной системы политического, экономического и гуманитарного сотрудничества. Подобный подход получил одобрение со стороны Югославии, Румынии, Болгарии, Чехословакии, Греции. Против панъевропейского проекта выступили Великобритания, Нидерланды и Бельгия, опасавшиеся утраты «особых отношений» со своими колониями. Германская дипломатия в целом поддержала панъевропейскую идею, но первоначально добивалась полной отмены несправедливых статей Версальского договора. Фашистская Италия вообще призвала к союзу «молодых наций» против «старой Европы». Ситуация вновь зашла в тупик. Призыв Женевской конференции 1932 г. к созданию «организации мира» в Европе, в том числе к объединению европейских стран пактами о ненападении и взаимопомощи при нападении, а также предоставлению всем участникам этой системы равного военно-правового статуса, не возымел действия. Европа и весь мир уже стояли на пороге нового витка гонки вооружений. Появление на международной арене нацизма предопределило окончательный крах Лиги наций. В 1930-х гг. она стала заложником политики умиротворения, проводимой ведущими западными странами.

В первые месяцы после начала мировой войны ни Совет, ни Ассамблея Лиги наций не обсудили сложившуюся ситуацию. Лишь после начала советско-финской войны по инициативе Финляндии был поставлен вопрос о санкциях против Советского Союза. 14 декабря 1939 г. на чрезвычайной сессии Ассамблеи было принято решение об исключении СССР из Лиги наций. При этом вопрос о нападении Германии на Польшу вообще не обсуждался, поскольку немецкое правительство через свое посольство в Женеве очень недвусмысленно дало понять, что не будет считать себя ограниченным суверенитетом Швейцарии в случае, если «Англия и Франция используют Совет и Ассамблею против Германии в целях пропаганды». В дальнейшем секретариат Лиги наций продолжал исполнять свои функции, но никакого реального политического веса организация уже не имела. Окончательно полномочия Лиги наций были прекращены 18 апреля 1946 г., т.е. через полгода после вступления в силу устава Организации Объединенных Наций.

Разработка концепции ООН. Организация Объединенных Наций не стала правопреемницей Лиги наций, хотя «унаследовала» от нее немало организационных структур, имущества и кадров. Во многом идеологическое и политическое становление ООН происходило даже в противовес традициям Лиги наций. Огромную роль в этом процессе играли США, не вступившие в свое время в Лигу, и СССР, исключенный из нее. Британская позиция по проблемам создания новой международной организации определялась в годы войны Уинстоном Черчиллем, известным критиком политики «умиротворения» и «европейского равновесия». Что же касается французской дипломатии, то она смогла принять участие в формировании ООН лишь на самом последнем этапе войны.

Первый шаг к оформлению концепции ООН был сделан на личной встрече Ф. Рузвельта и У. Черчилля 9 августа 1941 г. в бухте Арджентиа у берегов Ньюфаундленда. По результатам консультаций оба лидера подписали Атлантическую хартию. В этой декларации США и Великобритания заявляли, что не стремятся к территориальным или «иным» приращениям в ходе войны. Все территориальные изменения должны были осуществляться в соответствии со свободным волеизъявлением вовлеченных народов. Заявлялось, что все народы должны иметь полное право выбирать форму правления, которая их устраивает. Суверенитет стран, которые были насильственно лишены его, должен быть восстановлен. Всем большим и малым государствам гарантировался равный доступ к торговле и сырью, необходимым для их экономического процветания. Предусматривалось сотрудничество всех наций, имеющее своей целью улучшение условий труда, экономическое развитие и социальную защищенность. Западные лидеры также заявляли, что после разрушения нацистской тирании должен был быть установлен мир, обеспечивающий безопасность всем нациям в пределах их границ и свободное бытие всех людей, мир, предусматривающий свободный доступ к морским путям. Все это подразумевало необходимость создания прочной системы международной безопасности.

Следует отметить, что американский президент первоначально с большим скептицизмом относился к возможности формирования каких-либо влиятельных наднациональных структур. Первоначальный проект хартии, представленный Черчиллем, включал формулировку: «Они (Соединенные Штаты и Британия) добиваются такого состояния, при котором не только навсегда будет уничтожен нацизм, но и обеспечена защита территориальной неприкосновенности всех государств силами международной организации...». Но Рузвельт вычеркнул слова «...силами международной организации...». Для британского лидера проект новой международной организации также не был приоритетным. Однако он пытался придать формирующемуся англо-американскому союзу стратегический, долговременный характер, подчеркнуть глобальный характер его целей. Компромиссом стала обновленная формулировка последнего пункта хартии, который гласил: «Все государства мира должны по соображениям реалистического и духовного порядка отказаться от применения силы, поскольку никакой будущий мир не может быть сохранен, если государства, которые угрожают или могут угрожать агрессией за пределами своих границ, будут продолжать пользоваться сухопутными, морскими и воздушными вооружениями. Черчилль и Рузвельт считают, что впредь до установления более широкой и надежной системы всеобщей безопасности такие страны должны быть разоружены».

По мере оформления антигитлеровской коалиции необходимость четкого определения принципов послевоенного мирового устройства становилась все более очевидной. Уже 1 января 1942 г. во время визита Черчилля в США лидерами двух стран, а также послом СССР Литвиновым и министром иностранных дел Китая Суном была подписана Декларация Объединенных Наций. Проект декларации был выработан на основе англо-американских предложений. Полная победа над противником объявлялась в этом документе необходимым условием защиты жизни, свободы, независимости и религиозной свободы, а также прав человека и справедливости. Правительства, подписавшие декларацию, заявляли о том, что употребят все свои военные и экономические ресурсы для борьбы против Германии, Италии и Японии, будут сотрудничать друг с другом и не станут заключать сепаратного перемирия или мира с противником. Некоторые советские дипломаты возражали против упоминания «религиозной свободы», однако Сталин, сочтя январь 1942 г. не лучшим временем для дискуссий о границах демократии, принял западную трактовку.

