6.7. Сроки пользования недрами

Из шести видов пользования недрами, которые регламентируются Законом РФ «О недрах», только по двум установлена регламентация срока пользования. По всем другим срок устанавливается либо в разрешении, либо в лицензии в соответствии с принятой программой работ.

В недропользовании понятие «срок» используется, при установлении продолжительности лицензионных обязательств, регламентации фискальных операций и др.

Развернутое определение и трактовка термина «срок» даны в ГК РФ [43].

Срок — это установленная законом, иными правовыми статьями, сделкой или назначаемая судом определенная продолжительность времени и сам предел этого времени.

Срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года срока. При этом годом (за исключением календарного года) признается любой период времени, состоящий из двенадцати календарных месяцев, следующих подряд.

Срок, исчисляемый кварталами, истекает в последний день последнего месяца срока. При этом квартал считается равным трем месяцам, отсчет кварталов ведется с начала года.

Срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующие месяц и число последнего месяца срока. При этом месяцем признается календарный месяц. Если окончание срока приходится на месяц, в котором нет соответствующего числа, то срок истекает в последний день этого месяца.

Срок, исчисляемый неделями, истекает в последний день недели. При этом неделей признается период времени, состоящий из пяти рабочих дней, следующих подряд.

В случаях, когда последний день срока падает на нерабочий день, днем окончания срока является ближайший следующий за ним рабочий день.

Действие, для совершения которого установлен срок, может быть выполнено до двадцати четырех часов последнего дня срока.

Срок для совершения действий определяется точной календарной датой, указанием на событие, которое обязательно должно наступить, или периодом времени. В последнем случае действие может быть совершено в течение всего периода.

Течение срока, исчисляемого годами, месяцами, неделями или днями, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которым определено его начало.

Все эти определения, пока они не зафиксированы в законодательстве о недрах, целесообразно регламентировать в лицензионных договорах и СРП.

В случаях, когда законодательство о недрах регламентирует срок пользования участком недр, он означает период времени, на который может распространяться действие лицензии на тот или иной вид пользования недрами.

Срок пользования недрами с целью геологического изучения ограничен пятью годами. Такое ограничение имеет глубокие исторические корни как в зарубежном, так и в российском законодательстве о недрах. Необходимость такого ограничения была вызвана стремлением государства ускорить изучение своих недр и сократить период открытия месторождения. В настоящее время, когда обе стороны, в том числе и недропользователь, как правило, стремятся максимально сократить период поиска, подобная регламентация свою первоначальную цель не оправдывает.

В отношении другого вида пользования недрами — «разведка и добыча» — действовал срок до 20 лет. Опыт организационно-правового регулирования недропользования дал основания отказаться от этого. В 2000 г. в Закон РФ «О недрах» было введено изменение, в соответствии с которым недра для добычи полезных ископаемых предоставляются в пользование на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр.

Регламентация срока действия права на добычу является в определенном смысле главной проблемой рационального использования и охраны недр. Это достаточно сложная экономическая и организационно-правовая проблема. И если ее экономические аспекты глубоко изучены и решаются, то правовая сторона осталась, по существу, абсолютно не затронутой в теории горного права и в законодательстве о недрах. В условиях административно-командной системы эта проблема решалась очень эффективно. В условиях рыночных отношений она пока серьезно даже не ставится. Суть проблемы состоит в том, что в условиях предоставления права на добычу срок и объем добычи за этот период в той или иной форме фиксируются в лицензионном соглашении или СРП. Более того, их интегрированный критерий — коэффициент извлечения полезного ископаемого, фиксируется Государственной комиссией по запасам полезных ископаемых МПР, утверждается в качестве обязательного параметра проекта разработки месторождения. Этот коэффициент показывает долю подлежащего рентабельному извлечению полезного ископаемого в общих запасах его в недрах. Все это относится к стадии предоставления права на добычу. А вот организационно-правовых механизмов, которые бы обеспечивали выполнение этого условия, нет. По мере отработки месторождения текущая рентабельность падает. Добыча становится невыгодной, и инвестор, несмотря на то, что в пласте еще осталось достаточно много запасов полезного ископаемого, отказывается от продолжения работ. Некоторой реакцией на подобную ситуацию явилось введенное Законом от 02.01.2000 г. № 20-ФЗ дополнение в Закон РФ «О недрах» о пользовании участками недр при досрочном прекращении права пользования недрами.

