4.3. Разграничение компетенции в сфере недропользования

Федеративное устройство России определило необходимость разграничения компетенции органов государственной власти в различных сферах деятельности между Федерацией и ее субъектами.

Принципиальные положения такого разграничения были установлены Конституцией РФ.

Отношения недропользования осуществляются во взаимодействии с отношениями в других сферах социально-экономической деятельности. Учитывая это, возникла необходимость в Законе РФ «О недрах», имеющим, по существу, статус основ законодательства о недропользовании и необходимость определить и разграничить компетенцию Федерации и ее субъектов в сфере отношений недропользования.

Проблема разграничения компетенции в сфере отношений недропользования возникла и решалась еще в рамках бывшего СССР.

В СССР недра являлись «общим достоянием всего советского народа». Исходя из этого право владения недрами принадлежало СССР, а союзные республики могли пользоваться правом распоряжения недрами лишь по предметам ведения, находящимся вне пределов компетенции СССР.

В Горном положении СССР [16] регулирование отношений недропользования возлагалось на Высшие советы Народного Хозяйства (ВСНХа) СССР и Союзных Республик. Участие советских органов представительной власти не предусматривалось.

К ведению ВСНХ СССР относились: сводный учет всех природных ресурсов СССР; производство геологических, горно-изыскательских и геологоразведочных работ общесоюзного характера на всей территории СССР; составление и представление на утверждение списков месторождений общесоюзного значения; распоряжение месторождениями общесоюзного значения, осуществляемое непосредственно или через ВСНХ Союзных Республик; установление платы за право разработки месторождений общесоюзного значения; предварительная разработка вопросов о горных концессиях; установление общих обязательных на всей территории СССР правил по охране недр; осуществление горно-промыслового надзора по месторождениям общесоюзного значения.

К ведению ВСНХ Союзных Республик относились: учет природных ресурсов на территории республики; производство геологических, геолого-изыскательских и геологоразведочных работ республиканского характера; распоряжение всеми недрами, в отношении месторождений как впервые открываемых, так и уже открытых, за исключением месторождений общесоюзного значения; установление платы за разработку месторождений республиканского и местного значения; осуществление горно-промыслового надзора по месторождениям республиканского и местного значения.

Для практической реализации указанных функций в составе ВСНХ создавались специализированные горные органы.

Позднее союзное законодательство о недрах [20] предусматривало уже разграничение компетенции в области регулирования горных отношений между СССР и Союзными Республиками.

Ведению СССР подлежали: распоряжение Единым государственным фондом недр в пределах, необходимых для осуществления пол номочий СССР в соответствии с Конституцией СССР; установление основных положений и определение единой технической политики в области использования и охраны недр; установление общесоюзных планов охраны недр и рационального использования минеральных ресурсов; государственный надзор и контроль за использованием и охраной недр, за ведением работ по геологическому изучению недр и установление порядка осуществления надзора и контроля; регулирование других вопросов в области использования и охраны недр в соответствии с Конституцией СССР и законодательством.

Ведению союзных республик подлежали те же вопросы в пределах своих территорий, а также регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, если они не были отнесены к компетенции СССР.

Действующее законодательство, как указывалось, отнесло вопросы владения, пользования и распоряжения недрами к совместному ведению, установив так называемую систему «двух ключей». Однако на практике эта система в различных регионах России действует по- разному, основываясь в ряде случаев либо на собственном законодательстве, либо на положениях специальных договоров с Федерацией о разграничении предметов ведения и полномочий, включая, в частности, вопросы недропользования.

Законом РФ «О недрах» [46] в сфере регулирования отношений недропользования определена компетенция: —

органов государственной власти РФ; —

органов государственной власти субъектов РФ; —

совместная органов государственной власти РФ и субъектов РФ; —

органов местного самоуправления.

Компетенция Российской Федерации

В компетенцию органов государственной власти РФ в сфере регулирования отношений недропользования (ст.

Разработка и совершенствование законодательства РФ о недрах.

