Ниццкий договор: интеграция по всем направлениям.

Вступление в Евросоюз восточноевропейских стран готовилось поэтапно. Первоначально сотрудничество с ними строилось на основе соглашений об ассоциированном членстве. В 1991 г. такие соглашения с ЕС подписали Венгрия, Польша и Чехословакия, впоследствии - еще десять государств региона (включая страны Балтии). Статус ассоциированного члена предполагал ввод режима наибольшего благоприятствования в торговле, расширение производственной кооперации, преференции в кредитовании и поэтапное снятие таможенных барьеров. В июне 1993 г. Европейский Совет на саммите в Копенгагене принял принципиальное решение о том, что все ассоциированные страны Центральной и Восточной Европы могут стать членами Европейского Союза при наличии волеизъявления с их стороны. Но сроки вступления были поставлены в зависимость от достижения необходимого уровня экономического и политического развития (так называемые «копенгагенские критерии» членства). На саммите Европейского Совета в Эссене в декабре 1994 г. была утверждена комплексная программа мер по подготовке стран Восточной Европы к вступлению в Евросоюз (Accession Partnership).

Новая редакция Договора о Европейском Союзе и Договоров, учреждающих Европейские сообщества, рассматривалась на саммите Европейского Союза в Ницце в декабре 2000 г. Подписание согласованного варианта текста договора состоялось 26 февраля 2001 г., и еще несколько месяцев потребовалось для его ратификации. В силу Ниццкий договор вступил 1 февраля 2003 г.

Основные дискуссии в ходе Ниццкого саммита разгорелись по вопросам институциональной реформы. Речь шла о четырех важных новациях, каждая из которых оказалась решена весьма половинчато. Во-первых, произошло дальнейшее расширение сферы применения квалифицированного большинства при голосовании в Европейском Совете. Однако по настоянию Великобритании и ряда других государств право вето было сохранено при голосовании по вопросам налогообложения и социального обеспечения, что резко осложняло интеграцию в этих сферах с учетом очень разного уровня развития и специфики стран-претендентов на вступление в Евросоюз.

Во-вторых, были перераспределены голоса в Совете, что имело особенно большое значение при голосовании квалифицированным большинством. Для распределения квот голосов государства были условно разбиты на группы и подгруппы. В целом это деление отражало их демографический вес и экономическое влияние, но во многих случаях определялось политическим компромиссами. Так, например, за «четверкой» европейских «тяжеловесов» (ФРГ, Великобританией, Францией и Италией) было закреплено одинаковое количество голосов - по 29. Польше и Испании досталось по 27; Румынии - 14; Нидерландам - 13; Бельгии, Греции, Португалии, Венгрии и Чехии - по 12; Швеции, Австрии и Болгарии - по 10; Дании, Финляндии, Ирландии, Словакии и Литве - по 7; Люксембургу, Эстонии, Латвии, Словении и Кипру — по 4; Мальте — 3.

В-третьих, на период до 2010 г. устанавливался верхний предел в 26 человек для общего числа членов Комиссии и сохранялась квота по одному члену от каждого государства-участника (при дальнейшем расширении Евросоюза планировался ввод системы ограниченной ротации в назначении членов Комиссии). С января 2005 г. кандидат в председатели Европейской Комиссии и ее члены индивидуально, а затем и весь состав Европейской Комиссии коллегиально должны были утверждаться Европейским Парламентом и назначаться Европейским Советом. Политически такое решение являлось единственным приемлемым вариантом, но совершенно не решало организационных проблем, которые могли возникнуть в работе Комиссии при резком расширении ее состава, а также угрозу превращения Комиссии из единой политической «команды» в поле для лоббирования национальных интересов. Для блокирования этих угроз Ниццким договором были существенно расширены полномочия председателя Комиссии (в том числе закреплено его право самостоятельно решать вопросы внутренней организации Комиссии, распределять полномочия между ее членами и назначать своих заместителей). Эти меры явно повысили эффективность Комиссии, но превратили ее председателя в еще более влиятельную политическую фигуру, что лишь подкрепило опасения «евроскептиков» в «бюрократизации» Евросоюза.

И, наконец, в-четвертых, были оптимизированы условия «продвинутого сотрудничества» в рамках Евросоюза. Ниццкий договор включил пространные положения, регламентирующие порядок запуска и осуществления таких программ. Одновременно были сняты многие ограничения, которыми ранее оговаривалась возможность «продвинутого сотрудничества» (в том числе было установлено, что для запуска «продвинутого сотрудничества» достаточно участия не большинства стран Евросоюза, а лишь 8).