Все сроки пользования участками недр подлежат исчислению с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр. 6.8.

Предоставление участков недр в пользование 6.8.1.

Схема предоставления участков недр в пользование

Получение права пользования недрами — достаточно сложная организационно-правовая процедура, определяемая воздействием целого ряда самых различных факторов и условий.

Общая схема предоставления участков недр в пользование приведена на рис. 4.

Рис. 4. Схема предоставления участков недр в пользование

В целях осуществления антимонопольной политики в сфере недропользования Закон РФ «О недрах» вплоть до 1999 г. прямо запрещал или признавал неправомочными действия органов государственной власти, направленные на замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами, т.е. предоставление недр на основании решения органов государственной власти. При этой системе создавались условия соревновательного объективного отбора пользователей недр на основе заранее установленных критериев. В 1999 г. в закон были внесены поправки, в соответствии с которыми предусматриваются широкие возможности предоставления недр в пользование на основании решения, принимаемого МПР совместно с органами исполнительной власти субъекта РФ.

Таким образом, в настоящее время участки недр могут предоставляться в пользование как на конкурсной, так и на бесконкурсной основе.

В соответствии с Законом РФ «О недрах» правами предоставления недр в пользование обладают: —

Правительство РФ; —

МПР как федеральный орган управления государственным фондом недр; —

орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен участок недр.

Установлены следующие формы принятия решения: —

самостоятельное, субъекта права; —

совместное, соответствующих субъектов права; —

согласование совместного решения; —

согласование самостоятельного решения.

Основаниями для принятия решения о предоставлении права пользования недрами являются: —

результаты конкурса или аукциона; —

установленные законом условия бесконкурсного предоставления участков недр в пользование.

Форму принятия решения о предоставлении права пользования участками недр определяет статус его местоположения: —

зона совместного ведения, т.е.

зона ведения федеральных органов власти, т.е. внутренние морские воды, территориальное море, континентальный шельф.

Следует различать также виды оснований получения права пользования недрами: —

решение субъекта права; —

установленный порядок предоставления права пользования участками недр местного значения; —

заключение СРП; —

переход права пользования недрами.

На порядок предоставления права пользования недрами влияет вид пользования недрами, а также специфика видов полезных ископаемых (подземные воды, используемые для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности, захоронение радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов горнодобывающего производства). В ряде случаев федеральный орган управления государственным фондом недр осуществляет свои полномочия самостоятельно, а иногда делегирует их своим территориальным органам.

Новым основанием для получения права разведки и добычи полезных ископаемых, введенным в 2000 г., является факт открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участка недр за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения. При этом право на проведение работ по геологическому изучению недр на всей территории Федерации и на континентальном шельфе может быть получено на основании решения МПР или его территориального органа, согласованного с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ. Это положение по существу позволяет предоставлять участки недр в пользование без каких-либо установленных законом ограничений.

Этот же закон, как отмечалось выше, уточнил, что деятельность по строительству нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и их эксплуатацию, размещение промышленных и бытовых отходов не следует относить к виду пользования недрами — «строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых». 6.8.2.

Конкурсы и аукционы

В соответствии с государственными федеральными и региональными программами геологического изучения, развития и освоения минерально-сырьевой базы конкретного региона, субъекты Федерации разрабатывают совместно с уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти (МПР, Минэнерго, Минэкономразвития и др.) долгосрочные (на три, пять и более лет) программы проведения конкурсов и аукционов. Такие программы уже действуют во многих ресурсодобывающих регионах. На их основании формируются блоки участков недр, которые постепенно оформляются для передачи в пользование на соревновательной или бесконкурсной основе. Соревновательная система предусматривает проведение конкурсов или аукционов различного типа. В установленных законодательством случаях право пользования участком недр может быть приобретено на бесконкурсной основе.

ГК РФ определяет процедуру соревновательного отбора претендента на получение того или иного вида имущественного права термином «торги». Торги могут проводиться в форме конкурса или аукциона. В законодательстве о недрах понятие «торги» определяется сдвоенным термином «конкурс и аукцион» или «конкурс (аукцион)».