Законодатели не случайно поставили эту деятельность на первое место, понимая, что по мере развития рыночных отношений, взаимоотношений между субъектами РФ, повышения роли и самостоятельности местного самоуправления потребуется определенная доработка закона. Эта работа предусматривает, во-первых, анализ и обобщение практики применения действующего федерального закона о недрах и внесение в него соответствующих изменений и дополнений, во-вторых, учет специфики отношений недропользования при разработке природоресурсного и другого федерального законодательства, в той или иной мере затрагивающего отношения недропользования, с целью предотвращения возможных противоречий. 2.

Определение и реализация федеральной политики недропользования, определение стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ.

Государственные органы центральной исполнительной власти призваны осуществлять функции общего управления развитием всей минерально-сырьевой базы России. Основными направлениями этой деятельности являются: —

стратегия использования природных ресурсов, в первую очередь в части топливно-энергетических ресурсов, определение приоритетных направлений использования угля, нефти и газа; —

определение темпов воспроизводства ресурсов, в частности планирование прироста запасов отдельных категорий, поддержание обеспеченности добычи запасами на необходимом уровне; —

расширение и качественное улучшение минерально-сырьевой базы, в первую очередь за счет повышения эффективности геологоразведочных работ, выхода в новые районы, в частности, Сибири, Дальнего Востока и континентального шельфа.

При этом предполагается осуществлять эту работу в значительной мере в рамках федеральных программ, координируя и увязывая общие федеральные интересы с интересами субъектов Федерации. 3.

Установление общего порядка пользования недрами и их охра

ны, разработка соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых. -

Общий порядок предусматривает правовую регламентацию следующих основных вопросов: —

определение видов пользования недрами; —

определение участков недр, предоставляемых в пользование с различными целями; —

требования, ограничивающие и запрещающие в определенных случаях пользование недрами; —

определение субъектов пользования недрами, т.е. пользователей недр; —

разработка общих требований и условий предоставления недр в пользование на основе системы лицензирования; —

установление основных прав и обязанностей пользователей недр; —

требования по рациональной разработке и охране недр; —

антимонопольные требования.

Особое место законодатель уделил вопросам унификации классификации запасов и ресурсов полезных ископаемых как инструмента осуществления единой федеральной политики в области всех видов геологического изучения и использования недр. 4.

Создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств.

При этом предусматривается регламентация видов и форм представления, хранения и использования геологической информации, порядок использования и др. 5.

Государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность.

Необходимо иметь в виду, что задача государственной экспертизы информации не ограничивается только проверкой достоверности исходных данных и результатов расчетов. Не менее важной задачей государственной экспертизы являются предъявляемые ею требования к полноте изучения недр, контролю за рациональным и эффективным ведением разведочных работ и опасности, которая может возникнуть при разработке полезных ископаемых для человека и окружающей природной среды. 6.

Составление государственного баланса запасов полезных ископаемых; государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственная регистрация работ по геологическому изучению недр.

Все перечисленные виды работ призваны решить одну общую задачу — создать и постоянно обновлять банк данных о состоянии изученности и освоенности недр, а также качественной характеристики их ресурсов в рамках федерации, в первую очередь для целей разработки программ развития минерально-сырьевой базы и, во-вторых, для осуществления действенного контроля и надзора за пользованием недрами. 7.

Установление размеров и порядок взимания платы за геологическую информацию о недрах.

Эта функция федерации была введена в законодательство в 2001 г. в связи с принятием главы 26 НК РФ. Правовым основанием этого следует считать государственную собственность на недра, предоставляемые в пользование. 8.

Распоряжение недрами континентального шельфа РФ.

Эта норма является типичной для государств с федеративным устройством. В частности, в США недра в пределах морской исключительной экономической зоны и континентального шельфа находятся в исключительном ведении федеральных властей.

Действующая Конституция РФ ввела специальную функцию федерации — «определение статуса и защиту ...континентального шельфа РФ» (ст. 71).

