3.3. Право собственности на недра в России

В 1782 г. императрица Екатерина II, по существу, их отменила.

Несмотря на это, государство рассматривало ресурсы недр как всеобщее достояние и в определенной мере осуществляло регулирование их освоения даже на частных землях.

Первые конституционные акты советского государства, как отмечал Г.С. Башмаков [124], для характеристики правомочий собственности на природные ресурсы, в том числе на недра, ограничивались формулами, не содержащими серьезной правовой нагрузки. Использовались определения типа: «...всенародное достояние», «...переходят в исключительное пользование государства», «...всякая собственность на ...недра ...отменяется» и т.п.11 Только Конституция СССР 1936 г. установила, что «земля, ее недра, воды, леса, заводы, ...шахты, рудники, ...являются государственной собственностью, т.е. общенародным достоянием» (ст. 6) и отнесла пользование недрами к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти (ст. 14). В компетенцию союзных республик входило лишь право распоряжения единым государственным фондом недр в пределах территории республики.

Конституция СССР 1977 г., повысив статус собственности на природные ресурсы, установила (ст.

После распада СССР и начала процесса суверенизации в РФ формула права собственности на недра принципиально изменилась. Федеративный договор 1992 г., заложивший ряд норм, вошедших в Конституцию РФ 1993 г., по-разному подошел к регламентации правоотношений природопользования и прав собственности на природные ресурсы в отношении республик в составе РФ и других субъектов Федерации.

В Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ указывалось (ст. III п. 3), что «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства РФ и законодательством республик в составе РФ. По взаимной договоренности федеральных органов государственной власти республик в составе РФ определяется статус природных ресурсов». В аналогичных договорах, заключенных с другими субъектами РФ (края, области, АО и др.), текст этой статьи повторялся за одним принципиальным исключением: норма о праве собственности на землю, недра и другие природные ресурсы отсутствовала. Правомочие же природопользования во всех договорах было отнесено к совместному ведению федерации всех уровней.

В принятой через год Конституции РФ дискриминация субъектов РФ была устранена, при этом сохранялось совместное ведение Федерации и субъектов Федерации по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также природопользования.

Поверхность горных отводов многих угольных, нефтяных, газовых и некоторых других месторождений настолько велика, что над ними на дневной поверхности располагаются населенные пункты и даже города. Например, над Ромашкинским нефтяным месторождением построено два достаточно крупных города: Лениногорск (50 тыс. жит.) и Альметьевск (св. 110 тыс. жит.). Примеры можно продолжить. Указанная ситуация сложилась в советское время. В настоящее время подобная ситуация в принципе может повториться, поскольку ФЗ «О недрах» и Градостроительный кодекс РФ [75] трактуют эту проблему по-разному.

В соответствии с Законом РФ «О недрах» (ст. 25) проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешается только после получения заключения МПР об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Иными словами, строительство в принципе может быть разрешено, но лишь после «доказанности экономической целесообразности застройки».

Градостроительный кодекс РФ подходит к решению этого вопроса с другими приоритетами. Регламентируя использование территорий городских и сельских поселений, Градостроительный кодекс устанавливает, что их пространственную и земельно-ресурсную основу составляют территории в пределах установленных границ населенных пунктов, «а также все, что находится над и под поверхностью указанных территорий» (п. 1 ст. 38). Такая трактовка практически дословно повторяет указанную выше норму североамериканского горного права. Далее, правда, кодекс оговаривает, что подземное пространство в черте города не относится к ведению органов местного самоуправления, если оно предоставлено для целей недропользования. Однако двойственность толкования остается. Не случайно, регламентируя в кодексе состав проектной документации и порядок застройки, законодатель установил требование получения строителями разрешений МПР, в частности, на строительство фундаментов, уходящих в глубину иногда на 10 и более метров.

На стыке горного и водного права находятся отношения, связанные с использованием подземных вод и подземных водных объектов. По горному законодательству они являются частью недр. ВК РФ рассматривает их как один из видов водных ресурсов и берет на себя регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения водными объектами [52].

В ряде случаев право собственности на недра, а точнее, на участки недр, законодательно ограничивается. Так, Конституция РФ в ст. 36 установила, что владение, пользование и распоряжение недрами осуществляется их собственником свободно, однако при условии, что оно не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц. Кроме того, законодательством установлены ограничения оборотоспособности недр специального характера, обусловленные их особым правовым режимом. ГК РФ (ст. 129, п. 3) установил, что недра «могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их обо рот допускается законами о земле и других природных ресурсах». В свою очередь Закон РФ «О недрах» частично изъял недра из гражданского оборота, установив в ст. 1.2, что «участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами».

Выше были рассмотрены общие положения права собственности на недра в пределах территории государства. В ряде стран, имеющих выход к морю, обычно в отношении морских природных ресурсов устанавливаются особые нормы права, определяющие преимущественную или чаще доминирующую роль государства. Специфически решается эта проблема в федеративных государствах, в которых встречается обычно два различных варианта: —

недра в пределах территориальных вод находятся в собственности субъекта Федерации, а континентальный шельф и морская исключительная экономическая зона — в федеральном ведении; —

недра всех трех экваториальных зон находятся в федеральном ведении.

В РФ вначале был принят второй вариант.

Следуя нормам международного права, Закон РФ «О недрах» в ст. 1.2 декларирует право собственности на недра только «в границах территории РФ». Далее, в ст. 2, регламентируя права владения, пользования и распоряжения государственным фондом недр, закон уточняет, что эта норма распространяется не на весь государственный фонд, а лишь на его часть в пределах территории РФ. В зоне континентального шельфа РФ в лице федеральных органов государственной власти осуществляет только право «распоряжения недрами континентального шельфа». Здесь законодатель не указал, что это право, очевидно, должно относиться и ко дну континентального шельфа. Это важно, поскольку именно на дне континентального шельфа находятся залежи конкреций, содержащих железо, цветные металлы, разработка которых возможна в обозримом будущем. Следует отметить, что в данном случае понятие «распоряжение» выражает не одно из правомочий государства как собственника, а его административную функцию. Подробно отношения недропользования в экваториальных зонах рассмотрены в разделе 4.6.

В заключение в соответствии с действующим законодательством право собственности на недра в России можно охарактеризовать следующими положениями: —

недра в пределах территории РФ находятся в государственной собственности, а в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе государство осуществляет суверенные права и юрисдикцию в соответствии с российским и международным законодательством; —

вопросы владения, пользования и распоряжения недрами в пределах сухопутной государственной границы отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов, а за ее пределами, т.е. в территориальном море, морской исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе — к ведению Российской Федерации; —

владение, пользование и распоряжение недрами осуществляются в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях и всех народов РФ; —

владение, пользование и распоряжение недрами осуществляются их собственником (государством) свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает законных интересов иных лиц.