Неудобство состоит в том, что не всегда, говоря в принципе о системе торгов, заранее известна форма их проведения: конкурс, аукцион либо то и другое вместе для разных объектов.

В последнее время в законах и нормативных правовых актах, связанных в некоторой мере с недропользованием, стали использоваться и термин «торги» и англоязычный термин «тендер». Так, ФЗ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» [87], регламентируя механизм государственного регулирования предоставления концессий, использует термин «торги (аукционы и конкурсы)». Учитывая тенденцию усиления роли гражданско-правового регулирования в недропользовании, очевидно, целесообразно в горном праве постепенно перейти на терминологию ГК РФ и, в частности, на применение обобщающего термина «торги».

Основными критериями для выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются научнотехнический уровень программ геологического изучения и использования участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей природной среды, учет интересов национальной безопасности РФ.

Конкурс может быть открытым, когда предложение организатора конкурса принять в нем участие обращено ко всем желающим путем объявления в печати или иных средствах массовой информации, либо закрытым, когда предложение принять участие в конкурсе направляется определенному кругу лиц по выбору организатора конкурса. Открытый конкурс может быть обусловлен предварительной квалификацией его участников, когда организатором конкурса проводится предварительный отбор лиц, пожелавших принять в нем участие.

В соответствии с гражданским законодательством объявление о конкурсе должно содержать условия, предусматривающие существо задания, критерии и порядок оценки результатов работы или иных достижений, место, срок и порядок их представления, размер и форму награды, а также порядок и сроки объявления результатов конкурса. Лицо, объявившее публичный конкурс, вправе изменить его условия или отменить конкурс только в течение первой половины установленного для предоставления работ срока. В случае изменения условий конкурса или его отмены лицо, объявившее о конкурсе, должно возместить расходы, понесенные любым лицом, которое выполнило предусмотренную в объявлении работу до того, как ему стало или должно было стать известно об изменении условий конкурса и о его отмене.

Альтернативной формой отбора претендентов на получение права пользования участками недр является аукционная система. Она представляет собой разновидность публичных торгов, предметом которых является продаваемый товар, имущество или имущественные права, приобретаемые лицом, предложившим наивысшую цену.

Аукцион проводится по специальным правилам.

Аукцион осуществляется, как правило, открытым, т.е. гласным способом, когда претенденты открыто повышают цену, или негласным способом, когда они подают условные знаки, в ответ на которые аукционист объявляет новую цену, не называя претендента.

Аукцион может осуществляться также закрытым способом, когда заранее объявляется минимальная цена, а претенденты в запечатанных конвертах предлагают свою цену и до начала аукциона передают их аукционисту. Аукционист в процессе публичного аукциона вскрывает конверты и объявляет победителя — участника, предложившего наибольшую цену. Если одинаковая наивысшая цена была названа одновременно несколькими участниками, обычно для них сразу организуется открытый аукцион.

Основным критерием для выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр.

Законодательство о недрах предусматривает проведение торгов либо на право пользования недрами, либо на право заключения СРП. Торги на право пользования осуществляются в форме конкурса или аукциона, по результатам которых предоставляется право пользования недрами и выдается соответствующая лицензия. Право на заключение СРП также приобретается по результатам конкурса или аукциона, после чего победитель проводит переговоры и, заключив СРП, получает право пользования недрами, которое удостоверяется соответствующей лицензией.

При бесконкурсной системе предоставления участков недр в пользование аналогично либо заключается лицензионное соглашение и предоставляется на определенных условиях лицензия на право пользования недрами, либо заключается СРП и выдается лицензия.

Проведение конкурса или аукциона обычно начинается с принятия совместного постановления администрации (правительства) субъекта Федерации и МПР. В постановлении указывается цель проведения конкурса или аукциона; участки недр, выставляемые на конкурс; определяется фирма-оператор (организатор) этого мероприятия; утверждается состав экспертной комиссии из представителей администрации, центральных министерств и ведомств, научных организаций, местного самоуправления и др.; принимается решение о публикации извещения о конкурсе или аукционе; решается ряд других специфических вопросов.

