12.1. Система государственного контроля недропользования

Государственный контроль отношений недропользования — одна из форм осуществления государственного регулирования, обеспечивающая соблюдение законов и нормативных правовых актов, издаваемых органами государства в сфере недропользования.

Задачи, направления и организация государственного контроля недропользования в целом определяются государственным характером собственности на недра, которые предоставляются только в пользование; ролью и значением природного фактора в производственных процессах использования ресурсов недр, объективно повышенной опасностью горного производства для человека и окружающей природной среды и, наконец, совместным Федерации и субъекта Федерации ведением в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами.

Правомерность государственного контроля определяется тем, что недра могут передаваться только в пользование. Права владения и распоряжения всегда остаются у государства. Следовательно, если собственник недвижимого имущества, а по гражданскому законодательству (ГК РФ, ст. 130) участки недр определяются именно таким образом, передает имущество в пользование, причем на определенных коммерческих условиях и на время, он вправе контролировать, как эти условия выполняются в течение всего периода пользования. Более того, исполнительные органы государства, передавая в пользование государственную, т.е. общенародную собственность, несут ответственность за эффективность ее использования, а следовательно, не только имеют право контроля, но и обязаны его осуществлять в полном объеме.

Социально-экономическая значимость определяется тем, что и Конституция РФ, и законодательство прямо указывают, что распоряжение недрами должно осуществляться в интересах народов, проживающих как в зоне расположения месторождения, так и всех народов России [46].

Федеральные законы «О недрах» и «О СРП», регулирующие порядок недропользования, содержат специальные нормы, декларирующие право и необходимость контроля и определяющие субъект контроля и его полномочия.

В Законе РФ «О недрах» вопросы контроля за использованием участков недр, предоставленных в пользование, содержатся в разделе IV «Государственное регулирование отношений недропользования» в статье 37 «Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр». Однако проблема изложена очень схематично. Даны задачи такого контроля и указано, что их реализацией должны заниматься органы Госгеолконтроля, т.е. МПР и Госгортехнадзор, в соответствии с их полномочиями и компетенцией.

В ФЗ «О СРП» (ст. 19) проблема также решена в самом общем виде: государственный контроль за исполнением соглашения должны осуществлять органы государственной власти Федерации и субъектов Федерации совместно в соответствии с их компетенцией.

Таким образом, при освоении месторождений в соответствии с положениями Закона РФ «О недрах» специально регламентируется только порядок геологического контроля. Остальные виды контроля должны осуществляться и осуществляются в соответствии с общими правилами, установленными в промышленности, и каких-либо особых проблем здесь не возникает.

Иначе обстоит дело в случае освоения месторождений на условиях СРП. Сама система СРП и регулирующее ее законодательство предусматривают специальный коммерческий механизм недропользования, экономические параметры которого должны определяться в каждом конкретном соглашении. Это не только значительно расширяет подконтрольную сферу деятельности, но и усложняет саму процедуру контроля, который становится индивидуализированным.

Исходя из этого, в общей народнохозяйственной системе государственного контроля выделяются государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (так называемый геологический контроль) и государственный горный надзор.

Следует отметить, что всем этим вопросам в России, как и в других государствах мира, придавалось и придается огромное значение. Службы геологического и горного надзора имеют практически вековые традиции, что накладывает определенный отпечаток на взаимоотношение их с пользователями недр.

Устав Горный Российской Империи содержал целый ряд норм и институтов, обеспечивающих реализацию контрольных и надзорных функций государства в сфере как казенного, так в равной мере и частного горного производства.

Горное положение СССР [17] предусматривало учреждение горнопромыслового надзора, который имел своей целью: —

наблюдение за соблюдением горных законов; —

охрану недр; —

борьбу со стихийными бедствиями на горных предприятиях.

Выполнение функций горнопромыслового надзора возлагалось на

высший совет народного хозяйства (правительство).

Основы законодательства СССР о недрах [20] содержали два специальных раздела: один содержал правила государственного учета запасов и месторождений, а также участков недр, предоставленных в пользование, не связанных с добычей полезных ископаемых, другой устанавливал задачи и полномочия системы надзора и контроля за использованием и охраной недр и ведением работ по геологическому изучению недр.

Осуществление государственного контроля за ведением работ по геологическому изучению недр (государственный геологический контроль) и государственного надзора за использованием и охраной недр (государственный горный надзор) возлагалось на специально уполномоченные на то государственные органы. Предусматривалось создание ведомственных служб геологического и маркшейдерского контроля.

Полномочия этих служб ранее определялись специальными документами: «Типовое положение о ведомственной геологической службе» и «Типовое положение о ведомственной маркшейдерской службе», которые были утверждены одновременно одним Постановлением СМ СССР от 27.10.1981 г. № 1040. Указанные документы четко разграничили задачи этих служб, которые практически в полной мере сохранились до настоящего времени.

Главными задачами геологической службы являлись: —

укрепление сырьевой базы, повышение достоверности разведанных запасов, полное и комплексное использование месторождений полезных ископаемых и охрана недр; —

геологическое обеспечение работ по проектированию и строительству добывающих предприятий; —

осуществление ведомственного контроля за соблюдением установленного порядка пользования недрами, правильностью ведения работ по геологическому изучению недр, за выполнением требований по охране недр.

Главными задачами маркшейдерской службы являются: —

осуществление маркшейдерских работ для обеспечения наиболее полного и комплексного использования месторождений, эффективного и безопасного ведения горных работ и охраны недр; —

осуществление ведомственного контроля за правильностью разработки месторождений, за выполнением требования по наиболее полному извлечению из недр полезных ископаемых и др.

Каждая из служб возглавлялась соответствующим подразделением отраслевого министерства.

В СССР контрольные функции в области недропользования осуществлялись достаточно четко и эффективно, хотя действие административно-командной системы сказывалось и здесь.

Контроль за геологическим изучением, а также постановкой учета геологической информации осуществляло Министерство геологии (название многократно менялось), а контроль за рациональной разработкой месторождений — соответствующие добывающие министерства и ведомства.

После распада СССР действенность осуществления государственного контроля существенно снизились.

В сфере недропользования в настоящее время складывается еле- дующая система органов государственного контроля отношений недропользования: конституционный контроль возлагается на Конституционный суд РФ; финансовый контроль осуществляют Счетная палата, Минфин, ЦБ РФ; парламентский контроль (в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ) — палаты Федерального Собрания и парламентские комиссии по расследованию; ведомственный и межведомственный контроль — специальные контрольно-инспекционные органы Правительства РФ, министерств и ведомств, межведомственные комиссии.

Специфическими видами государственного контроля отношений недропользования являются контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (государственный геологический контроль), а также надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами (федеральный горный надзор).

Осуществляются они соответственно органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами.

Полномочия этих органов, права, обязанности и порядок их работы определяются положениями, утвержденными Правительством РФ.

Государственный контроль за исполнением СРП осуществляют федеральные органы государственной власти в соответствии с их компетенцией совместно с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ.