4.4. Организационно-правовое регулирование недропользования

Президент РФ «... обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (п. 2 ст. 80 Конституции РФ), в частности, в сфере регулирования отношений недропользования. При этом он вносит законопроекты в Государственную думу, подписывает и обнародует федеральные законы, издает указы и распоряжения, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ.

В составе федеральных органов исполнительной власти, участвующих в регулировании отношений недропользования, можно выделить органы специальной и общей компетенции.

К группе федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции следует отнести Министерство природных ресурсов, Министерство энергетики и Федеральный горный и промышленный надзор, которые непосредственно занимаются вопросами поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых.

Рис. 1. Схема управления государственным фондом недр

* ГКЗ — Государственная комиссия по запасам.

** ЦКР •— Центральная комиссия по разработке нефтяных и газовых месторождений. К группе федеральных органов исполнительной власти общей компетенции, функционально участвующих в государственном регулировании отношений недропользования, следует отнести Министерство экономического развития и торговли, Министерство финансов, Министерство по налогам и сборам и ряд других.

На уровне субъектов Федерации в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ и Законом РФ «О недрах», вопросы государственного регулирования отношений недропользования осуществляет правительство субъекта Федерации через специальные органы (министерства, управления, комитеты).

В составе органов местного самоуправления для регулирования отношений недропользования обычно специальные подразделения не создаются, и все вопросы решаются в подразделениях общей компетенции.

В группе федеральных органов государственной исполнительной власти специальной компетенции ведущее место занимает Министерство природных ресурсов — МПР.

На МПР возложено проведение государственной политики и осуществление управления в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности.

В сфере недропользования МПР в соответствии с [101] является: —

федеральным органом управления государственным фондом недр; —

специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда; —

федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.

Основными задачами МПР в сфере недропользования являются: —

разработка и проведение государственной политики осуществления государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны недр и водных объектов; —

разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики РФ в минерально-сырьевых, водных и иных природных ресурсах; —

координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов; —

комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией.

В соответствии с возложенными задачами МПР осуществляет следующие функции:

В области реализации государственной политики в сфере недропользования, природопользования и охраны окружающей среды МПР: —

разрабатывает с участием других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ основные направления изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов; —

разрабатывает и организует выполнение федеральных целевых программ геологического изучения недр и развития минерально-сырьевой базы, рационального использования, восстановления и охраны водных объектов; —

разрабатывает и утверждает приоритетные направления научноисследовательских, опытно-конструкторских и проектно-изыскательских работ, создания новой техники и прогрессивных технологий в установленных сферах ведения; —

разрабатывает проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов, издает по вопросам, отнесенным к компетенции министерства, нормативные правовые акты, а также методические и инструктивно-технические документы; —

организует и осуществляет лицензирование видов деятельности, связанных с недро- и водопользованием; —

обеспечивает организацию и проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, экспертизы проектно-сметной документации на ведение работ по геологическому изучению недр; —

обеспечивает ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного учета и государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей; —

разрабатывает и осуществляет меры по совершенствованию механизма экономического регулирования рационального природопользования, определяет методики экономической (стоимостной) оценки природных ресурсов; —

организует и обеспечивает государственное геологическое изучение недр, участвует в подготовке предложений по использованию и охране недр и минерально-сырьевых ресурсов исключительной экономической зоны РФ, Антарктиды и дна Мирового океана; —

разрабатывает стратегию в области удовлетворения потребности страны в минеральных ресурсах.

В области управления государственным фондом недр МПР: —

организует и обеспечивает государственное геологическое изучение недр территории РФ и ее континентального шельфа; —

разрабатывает стратегию и основные направления воспроизводства минерально-сырьевой базы с целью удовлетворения потребностей экономики в минерально-сырьевых ресурсах; —

осуществляет организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами, в том числе на условиях раздела продукции, осуществляет в установленном порядке выдачу, регистрацию, приостановление действия и аннулирование лицензий на пользование недрами по всем видам минерального сырья, включая подземные воды, участвует в пределах своей компетенции в подготовке соглашений о разделе продукции; —

подготавливает в установленном порядке предложения о порядке и об условиях взимания платежей за пользование недрами; —

обеспечивает проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр на основе утверждаемых министерством методик; —

утверждает классификацию запасов полезных ископаемых и на ее основе организует составление и ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых; —

обеспечивает функционирование федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, а также банка данных по вопросам недропользования; —

определяет совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ и Госгортехнадзором региональные перечни общераспространенных полезных ископаемых; —

организует работы по составлению и изданию в установленном порядке государственных карт геологического, геофизического, геохимического, гидрогеологического, инженерно-геологического, геоэкологического содержания; —

осуществляет подготовку материалов по государственным и поощрительным денежным вознаграждениям за открытие и выявление месторождений полезных ископаемых.