Формально конкурс или аукцион начинается с момента официальной публикации о нем. Практически же работа начинается значительно раньше. Ведется отбор участков, которые предполагается выставить на конкурс или на аукцион, определяются условия предоставления отдельных участков, решается целый ряд организационных вопросов. К этой работе привлекаются, помимо уполномоченных органов государственной власти, специализированные консалтинговые компании, эксперты, научные институты.

Объявления о месте, видах и условиях конкурсов и аукционов, а также результаты их проведения регулярно публикуются в специализированных федеральных изданиях («Российская газета»; бюллетень «Экономические и правовые вопросы недропользования в России», официальное издание МПР), а также в СМИ субъектов Федерации. В настоящее время такая информация распространяется в системе Интернет.

Объявление обычно публикуется за три—шесть месяцев до даты проведения торгов. По каждому раунду торгов в рамках примерных условий утверждаются условия конкретного конкурса.

В объявлении указывается общая характеристика конкурса (аукциона): —

вид полезного ископаемого: нефть и газ, золото, алмазы; —

способ отбора победителя: конкурс, аукцион; открытый, закрытый; —

вид пользования недрами: геологическое изучение, разведка и добыча, и т.п.; —

наименование и координаты участков недр, являющихся предметом торгов, оценка их запасов, характер изученности.

Сложившаяся практика формирования условий проведения торгов показывает определенные различия іри проведении их по различным видам полезных ископаемых. Наиболее развернутые условия разрабатываются и публикуются при предоставлении права на добычу нефти и газа, а также драгоценных металлов и драгоценных камней. Однако все они строятся на базе общих принципов.

В условиях конкурсов (аукционов) обычно рассматриваются следующие вопросы: объект конкурса (аукциона); краткая геолого-техни- ческая характеристика участков недр; предмет и условия конкурса (аукциона); критерии, учитываемые при выборе победителя; порядок проведения и подведения итогов конкурса (аукциона); условия оформления лицензии.

В состав пакета документов, представляемых в качестве условий конкурса, может входить текст Лицензионного соглашения. По усмотрению конкурсной комиссии он может носить статус типового (обязательственного) или примерного (рекомендательного).

Закон РФ «О недрах» не регламентирует состав и структуру такого договора, поскольку его содержимое в значительной мере определяется видом пользования, а также организационно-техническими особенностями поиска, разведки и добычи того или иного полезного ископаемого. В некоторой мере структура и состав договора определяются требованиями к содержанию лицензии на право пользования участками недр.

Законодательство не содержит критериев, определяющих форму торгов, т.е. способ выбора пользователя недр, на основе конкурса или аукциона. Эта проблема была решена впервые в условиях первого нефтяного Ханты-Мансийского конкурса (1993 г.). В качестве критерия был выбран фактор изученности и освоенности участка недр. По участкам, имеющим достаточно большой обьем геологической информации, подтвержденную нефтегазоносность и другие данные, позволяющие выполнить относительно надежное технико-экономическое обоснование (бизнес-план) освоения месторождения, проводился конкурс. Критериями определения победителя конкурса являлись конкретные предложения по уровню основных технико-экономических показателей, ставкам налоговых отчислений, использованию прогрессивной техники и технологии и т.п.

По участкам с прогнозными запасами, с неподтвержденной нефте- газоносностью, т.е. с объемом информации, недостаточным для сколько-нибудь обоснованных технико-экономических оценок, принимался аукционный способ отбора претендентов. Критерием определения победителя аукциона в данном случае являлся разовый бонус.

В тендерах, проводившихся в последующие годы в различных регионах, применялся в принципе тот же подход.

После официального принятия заявки и выполнения определенных процедур (уплата соответствующих взносов и т.п.) заявитель может на определенных условиях получить пакет геологической и техникоэкономической информации по интересующему участку недр. Пакет должен содержать необходимый объем геологической, горнотехнической, технологической, коммерческой и другой информации для проведения заявителем технико-экономической оценки освоения данного участка недр. На основании этой оценки заявитель в первую очередь для себя определяет целесообразность дальнейшего участия в конкурсе или аукционе и критические условия эффективности такого участия. После этого по установленной форме он представляет, с учетом требований конкурса или аукциона, приемлемый для него вариант основных технико-экономических показателей (ТЭП) ведения работ, связанных с намечаемым видом пользования недрами. В условиях конкурса обычно содержится структура и состав ТЭП.