Половинчатость институциональных решений, закрепленных в Ниц-цком договоре, и весьма агрессивный стиль дискуссий в ходе саммита вызвали настоящий шквал критики. «На саммите в Ницце на первом плане оказались не общеевропейские интересы, а национальные, - писала в те дни бельгийская газета «Суар». - Саммит должен был стать историческим. Но исторической оказалась только его продолжительность. Была хорошо видна разобщенность 15 стран-участниц встречи. Конечно, в итоге им пришлось договориться, но, кажется, главным для них было иметь возможность похвастаться после саммита у себя дома: «Мы дрались до последнего не за общую логику и не за общую стратегию, не за сбалансированную реформу, но за национальные интересы». Эту мысль разделяли и многие официальные представители Евросоюза. В резолюции Европарламента утверждалось: «То, как главы государств и правительств провели недавние переговоры относительно Ниццского договора, показывает, что они ставят свои конъюнктурные национальные интересы выше интересов ЕС». Еще до окончательного утверждения текста Ниццкого договора руководство Еврокомиссии заявило, что принятие столь половинчатых решений противоречит «Лиссабонской стратегии», а также может очень затруднить вступление в Евросоюз новых членов и их дальнейшую адаптацию к интеграционной системе.

И все же, несмотря на самые пессимистические опенки, саммит в Ницце выполнил свою основную задачу и дал толчок для самого масштабного расширения состава Евросоюза в его истории.

В декабре 2001 г. Лакейский саммит Европейского Союза заявил о том, что предварительные переговоры о вступлении в Евросоюз 10 стран-претендентов вступают в завершающую фазу. Из первоначального списка были пока исключены Болгария и Румыния (темпы реформ в этих странах позволяли спрогнозировать вступление в Евросоюз лишь в 2007 г.), а также Турция, где гармонизация законодательства встречала наибольшие затруднения. Брюссельский саммит Европейского Совета в октябре 2002 г. официально обнародовал список претендентов на вступление: Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия и Эстония. Переговоры об условиях вступления были завершены на заседании Европейскою Совета в Копенгагене в декабре 2002 г., в апреле 2003 г. в Афинах состоялось торжественное подписание Договора о присоединении к Европейскому Союзу десяти новых государств-членов. 1 мая 2004 г. «Европа 15-ти» стала «Европой 25-ти». В «Афинской декларации», принятой по поводу расширения, это событие было объявлено началом нового этапа в истории Европы. «Союз отражает нашу общую решимость положить конец столетиям конфликтов и преодолеть разделение континента, воплощает наше стремление к новому будущему, основанному на сотрудничестве, уважении многообразия и взаимопонимании, - отмечалось в декларации. - Мы продолжим поддерживать и защищать фундаментальные права человека как внутри Европейского Союза, так и за его пределами.

Помимо расширения Евросоюза Ниццкий договор позволил придать новый импульс развитию его «второй» и «третьей» опор. Ниццкий договор завершил преобразование «второй опоры» в систему ОВПБ/ЕПБО, в том числе закрепил предыдущие решения Европейского Совета по созданию Сил быстрого реагирования. Формирование этого контингента предусматривалось на основе предоставления странами-участницами сроком минимум на 1 год персонала (первоначально общей численностью 50-60 тыс. чел.) и техники (в частности, 400 военных самолетов и 100 военных кораблей). Данный процесс должен завершиться к 2003 г. От использования структур ЗЕС было решено отказаться. Ниццкий договор исключил из Договора о Европейском Союзе все упоминания о ЗЕС как «агенте» Союза в военной сфере. В свою очередь Совет ЗЕС в Марсельс-кой декларации в ноябре 2001 г. заявил о прекращении деятельности как оперативной организации. ЗЕС сохранился лишь как система взаимных гарантий стран-участниц в случае агрессии и консультативный орган.

Для командования европейскими Силами быстрого реагирования и выполнения других управленческих функций в системе ЕПБО Ниццкий договор создал шестиуровневую управленческую структуру. Политические решения по проблемам общей обороны стали прерогативой Европейского Совета. Принятие юридически обязательных решений в форме «обязательных акций» осталось в компетенции Совета Европейского Союза на уровне министров обороны. Наблюдение за политической ситуацией на международной арене и выработка соответствующих предложений Совету было возложено на Комитет по вопросам политики и безопасности (переименованный Ниццким договором бывший Политический комитет). Военный комитет Европейского Союза в составе глав военных штабов государств-членов стал отвечать за подготовку и координацию военно-политических акций, а Военный штаб Европейского Союза, входящий в структуру Генерального секретариата Европейского Совета, получил полномочия по оперативному реагированию. Наконец непосредственное управление действиями Сил быстрого реагирования должно было быть возложено на командующего, назначаемого Советом для каждой операции. Характерно, что Военный комитет Евросоюза с июня 2001 г. был подключен к системе консультаций с НАТО. На саммите Европейскою Совета в Лакене (декабрь 2001 г.) было достигнуто окончательное соглашение всех стран-участниц об использовании оперативного потенциала ЕПБО в военных операциях по разрешению международных кризисов. Были созданы 11 специальных рабочих групп для разработки оперативной стратегии по всем актуальным направлениям. С 2001 г. активизировалась деятельность Совместной организации по сотрудничеству в области вооружений (ОССАРч), учрежденной в 1996 г. Францией, ФРЕ, Великобританией и Италией.

