<<
>>

4.2. Механизм реализации финансовой политики

На протяжении последних лет Россия неотвратимо приближалась к финансовому коллапсу. Этот путь она прошла в условиях острого системного кризиса. Продолжающийся спад промышленного производства, резкое сокращение платежеспособного спроса предприятий и населения, сужение денежной массы привели к массовому обнищанию широких слоев населения.

В эти годы реформирование экономики осуществлялось в следующих направлениях:

1) создание олигархического слоя, воплощающего оперативную тактику реформ;

2) приведение институциональной базы в соответствие с усилением сырьевой направленности реального сектора экономики и подчинение ей внешнеторговой деятельности государства;

3) подавление инвестиционной активности государственного сектора экономики, связанного в первую очередь с финансированием фундаментальной науки, высоких технологий и реализацией крупномасштабных инвестиционных проектов, обеспечивающих в перспективе национальную безопасность и государственный суверенитет;

4) либерализация денежно-кредитного и финансового рынков в направлении привлечения спекулятивного капитала, в том числе иностранного;

5) реализация модели бюджетного федерализма, расширяющей полномочия субъектов РФ без соответствующего разграничения предметов ведения и учета реального финансового потенциала, приводящей к фактической дезинтеграции регионов, заключение двухсторонних соглашений между Федерацией и субъектом Федерации, зачастую противоречащих интересам национальной безопасности;

6) устранение государства от реализации принципа социальной справедливости и обеспечения гарантированного уровня благосостояния; коммерциализация социальной сферы, сползание к индивидуальному принципу удовлетворения социальных потребностей без учета роста реальных доходов населения.

Оценивая последствия проводимой финансовой политики в 90-х годах, можно говорить о катализации негативных тенденций в социально-экономической жизни российского общества, ставших предпосылкой финансово-банковского кризиса. В то же время банковский кризис развивался автономно от кризиса финансовой системы государства.

Накануне дефолта Россия получила от МВФ очередной транш кредита по программе увеличенного расширенного финансирования. Однако эти средства были использованы не по назначению, хотя предназначались на цели бюджетного финансирования, и были отнесены на государственный внутренний долг, что не могло остаться незамеченным со стороны МВФ. В распоряжении Центрального банка РФ оказались 3,7 млрд. долл. США, которые затем были направлены через ММВБ и внебиржевой валютные рынки на счета коммерческих банков за рубежом. На некоторое время это ослабило давление на рубль. В августе 1998 г. на валютные интервенции было израсходовано около 6 млрд. долл. США, т. е. 1/3 всех международных валютных резервов России. Это свидетельствовало о неминуемой девальвации рубля.

Таким образом, внутренний дефолт был предопределен экономической ситуацией. Существует опасность суверенного дефолта, так как обслуживание и погашение внешнего государственного долга сопоставимо по масштабам с доходами федерального бюджета 1999 г. На погашение основной суммы внешнего долга по кредитам МВФ, МБРР, ЕБРР в 1999 г. необходимо 4,935 млрд.

долл. США, а на его обслуживание в соответствии с оригинальным графиком платежей — 9,2 млрд. долл. США. Однако ввиду ограниченности ресурсов в федеральном бюджете на 1999 г. предусмотрены ассигнования на платежи по обслуживанию внешнего долга только в размере 4,638 млрд. долл. США. Эта сумма не включает основную часть выплат процентов по долгу бывшего СССР. Проблема исполнения Россией внешних обязательств остается открытой до исхода переговоров о реструктуризации платежей с Парижским и Лондонским клубами кредиторов.

Обострение кризиса привело к новому перераспределению финансовых ресурсов и накопленного национального богатства в пользу узкой группы лиц из сферы финансово-банковского сектора, участвовавших в спекулятивной игре на валютном рынке и переводе валютных активов на счета аффилированных лиц за рубеж.

Рассмотрим возможные пути выхода из сложившейся ситуации в решении социально-экономических и финансовых проблем.

В последнее время много говорится о смене курса реформ, а точнее об адекватных подходах к финансовой стратегии развития общества. Речь идет не об отказе от основ рыночной экономики. Однако и в ее моделях всегда присутствуют характерные национально-государственные черты и отличительные особенности. В частности, регулирующая роль государства может приобретать уродливые формы и быть нацелена на решение вопросов, не отражающих реальные возможности общества по поддержанию устойчивого экономического роста и приемлемого жизненного уровня населения не только в текущий период, но и в долгосрочной перспективе. В то же время современная ситуация свидетельствует о необходимости усиления регулирующей роли государства в финансовом секторе экономики.

