1.6. Федеральное законодательство о недрах

Система федерального законодательства о недропользовании состоит из Конституции РФ, федеральных законов по предметам ведения РФ, федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также иных нормативных правовых актов, принимаемых уполномоченными федеральными органами государственной власти.

Законодательство о недрах действует на всей территории РФ, регулирует отношения недропользования в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе в соответствии с феде ральными законодательными актами об этих зонах и нормами международного права, а также во всех других зонах юрисдикции РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству о недрах.

Отношения, связанные с использованием и охраной других природных ресурсов, земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Конституция РФ, как основной закон, является основным источником принципов российского горного права. Ряд ее статей (ст. ст. 9, 72 и др.) содержит нормы, регулирующие деятельность по использованию недр.

В Конституции РФ недра рассматриваются как один из видов природных ресурсов, наряду с землей, водными и другими природными ресурсами.

Конституция РФ определила, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» (ст.

В главе II «Права и свободы человека и гражданина» Конституция РФ провозгласила, во-первых, что «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц» (п. 2 ст. 36), и, во-вторых, обязала каждого охранять природу и окружающую природную среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Касаясь территориального деления, Конституция РФ (ст. 67) и соответственно морское законодательство установили, что внутренние воды и территориальное море являются самостоятельными объектами права и не относятся к территории субъектов РФ. РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне в порядке, определяемом федеральным законодательством и нормами международного права. Вслед за Федеративным договором 1992 г. Конституция РФ по ряду предметов ведения ввела принцип совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. К предметам совместного ведения были, в частности, отнесены (ст. 72) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды и др.

Важнейшими федеральными законами в сфере недропользования, формирующими по существу систему горного законодательства, являются законы: —

«О недрах» [30, 46]; —

Положение о порядке лицензирования пользования недрами [31]; —

«О соглашениях о разделе продукции» [55]; —

«О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74]; —

«О газоснабжении РФ» [88].

Кратко рассмотрим структуру этих законов.

ФЗ «О недрах».

г. № 32ф3; от 2 января 2000 г. № 20ФЗ и от 14 мая 2001 г. № 51- ФЗ) содержит: преамбулу, 7 разделов, 59 статей.

Преамбула содержит определение понятия «недра», а также характеристику предмета регулирования и сферы действия закона.

Раздел I. Общие положения.

Раздел содержит 8 статей. В них рассматриваются вопросы законодательства России о недрах (ст. 1) правового регулирования отношений недропользования (ст. 1.1), собственности на недра (ст. 1.2), государственного фонда недр (ст. 2), участков недр федерального значения (ст. 2.1), компетенции органов государственной власти Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере недропользования (ст. ст. 3, 4, 5).

Раздел II. Пользование недрами.

Раздел содержит 21 статью. В них рассматриваются виды пользования недрами (ст. 6), участки недр, предоставляемые в пользование (ст. 7), ограничения пользования недрами (ст. 8), пользователи недр (ст. 9), сроки пользования недрами (ст. 10), основания получения права пользования участками недр (ст. 10.1), лицензия на пользование недрами, ее содержание и порядок выдачи (ст. ст. 11, 12, 13), процедуры проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр (ст. 13.1), отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе (ст. 14), государственная система лицензирования (ст. 15) и ее организационное обеспечение (ст. 16), антимонопольные требования при пользовании недрами (ст. 17), переход права пользования участками недр и переоформления лицензий (ст. 17.1), предоставление недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и их добыча собственниками земельным участков (ст. ст. 18, 19), основания для прекращения права пользования недрами (ст. 20) и порядок досрочного прекращения этого права (ст. 21), пользование участками недр при досрочном прекращении права пользования участками недр (ст.

Раздел III. Рациональное использование и охрана недр.

Раздел содержит 16 статей. В разделе рассматриваются основные требования к рациональному использованию и охране недр (ст. 23), геолого-экономическая и стоимостная оценка месторождений полезных ископаемых (ст. 23.1), порядок разработки месторождений и пользования недрами в целях, не связанных с добычей (ст. 23.2), условия первичной переработки минерального сырья (ст. 23.3), основные требования по безопасному ведению работ (ст. 24), условия застройки (ст. 25) и землепользования (ст. 26) площадей залегания полезных ископаемых, порядок ликвидации и консервации предприятий недропользования (ст. 26), геологическая информация (ст. 27), государственный учет и регистрация (ст. 28), государственная экспертиза запасов (ст. 29), составление и ведение государственного кадастра месторождений и баланса запасов (ст. ст. 30,31,32), охрана участков недр, представляющих особую ценность (ст. 33), вознаграждение за открытие месторождения (ст. 34).

Раздел IV. Государственное регулирование отношений недропользования.

Раздел содержит 5 статей. В разделе определяются задачи государственного регулирования (ст. 35) и управления (ст. 36) отношениями недропользования, геологического изучения недр (ст. 36.1), контроля за рациональным использованием и охраной недр (ст. 37), надзором за безопасным ведением работ (ст. 38).