Определенный круг отношений недропользования регулируется Минэнерго, которое наряду с другой деятельностью выполняет следующие функции [102]: —

координирует деятельность организаций нефтедобывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, геологических и геофизических организаций, организаций, обслуживающих топливно-энергетический комплекс; —

разрабатывает совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ программы освоения и использования углеводородных и других топливно-энергетических ресурсов; —

участвует в подготовке, заключении и реализации соглашений о разработке месторождений углеводородных ресурсов на условиях раздела продукции; —

участвует в разработке государственных программ геологического изучения недр, воспроизводства и использования минеральносырьевой базы нефтяной, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности РФ и согласовывает эти программы; —

согласовывает в пределах своей компетенции решения органов, выдающих лицензии на пользование недрами; —

согласовывает предложения МПР о порядке, сроках и условиях освоения участков недр, содержащих горючие полезные ископаемые; —

согласовывает основные технико-экономические показатели добычи нефти и газа, включаемые в условия лицензий (лицензионные соглашения) при выдаче лицензий на пользование недрами; —

принимает участие в осуществлении государственной экспертизы запасов месторождений нефти, природного газа, газового конденсата и угля; —

согласовывает проектно-технологическую и техническую документацию на разработку месторождений углеводородного сырья в РФ, определяет варианты разработки месторождений указанных полезных ископаемых и устанавливает порядок реализации проектов разработки этих месторождений, обязательный для организаций независимо от формы собственности, разрабатывающих месторождения углеводородного сырья в соответствии с лицензиями; —

контролирует совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ выполнение условий лицензий на пользование недрами в части соответствия им фактических параметров поиска, разведки и разработки месторождений горючих полезных ископаемых; осуществляет контроль соответствия уровня добычи уровню, утвержденному проектной технической и технологической документацией на разработку месторождений; —

направляет в пределах своей компетенции в федеральный орган исполнительной власти по управлению государственным фондом недр предложения о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении действия лицензий на пользование недрами по основаниям, установленным законодательством РФ.

В 2000 г. были конкретизированы функции Минэкономразвития в сфере недропользования.

Специфика освоения отдельных видов полезных ископаемых обусловила необходимость принятия самостоятельных актов, уточняющих и детализирующих функции и механизмы государственного контроля в сфере недропользования.

На протяжении практически всей истории российского недропользования в особую группу всегда выделялись общераспространенные полезные ископаемые. Государственный контроль за их освоением обычно возлагался на органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Наиболее полно теоретические и практические вопросы правового регулирования разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых были разработаны Г.С. Башмаковым [126]. Его монография была опубликована в 1978 г., однако многие ее принципиальные положения сохранили свое значение и актуальность и в настоящее время.

Помимо этих полезных ископаемых в качестве особых объектов государственного регулирования выступают нефть и газ, уголь и горючие сланцы, драгоценные металлы и драгоценные камни, и, наконец, отношения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ.

В 1993—1995 гг. была предпринята попытка разработки и принятия законопроекта «О нефти и газе». Он был принят Государственной думой, одобрен Советом Федерации, но отклонен Президентом РФ путем наложения вето.

В 1996 г. был принят ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» [59].

Особенности государственного регулирования и политики в области добычи и использования угля (горючих сланцев) заключались в следующем: —

уголь и продукция его переработки являются наиболее надежными и социально значимыми энергоносителями; —

горно-геологические условия залегания пластов угля обусловливают особую сложность и опасность добычи угля; —

организации по добыче угля характеризуются высокой капиталоемкостью, инерционностью производственного цикла, требуют периодической реконструкции; технологический процесс добычи угля требует постоянных капиталовложений; —

функционирование организаций по добыче угля, а также использование рядового угля в качестве топлива оказывают негативное воздействие на окружающую природную среду; —

ликвидация организаций по добыче угля вследствие отработки запасов угля или неэффективности указанных организаций приводит к высвобождению работников, не подготовленных к выполнению другой профессиональной деятельности, и обусловливает необходимость принятия особых мер по их социальной защите.

Было установлено, что управление в области добычи и использования угля должно основываться на следующих принципах: —

управление государственной собственностью в области добычи (переработки) угля осуществляют Правительство РФ, а также органы исполнительной власти субъектов РФ; —

возможность образования финансово-промышленных групп и других организационно-правовых образований, предусмотренных законодательством РФ, с участием организаций по добыче (переработке) угля независимо от форм их собственности.

Государственное регулирование в области добычи и использования угля в соответствии с [59] предусматривало: —

реструктуризацию угольной промышленности; —

государственную финансовую поддержку организаций по добыче угля за счет дотаций из федерального бюджета и бюджетов соответствующих субъектов РФ, предоставления налоговых льгот, льготных кредитов, регулирования тарифов на транспортировку угля, ставок таможенных пошлин на ввоз на территорию РФ необходимых оборудования и приборов; —

регулирование качества угля путем его обязательной сертификации; —

лицензирование отдельных видов деятельности в области добычи угля; —

заключение долгосрочных договоров поставки угля, в целях обеспечения стабильности функционирования организаций по добыче угля; —

введение особых мер, регламентирующих условия труда, заработную плату, социальные льготы и др.

В соответствии с ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74], государственное регулирование отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их добычи должно осуществляться, в частности, в целях проведения государственной политики, направленной на стимулирование их добычи.

Государственное регулирование указанных отношений осуществляется посредством: —

лицензирования пользования участками недр, содержащими драгоценные металлы и драгоценные камни; —

преимущественного права приобретения добываемых драгоценных металлов и драгоценных камней для Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней, формирования золотого запаса РФ и государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ; —

установления требований к учету, хранению, транспортировке драгоценных металлов и драгоценных камней и отчетности о них, а также к порядку осуществления операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями; —

нормативно-правовой регламентации действий организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями на внутреннем и внешнем рынках; специального учета указанных организаций и индивидуальных предпринимателей; —

контроля за соблюдением законодательства в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения; —

лицензирования отдельных видов деятельности в области производства и использования драгоценных металлов и драгоценных камней; —

организации государственного контроля за ценами на драгоценные камни путем утверждения обязательных классификаторов и прейскурантов цен, аналогичных действующим на мировом рынке и др.