В настоящее время вся деятельность на континентальном шельфе регулируется ФЗ «О континентальном шельфе РФ» [54]. 9.

Введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды.

С точки зрения обеспечения национальной безопасности могут вводиться ограничения на пользование недрами, например, в зоне расположения оборонных объектов, в приграничных зонах и др.

Координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных с пользованием недрами.

Эта функция в значительной мере связана с проблемой определения стратегии использования и темпов воспроизводства минерально-сырьевой базы, поскольку для их эффективной реализации необходимо создание новых технических средств и технологий. Государственная координация работ в этой области должна обеспечить комплексность и полное решение проблемы, исключить дублирование, снизить расходы и в конечном итоге повысить эффективность научноисследовательских и опытно-конструкторских работ. 11.

Защита прав пользователей недр и интересов граждан России.

Закон провозглашает защиту прав «пользователя недр», что должно обеспечить ему гарантии стабильности как экономических условий, так и правового статуса пользования недрами. С другой стороны, пользование недрами определенной группой лиц объективно задевает социально-экономические интересы граждан, проживающих на «соответствующей территории». В этом смысле провозглашение гаран тий государственной защиты их интересов представляется чрезвычайно важной юридической нормой. 12.

Разрешение споров по вопросам пользования недрами между субъектами Федерации.

В данном случае Федерация принимает на себя роль арбитра. Однако механизм реализации этой весьма деликатной процедуры применительно к недропользованию специально не разработан. Она должна осуществляться в соответствии с действующим законодательством. 13.

Заключение СРП при пользовании участками недр.

Заключение СРП отнесено к компетенции Федерации в 1999 г.

Одновременно к совместному ведению было отнесено «установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП». В то же время Законом РФ «О СРП» предусмотрена иная процедура, предполагающая в ряде случаев совместное ведение при установлении перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП и при заключении СРП. В ряде случаев эти отношения отнесены к компетенции Федерации, при условии согласования решения с субъектом Федерации. 14.

Утверждение СРП.

Эта функция предусмотрена Законом РФ «О СРП». В случае, если в интересах обороны и безопасности государства соглашение было заключено без конкурса с конкретным инвестором, оно должно быть утверждено федеральным законом. Однако это положение Закона до сих пор не применялось в силу целого ряда причин, как правого, так и организационного порядка. 15.

Государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения.

Эта функция, получившая существенное развитие в редакции Закона РФ «О недрах» 1995 г., отражает в Конституции РФ положение о том, что «каждый обязан ...бережно относиться к природным ресурсам» (ст. 58), а государство, как собственник недр, предоставляя их в пользование, обязано обеспечить его осуществление наиболее эффективным способом. Вся эта деятельность регулируется Положением «О государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» [73].

Следует отметить, что в компетенцию субъекта Федерации закон ввел аналогичную функцию, которую субъект должен выполнять в соответствии с порядком, устанавливаемым Федерацией. Кроме того, разработка порядка пользования недрами, очевидно, также должна осуществляться совместно, поскольку это один из механизмов реализации права совместного пользования и распоряжения недрами. 16.

Заключение международных договоров РФ по геологическому изучению, использованию и охране недр.

Заключение международных договоров отражает активно развивающиеся процессы не только привлечения иностранного капитала, но и интеграции в области изучения и использования природных ресурсов труднодоступных зон, в частности, Арктического и глубоководного шельфа Мирового океана, глубинных недр земли, исследования вулканической деятельности, прогнозирования землетрясений и т.п.

Реализация общей федеральной политики недропользования возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные подразделения по согласованию с субъектами РФ.

РФ может передавать отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования субъектам РФ. При этом следует иметь в виду, что такая передача, как правило, не ущемляя интересов Федерации в целом, позволит более ответственно и эффективно осуществлять в конечном итоге регулирование отношений недропользования.

Компетенция Федерации и ее субъектов

К компетенции органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования, осуществляемого ими совместно, (ст. ст. 3,4 Закона РФ «О недрах»), отнесены: 1.