Раздел V. Платежи при пользовании недрами.

Раздел содержит 5 статей. В разделе рассматриваются система платежей (ст. 39), разовые платежи за пользовании недрами (ст. 40), плата за геологическую информацию о недрах (ст. 41), сбор за участие в конкурсе (аукционе), сбор за выдачу лицензий (ст. 42), регулярные платежи за пользование недрами (ст. 43).

Раздел VI. Ответственность за нарушение закона.

Раздел содержит 3 статьи, определяющие ответственность за нарушение закона (ст. 49), порядок разрешения споров (ст.

Раздел VII. Международные договоры.

Раздел содержит одну статью по этому вопросу.

Вторым по значимости федеральным законодательным актом в области недропользования является «Положение о порядке лицензирования пользования недрами» [31], утвержденное Постановлением ВС РФ в 1992 г. Оно повторяет, дополняет и развивает положения Закона РФ «О недрах» в части формирования и функционирования системы лицензирования.

Принятие в 1995 г. новой редакции Закона РФ «О недрах», естественно, обусловило необходимость переработки этого Положения. Принятие его предполагается уже в форме Закона РФ «О лицензировании пользования недрами».

Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» регламентирует отношения, возникающие в процессе осуществления инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на условиях раздела продукции.

ФЗ «О СРП» состоит из 3 глав и 26 статей [55].

Глава 1. Общие положения.

Глава содержит нормы, устанавливающие сферу применения закона; понятие СРП; условия, регулирующие применение СРП; определение сторон соглашения; срок действия соглашения.

Глава 2. Заключение и исполнение соглашения.

Глава содержит нормы, регулирующие порядок заключения соглашения; условия выполнения работ; порядок раздела продукции; право собственности инвестора на произведенную продукцию, имущество и информацию; распределение и реализацию государственной доли произведенной продукции; право на транспортировку, хранение и переработку минерального сырья; порядок и условия взимания налогов и сборов при исполнении соглашения; процедуры и формы учета, отчетности, ведение банковских счетов и вспомогательных операций; передачу прав и обязанностей по соглашению; стабильность условий соглашений; прекращение действия соглашения; порядок разрешения споров.

Глава 3. Заключительные положения.

Глава содержит нормы, регулирующие порядок вступления закона в силу; устанавливающие приоритет норм международных договоров РФ, а также требования разработки нормативных правовых актов, необходимых для практического использования системы раздела продукции при пользовании недрами; систему государственных гарантий прав инвестора; порядок контроля за исполнением соглашения; ответственность сторон при исполнении соглашения.

Закон регулирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения СРП, и определяет основные правовые условия таких соглашений.

Отношения, не урегулированные этим законом, в том числе возникающие в процессе пользования землей и другими природными ресурсами, а также особенности его применения с учетом ограничений или запретов на право собственности на добываемые драгоценные металлы, природные драгоценные камни, радиоактивное сырье и другие металлы и продукты, регулируются законодательством РФ о недрах, другими законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Отношения, возникающие в процессе поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом, регулируются СРП, заключаемым в соответствии с ФЗ «О СРП».

Принятие ФЗ «О СРП» потребовало внесения изменений и дополнений в 10 законодательных актов, разработки и утверждения большого пакета специальных нормативов правовых актов.

Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» регулирует специфические отношения в сфере поиска, разведки, добычи, а также использования драгоценных металлов и драгоценных камней [74].

Закон содержит преамбулу, 9 глав, 32 статьи. 1.

Общие положения. 2.

Государственные фонды и запасы драгоценных металлов и драгоценных камней. 3.

Государственное регулирование отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения. 4.

Государственная разрешительная система. 5.

Использование и обращение драгоценных камней. 6.

Международная и внешнеэкономическая деятельность РФ в области добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней. 7. Государственный контроль за геологическим изучением и разведкой месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычей, производством, использованием и обращением. 8.

Ответственность организаций и должностных лиц. 9.

Заключительные положения.

Закон устанавливает правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения (гражданского оборота), в том числе: —

область действия государственной монополии; —

цели, принципы и особенности государственного регулирования деятельности юридических и физических лиц; —

полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; —

условия функционирования рынка драгоценных металлов и драгоценных камней на территории РФ; —

статус федерального пробирного надзора, Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, золотого запаса РФ, Государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ; —

основные виды и основные формы государственного контроля за геологическим изучением и разведкой месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычей, производством, использованием и обращением.

Не является предметом регулирования этого закона порядок совершения гражданами (физическими лицами) сделок с ювелирными и иными бытовыми изделиями из драгоценных металлов и драгоценных камней, находящимися в собственности граждан (частной собственности).

Федеральный закон «О газоснабжении в РФ» определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов [88].