Вновь вопрос о создании международной организации был поднят на конференции союзных держав в Москве. В декларации от 30 октября 1943 г. СССР, США, Великобритания и Китай провозгласили, что «они признают необходимость учреждения в возможно короткий срок всеобщей международной организации для поддержания международного мира и безопасности, основанной на принципе суверенного равенства всех миролюбивых государств, членами которой могут быть все такие государства - большие и малые». В целом, речь шла о поддержке принципов Атлантической хартии, но инициативу на этот раз проявляла американская, а не британская дипломатия. Рузвельт все активнее пропагандировал свою идею «четырех полицейских» - обеспечение послевоенного международного порядка на основе влияния четырех «великих держав». Новая мировая система представлялась американскому президенту как воплощение императивных (общеобязательных) идеологических принципов и правил межнационального взаимодействия, способных не только покончить с военной угрозой, но и обеспечить прогресс и процветание всего человечества.

Британские политики относились к проекту новой международной организации с большей осторожностью. Черчилль считал, что либерализация мирового порядка будет угрожать имперским интересам Великобритании. Ускорить процесс оформления ООН позволили интенсивные консультации по проблемам торговой и финансовой политики. Актуальность этого вопроса стала очевидной еще накануне войны, когда экономический кризис потряс основы мировой финансовой системы. По инициативе авторитетного английского экономиста Д. Кейнса был подготовлен проект крупномасштабного договора о формировании послевоенной мировой валютно-финансовой системы и учреждении Международного банка реконструкции и развития. Для обсуждения этих проблем под эгидой Организации Объединенных Наций была созвана специальная конференция. Она начала работать 28 апреля 1944 г. в городе Бреттон-Вудсе (США). Поддержав предложения Кейнса по организации МБРР, американцы добились и формирования параллельной структуры -Международного валютного фонда. В соответствии с уставом МВФ, утвержденным на конференции в Бреттон-Вудсе. были введены строгие правила эмиссии и валютного обращения, которые фактически предопределили «долларизацию» послевоенной экономики.

Успех Бреттон-Вудской конференции позволил перейти к окончательному оформлению «архитектуры» ООН. Организационные принципы и компетенция ООН обсуждались на конференции в Думбартон-Оксе (22 августа - 28 сентября 1944 г.). К этому времени уже была достигнута договоренность о том, что в организации будет круг избранных - постоянных членов Совета Безопасности. Как писал один из участников конференции, «американцы были склонны считать, что создание такой системы станет неким талисманом, обладающим мощной способностью улаживать споры между нациями». Причем ни у кого не вызывало сомнений, что постоянными членами Совета должны быть США, СССР и Великобритания. Было также решено предоставить постоянное место в Совете Безопасности Франции и Китаю.

При обсуждении полномочий Совета безопасности столкнулись американская и советская позиции. Американцы исходили из системы вето для постоянных членов Совета, но уточнили, что члены организации, вовлеченные в обсуждаемый конфликт, должны воздерживаться от голосования. Советская сторона настаивала на сохранении права вето для постоянных членов Совета во всех случаях, даже если обсуждается конфликтная ситуация с их участием. В итоге был достигнут компромисс: Совет Безопасности мог предпринимать усилия по урегулированию конфликта, невзирая на позицию государств, вовлеченных в конфликт. Постоянные члены Совета Безопасности, тем не менее, сохраняли право вето, даже будучи вовлеченными в конфликт, если речь шла о применении силы.

На Крымской конференции 4-11 февраля 1945 г. советская сторона согласилась с американским предложением, согласно которому постоянный член Совета Безопасности не мог голосовать, если вопрос касался непосредственно его интересов. Одновременно, Сталин поддержал постановку Рузвельтом вопроса об опеке ООН над колониальными территориями. Реакция Черчилля была самой негодующей. Он заявил, что не допустит вмешательства в дела Британской империи. «Новая международная организация должна принять во внимание эту особую ответственность великих держав- и должна быть построена таким образом, чтобы не нарушать их единства или мешать их способности эффективно действовать, - утверждал он. - В то же самое время международная организация не может основываться на диктатуре великих держав. Их долг - служить миру, а не господствовать над ним».

Несмотря на сохранение разногласий по самому болезненному для Великобритании вопросу процесс создания ООН шел быстрыми темпами. Учредительная конференция по созданию Организации Объединенных Наций проходила с 25 апреля по 26 июня 1945 г. в Сан-Франциско. Единственным вопросом повестки дня была разработка Устава ООН, который был подписан представителями 50 стран и вступил в силу с 24 октября 1945 г. Существенных дискуссий на конференции в Сан-, Франшско уже не возникло. Лишь британская делегация добилась поправки, касающейся выборов в Совет Безопасности. Теперь требовалось равномерное географическое представительство держав, а также учет их вклада в обеспечение международной безопасности. И, главное, британская делегация наконец пошла на уступки по вопросу о системе опеки. Правда, всеобъемлющей концепции, которую желал видеть Рузвельт, не получилось - американский проект распространялся пока лишь на острова Тихого океана. Однако, с точки зрения будущего, самым важным был ввод двух категорий мандатных территорий. Первая определялась как стратегические районы (здесь опеку обеспечивал Совет Безопасности). В районах, зачисленных во вторую категорию, опеку обеспечивала Ассамблея через Совет по опеке. Идея «опеки над стратегическими районами» уже вскоре окажется важнейшим политическим оружием англо-американской дипломатии.