Распоряжение государственным фондом недр за исключением участков, находящихся в исключительном ведении РФ.

Эта норма отражает фундаментальное конституционное положение о том, что вопросы пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст. 72). 2.

Определение региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным.

В силу специфики общераспространенных полезных ископаемых для получения права на их разработку обычно устанавливается существенно упрощенная процедура, предусматривающая решение проблемы практически на уровне местных органов власти. Такой порядок существовал еще в Российской Империи, а затем и в СССР. Он широко распространен в мире. Вместе с тем, учитывая многообразие и разнохарактерность этого вида полезных ископаемых, возникла проблема выведения на федеральный уровень их классификации с учетом как индивидуальных особенностей региона, так и общих федеральных интересов. 3.

Выделение участков недр федерального, регионального и местного значения.

Регулирование этих отношений было введено в 1995 г., после принятия Указа Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» [40].

Идея выделения в федеративном государстве объектов, в том числе участков недр федерального значения, не нова. Подобные нормы встречаются в законодательстве многих государств федеративного типа. В СССР делалась попытка классификации месторождений по административному принципу. В Горном положении СССР месторождения делились по значимости на месторождения союзного, республиканского и местного значения. Позднее от этой классификации отказались. В настоящее время деление участков недр на федерального, регионального и местного значения практически не ведется. В определенной мере это объясняется одновременным введением принципа совместного ведения в сфере пользования недрами. 4.

Установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП.

Эта функция была введена ФЗ «О СРП». 5.

Участие субъектов РФ в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр.

Как уже отмечалось выше, органы государственной власти субъектов РФ участвуют в подготовке перечня участков недр, освоение которых может осуществляться на условиях СРП, а также в подготовке и подписании соглашения совместно с представителями Правительства РФ.

Компетенция субъектов Российской Федерации

В компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях (ст. 4 Закона РФ «О недрах») входят: 1.

Принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о недрах. 2.

Участие в разработке и реализации государственных федеральных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы РФ. 3.

Разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы. 4.

Создание и ведение территориальных фондов геологической информации, распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ и соответствующих местных бюджетов. 5.

Участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность. 6.

Составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. 7.

По представлению территориальных органов в области управления государственным фондом недр установление конкретных платежей за пользование недрами. 8.

Установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения. 9.

Защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами. 10.

Лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения. 11.

Государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным порядком. 12.

Определение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых. 13.

Регулирование других вопросов в области использования и охраны недр за исключением отнесенных к ведению РФ или совместному ведению.

Компетенция органов местного самоуправления

Компетенция органов местного самоуправления в области недропользования определяется с учетом положений Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [50].

В компетенцию органов местного самоуправления районов, городов в сфере регулирования отношений недропользования (ст. 5 Закона РФ «О недрах») входят: 1.

Участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков. 2.

Развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности. 3.

Предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также строительство подземных сооружений местного значения. 4.

Приостановление работ, связанных с пользованием недрами на земельных участках в случае нарушения установленного порядка предоставления и использования недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых. 5.

Контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. 6.

Введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.

Специальные федеральные законы, регулирующие специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, могут устанавливать, конкретизировать и уточнять отдельные правомочия органов государственной власти, отражающие особенности этих видов минерального сырья.

Так, закон [74] конкретизировал полномочия Правительства РФ и субъектов РФ в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи и производства.

Правительство РФ: —

обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи и производства; —

определяет порядок лицензирования отдельных видов деятельности при пользовании участками недр в целях геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и др.

К ведению органов государственной власти субъектов РФ в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи и производства отнесены: —

формирование и использование государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ; —

в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ лицензирование пользования участками недр в целях геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их добычи за исключением участков недр, включенных в федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней; —

осуществление совместно с федеральными органами государственного контроля за деятельностью организаций в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи и производства на соответствующих территориях (за исключением федерального пробирного надзора).