Закон состоит из 10 глав, 35 статей: 1.

Общие положения. 2.

Основы государственного регулирования газоснабжения. 3.

Особенности использования месторождений газа. 4.

Правовые основы функционирования и развития единой системы газоснабжения. 5.

Правовые основы развития единого рынка газа на территории РФ. 6.

Основы экономических отношений в области газоснабжения. 7.

Антимонопольное регулирование газоснабжения. 8.

Правовые основы взаимоотношений организаций-собственни- ков систем газоснабжения и организаций других отраслей экономики. 9.

Правовые основы промышленной безопасности системы газоснабжения. 10.

Заключительное положение.

Гражданский кодекс РФ — закон, регулирующий правовое положение участников гражданского оборота, является очень важным для недропользования федеральным законом прямого действия.

ГК РФ состоит из трех частей: первая и вторая части приняты федеральными законами соответственно в 1994 и 1996 гг., третья в 2001 г.

Часть первая содержит общие правила гражданского оборота (лица, объекты гражданского права, сделки, сроки и др.), положения, определяющие право собственности и другие вещные права, общие положения об обязательствах и договоре.

Вторая часть содержит нормы, регулирующие отдельные виды обязательств. Выделено 26 укрупненных видов обязательств, каждому из которых соответствует одна или несколько форм договора. Важное принципиальное значение имеет впервые введенный в гражданский оборот принцип свободы договора, который проявляется главным образом в возможности заключения договора и определения его условий по собственному усмотрению участников обязательственных правоотношений, не нарушая при этом законодательства.

Третья часть содержит нормы наследственного права.

Ниже приводится ряд статей ГК РФ, прямо регламентирующих природоресурсные правоотношения, в том числе отношения недропользования.

«Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом» (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

«Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах» (п. 3 ст. 129 ГК РФ).

«К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения» (п. 1 ст. 130 ГК РФ).

«Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью» (п. 2 ст. 214 ГК РФ).

«Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129 ГК РФ), осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц» (п. 3 ст. 209 ГК РФ).

Правила отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, определенные ст. 239 ГК РФ, «применяются при прекращении права собственности на недвижимое имущество в связи с изъятием горных отводов, участков акваторий и других участков, на которых находится имущество» (п. 2 ст. 239 ГК РФ).

«Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц» (п. 3 ст. 261 ГК РФ).

К этой же группе законов следует отнести пакет федеральных «морских» законов, регулирующих, в частности, недропользование в экваториальных зонах: —

«О континентальном шельфе РФ» [54]; —

«О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне РФ» [81]; —

«Об исключительной экономической зоне» [83].

Наиболее подробно вопросы «морского» недропользования рассмотрены в ФЗ «О континентальном шельфе РФ». Закон определяет статус континентального шельфа, суверенные права и юрисдикцию РФ на ее континентальном шельфе и их осуществление в соответствии с Конституцией РФ, международным правом и международными договорами.

Закон содержит преамбулу, 49 статей и 8 глав.

Глава 1. Общие положения.

Дано определение границ континентального шельфа, порядка их делимитации, основные понятия, права и компетенция РФ на континентальном шельфе.

Глава 2. Изучение, разведка и разработка минеральных ресурсов.

Рассмотрены вопросы предоставления пользователям участков континентального шельфа в пользование, особенности регулирования регионального геологического изучения, поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов, производства буровых работ.

Глава 3. Изучение и использование живых ресурсов.

Глава 4. Создание искусственных сооружений и прокладка подводных кабелей и трубопроводов на континентальном шельфе.

Глава 5. Морские научные исследования.

Глава 6. Защита и сохранение минеральных живых ресурсов, захоронение отходов и других материалов.

Глава 7. Особенности экономических отношений при пользовании континентальным шельфом.

Глава 8. Особенности выполнения положений настоящего Федерального закона.

Другими федеральными законами, в той или иной мере регулирующими отношения в сфере недропользования, являются: —

«О естественных монополиях» [48]; —

«Уголовный кодекс РФ» [58]; —

«Налоговый кодекс РФ», ч. I [68]; ч. II [99]; —

«О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними» [70]; —

«О несостоятельности (банкротстве)» [72]; —

«Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» [85]; —

«Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий ТЭК» [92]; —

«Об иностранных инвестициях в РФ» [93]; —

«О лицензировании отдельных видов деятельности» [106]; —

«Земельный кодекс РФ» [107]; —

«Кодекс РФ об административных правонарушениях» [110]; —

«Об охране окружающей среды» [111].

Помимо перечисленных был принят целый ряд федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, других нормативных правовых актов по вопросам недропользования, которые в целом и формируют современную систему федерального законодательства о недрах. Система эта постоянно расширяется.

Система законодательства о недрах функционирует в тесной взаимосвязи с системами законодательства смежных отраслей права, в первую очередь, экологического, земельного, водного и ряда других.