Ниццкий договор 2001 г. внес также ряд изменений в правовой режим СПСО. Большая часть их касалась полномочий и организационного оформления Европола и Евроюста. К договору была приложена специальная декларация о структуре Евроюста (в соответствии с решениями саммита в Тампере и программой «Брюссель-1») и сформулирована основная задача этой организации: «Содействовать надлежащей координации деятельности национальных органов, уполномоченных осуществлять уголовное преследование, и оказывать помощь в расследовании дел, связанных с организованной преступностью». Ниццкий договор ввел также новое положение о том, что правила, определяющие полномочия Евроюста, должен будет принять Европейский Совет. В перспективе планировалось и создание особого договора о Евроюсте.

Террористический акт 11 сентября 2001 г. в США способствовал дальнейшей активизации сотрудничества европейских стран в сфере СПСО. Осенью 2001 г. на внеочередном саммите Европейского Совета в Брюсселе был принят план действий по борьбе с терроризмом, предусматривающий усиление полицейского и правового сотрудничества, разработку международной правовой базы для антитеррористических действий, противодействие финансированию террористических организаций посредством директивы об отмывании денег, введении единого европейского ордера на арест. Было решено усилить Европол специальным антитеррористическим отделом, наделив его полномочиями для сотрудничества с соответствующими органами США. Параллельно происходили и активные консультации по проблемам интеграции в других правовых сферах, в частности коммунитаризации семейного права, взаимному признанию решений судов по гражданским и коммерческим делам.

Полемика вокруг достаточно неудачной институциональной реформы, неоднозначных последствий крупномасштабного расширения Евросоюза, проблемах внутренней и внешней безопасности отодвинула на второй план еще один важный аспект Ниццкого договора - новый шаг в гуманитарной интеграции. В основном тексте договора этому вопросу было также уделено мало внимания. Но в качестве приложения, обладающего рекомендательной силой, была принята «Хартия Европейского Союза об основных правах» - документ, беспрецедентный по содержанию и значению. Для подготовки Хартии в декабре 1999 г. был создан специальный Конвент под председательством бывшего президента ФРГ и одного из наиболее авторитетных германских юристов Романа Херцога. В состав Конвента вошли 15 депутатов Европарламента и национальных парламентов, по 2 депутата от парламентов каждой страны-участницы, представитель еврокомиссии, 15 представителей глав государств и правительств, а также наблюдатели от Суда Европейских Сообществ и Совета Европы. В октябре 2000 г. текст Хартии был одобрен главами государств и правительств стран Евросоюза, а его торжественное подписание состоялось во время саммита в Ницце.

«Хартия Европейского Союза об основных правах» стала первым юридическим документом, предполагавшим полномасштабное регулирование прав человека на наднациональном уровне. Традиционно формирование правового статуса личности рассматривалось в качестве важнейшего элемента любой национальной конституционно-правовой системы. Концепция Европейского Союза, реализованная в Маастрихтском договоре, стала первым шагом к преодолению этого принципа, закрепив индивидуальную субъектность граждан в системе европейского права. Однако речь не шла о формировании правового статуса личности на наднациональном уровне - прерогативы государств оставались в этом вопросе неприкосновенны. Концепция же Хартии основывалась на совершенно ином подходе. Ее авторы попытались выработать даже совершенно новую форму типологии прав человека. Вместо традиционного деления на политические, экономические, социальные и культурные права Хартия включила несколько ключевых категорий: человеческое достоинство, свободы, равенство, солидарность, гражданство и правосудие. Каждая из этих категорий подразумевала не набор индивидуальных прав в той или иной сфере жизни, а прежде всего определенные принципы правоотношений в обществе. Поэтому Хартия не просто гарантировала некие права личности, а оформляла целостную модель европейского правового пространства. Придание ее нормам прямого действия означало бы решающий сдвиг в сторону реальной федерализации Евросоюза, т.е. оформления европейского гражданского общества, а не усиления тех или иных наднациональных институтов. Пока этого не произошло, но включение Хартии в Ниццкий договор даже в качестве рекомендательной декларации четко обозначало новые приоритеты интеграционного процесса. Не случайно, что в «Афинской декларации», принятой по поводу расширения Евросоюза, было заявлено: «Присоединение - это новое соглашение между нашими гражданами, а не просто между государствами. Как граждане этого нового расширенного Союза, мы заверяем в нашей готовности защищать фундаментальные свободы, на которых стоит демократия. Демократический идеал должен стать краеугольным камнем для процветания нашего сообщества ценностей не только для нынешних граждан, но и для наших детей и внуков. Лишь при активном участии граждан и гражданских организаций будут укрепляться сила и правопорядок в Союзе».