Остановимся прежде всего на проблемах государственных финансов. Главные из них:

1) это сбалансированность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;

2) совершенствование налоговой системы;

3) оптимизация структуры расходов государства;

4) принятие реального и прозрачного бюджета;

5) расширение инвестиционного финансирования;

6) обеспечение единства денежно-кредитной и финансовой политики;

7) стабилизация валютного курса рубля;

8) регулирование процентных ставок;

9) повышение эффективности использования государственной собственности;

10) переход на казначейскую систему исполнения бюджетов;

11) развитие финансовых взаимоотношений со странами СНГ и дальнего зарубежья.

1. Сбалансированность бюджетов и внебюджетных фондов может быть достигнута за счет увеличения сбора налогов и сокращения расходов, расширения эмиссионных и неэмиссионных источников финансирования бюджетного дефицита. С этой цепью Федеральный бюджет на 1999 г. предусматривает первичный профицит, то есть превышение доходов над расходами без учета расходов на обслуживание государственного долга.

2. Увеличение сбора налогов достигается путем расширения налогооблагаемой базы, сокращения просроченной задолженности, усиления финансового контроля, изменения порядка зачисления платежей по уровням бюджетной системы, введения государственной монополии на производство алкогольной продукции. Особую роль играет изменение налогового законодательства. В частности, целесообразна отмена налоговых льгот по НДС, индексация специфических ставок акцизов, снижение ставки налога на прибыль и НДС, расширение сферы применения единого налога на вмененный доход. В то же время следует ограничить применение налога с продаж по товарам повседневного спроса. Несвоевременно также увеличение тарифов взносов для физических лиц в Пенсионный фонд РФ и установление взносов в Государственный фонд занятости населения РФ, которые значительно усиливают налоговое бремя на основную массу экономически активного населения.

Низкий уровень сбора налогов — это не только сокрытие выручки налогоплательщиками, но и фактическое создание механизма ухода от уплаты налогов через недостатки, заложенные в правовых актах, а главное — постоянное сужение налогооблагаемой базы в результате сокращения реального ВВП. Девиз: «Больше налогов — сильнее государство», — можно рассматривать на современном этапе только через призму расширения совокупного покупательского спроса, снижения налогового бремени для отечественного товаропроизводителя, стимулирования инвестиций в реальный сектор экономики. В то же время увеличить сбор налогов без существенного расширения налогооблагаемой базы невозможно. Ее реальное расширение надо начинать с повышения доходов населения, а это требует решения фундаментальной проблемы рынка: стоимость такого товара, как рабочая сила, должна быть адекватной ее фактической рыночной оценке. Пока главная производительная сила общества — экономически активный человек — не имеет возможности для своего нормального расширенного воспроизводства, удовлетворения социальных потребностей, образуется «порочный круг»: нет доходов, нет спроса на продукцию, нет развития производства, нет инвестиций, нет накоплений, растет импорт, растут долги, неплатежи, процентные ставки, спекулятивные сделки, падает национальная валюта, сокращается уровень жизни, увеличивается зависимость от иностранного капитала.

3. Возможности сокращения расходов федерального бюджета практически исчерпаны. Речь в настоящее время может идти лишь об оптимизации структуры расходных статей. Отдельно следует сказать о расходах на обслуживание государственного долга. По состоянию на 1 января 1999 г. они составили 28,4% от общего объема расходов федерального бюджета. Необходимо решить вопрос о реструктуризации государственного долга и установлении верхней границы доходности по государственным заимствованиям. Финансирование бюджетного дефицита за счет эмиссии государственных ценных бумаг с низкой бюджетной эффективностью приводит к потере управляемости государственным долгом.

Дальнейшие пути развития общества предполагают либо движение к сужению функций государства в области экономической и социальной политики, углублению регионального сепаратизма, либо к укреплению основ государственности на федеративной основе с четко очерченными геополитическими функциями в области интеграционных процессов.

4. Стратегический курс в сфере государственных финансов — это прежде всего реальный бюджет. А это означает, что до тех пор, пока экономика не «встанет на ноги» путем возрождения производства, у государства нет оснований для популистских заявлений относительно возможностей решения социально-экономических проблем за счет централизованного общегосударственного фонда финансовых ресурсов. Для решения этой проблемы необходимо создать все условия, чтобы накопления, активы, созданные в России, работали в ее интересах, как это делается в странах с развитой рыночной экономикой. В этом важнейшая задача всех ветвей власти, предпринимателей, населения.