В качестве критериальных экономических показателей обычно выступают: величина дисконтированного эффекта за период разработки; внутренняя норма прибыли; срок окупаемости инвестиций.

Эта система по усмотрению авторов, а также конкурсной комиссии может быть расширена.

В настоящее время организовано и успешно работает ряд консалтинговых фирм, специализирующихся на разработке подобных документов.

В случае выставления на конкурс или аукцион участков недр, на которых либо уже проводились поисковые и разведочные работы, либо которые находились ранее в пользовании у лиц, права которых на пользование недрами прекращены или аннулированы в установленном законом порядке, в условия конкурса может быть включено требование возмещения ранее понесенных затрат. Порядок определения таких затрат регламентируется МПР и компетентными органами субъекта РФ.

При отборе победителей конкурса применяется многофакторная система показателей, включающая обычно следующие критерии: —

соответствие предложений претендента основным принципам недропользования, действующим на территории региона; —

соответствие основных проектных решений и технологических показателей разработки современным требованиям, прежде всего — обоснования коэффициентов извлечения нефти, привлечения новых технических решений и т.п.; —

технико-экономическая надежность и экологическая безопасность предлагаемых проектных решений в соответствии с требованиями основных принципов пользования недрами; —

условия финансирования капитальных вложений и распределения прибыли; —

предложения по участию в решении социально-экономических проблем региона; —

соответствие ТЭП требованиям примерного Лицензионного соглашения; —

репутация компании и ее финансовая надежность; —

экономическая эффективность проекта.

На проведенных в России конкурсах в качестве критериев применялись и другие системы показателей и условий.

Допускается проведение отдельных конкурсов и аукционов для малых предприятий типа старательских артелей, оборонных предприятий, осуществляющих программу конверсии. Также допускается проведение конкурсов и аукционов с участием только предприятий РФ.

Предоставление лицензий на право разработки месторождений радиоактивных руд проводится по результатам специальных конкурсов.

Порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Недра для добычи общераспространенных полезных ископаемых с целью производства строительных материалов могут не предоставляться при условии возможности использования отходов горнодобывающего и иных производств, являющихся альтернативными источниками сырья.

Собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, установленном соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.

Собственникам или владельцам земельных участков для удовлетворения их потребности в воде питьевого качества лицензии на право добычи подземных вод выдаются без проведения конкурса.

Лицензия, предоставленная победителю конкурса или аукциона, направляется в федеральный или территориальный геологические фонды на регистрацию, которая производится в месячный срок с момента ее поступления. Лицензия вступает в силу после ее регистрации. Порядок регистрации лицензий устанавливается МПР.

МПР или его территориальные подразделения обязаны опубликовать в органах печати списки всех предприятий, участвовавших в конкурсе или аукционе, список предприятий, получивших лицензию, а также условия, на которых лицензии были предоставлены.

Предоставление в пользование участков недр континентального шельфа осуществляется с учетом правового режима морских пространств. В пределах внутренних и территориальных морей, составляющих часть государственной территории РФ, лицензирование осуществляется в общем порядке. 6.8.3.

Бесконкурсная система

Вторым, как указывалось выше, постепенно расширяющимся направлением получения права пользования участками недр является бесконкурсная система. Она введена в качестве изъятия из общего антимонопольного требования запрета замены конкурсов и аукционов на предоставление права пользования недрами на основе прямых переговоров.

В соответствии с Законом РФ «О недрах» основаниями для бес- конкурсного предоставления права пользования недрами могут быть: —

решение Правительства РФ при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения; —

решение Правительства РФ, согласованное с органами исполнительной власти субъектов РФ, для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов; —

совместное решение федерального органа управления Государственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ: для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения, расположенного на территории соответ ствующего субъекта РФ; для целей геологического изучения и добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности; для целей строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких хранилищ; размещения промышленных и бытовых отходов; для образования особо охраняемых геологических объектов; предоставления права краткосрочного (до одного года) пользования участком недр для целей осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено; —

решение федерального органа управления Государственным фондом недр или его территориального органа, согласованное с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ, для целей геологического изучения участков недр, в том числе участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ; —

установленный органами представительной власти субъектов РФ порядок получения права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых; —

случаи перехода права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования; —

вступившее в силу СРП.