Реальный бюджет — это и возможность его исполнения в соответствии с утвержденными параметрами, что во многом зависит от макроэкономических показателей развития экономики. Важнейший из них — уровень инфляции, определяющий динамику денежной массы и ее соответствие спросу экономики на деньги. Прогноз уровня инфляции, на базе которого рассчитан федеральный бюджет 1999 г., составляет 30%. Однако, учитывая сложившиеся в конце 1998 и начале 1999 гг. тенденции, можно утверждать, что такой уровень инфляции нереалистичен, а значит, даже при исполнении бюджета в номинальном выражении произойдет снижение реальных доходов населения, спрос на деньги будет существенно превышать их предложение, что означает дальнейшее снижение инвестиций и накоплений и рост процентных ставок. Масштабы денежной эмиссии, заложенные в источниках финансирования дефицита бюджета, не могут служить основным ориентиром для прогнозирования уровня инфляции. Они будут в гораздо большей степени определяться политикой ЦБ РФ в отношении объемов рефинансирования коммерческих банков, а также динамикой курса рубля по отношению к доллару США. Среднегодовой валютный курс рубля, определенный на 1999 г. по прогнозу в размере 21,5 руб. за доллар США, также нереалистичен. Таким образом, реальный бюджет основывается на реальном прогнозе макроэкономических показателей, реальных доходах населения, реальном накоплении финансовых и кредитных ресурсов в предпринимательском секторе экономики. С этих позиций федеральный бюджет 1999 г. можно признать сверх жестким и недостаточно реалистичным.

5. Сокращение государственного сектора экономики и увеличение частной собственности в ключевых отраслях, включая естественные монополии, не привело к увеличению доходной базы государственного бюджета, росту объемов производства. Расширение совокупного предложения в современных условиях может обеспечить только инвестиционное финансирование за счет внутренних и внешних заимствований, сбережений средних слоев населения, а также лиц, получающих высокие и сверх высокие доходы, средств нерезидентов.

Чрезвычайно жесткий бюджет на 1999 г. еще больше ограничивает сферу государственных финансов. Речь идет в первую очередь об общем дефиците федерального бюджета в размере 101,3 млрд. руб. и первичном профиците в сумме 65,6 млрд. руб., сокращении доходов федерального бюджета в ВВП до 11,84%, о пересмотре расходных статей бюджета в сторону их существенного уменьшения по сравнению с предыдущими годами, за исключением расходов на обслуживание внешнего госдолга. Так, например, по статье «Промышленность, энергетика и строительство» произойдет сокращение финансирования с 5,49% к общей сумме расходов до 2,36%, по статье «Сельское хозяйство и рыболовство» — с 2,4 до 1,61%, и по статье «Обслуживание государственного долга» — увеличение финансирования с 24,83 до 29,01%.

В то же время условиями новации по ГКО — ОФЗ предусмотрен выпуск облигаций федерального займа, которые могут быть использованы для погашения просроченной задолженности по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени, образовавшейся по состоянию на 1 июля 1998 г., а поскольку это, по данным Министерства РФ по налогам и сборам, около 280 млрд. руб., то острота проблемы мобилизации «живых» денег в бюджет 1999 г. еще более обостряется. Кроме того, пока не решен вопрос об источниках рефинансирования внешней задолженности, нельзя говорить о реальных параметрах бюджета 1999 г.

6. Известно, что активы Федеральной резервной системы США (ФРС) формируются в основном за счет правительственных займов, доходность которых соответствует учетной ставке ФРС, которая с 15 ноября 1998 г. установлена в размере 4,75%. Такие монетаристские методы проведения финансовой и денежно-кредитной политики вполне могла бы позаимствовать Россия. В то же время, следуя рекомендациям западных экспертов, в том числе американских, Банк России минимизировал свое участие в поддержке рынка государственных ценных бумаг и не использовал рыночные способы поддержки доходности на приемлемом для бюджета уровне, а сужал денежную базу.

Центробанк РФ должен иметь условия для последующего размещения правительственных ценных бумаг. ФРС США обеспечивает этот процесс путем привлечения резервных активов центральных банков иностранных государств. Это происходит потому, что пока доллар остается ведущей мировой резервной валютой. С введением в оборот новой европейской денежной единицы, активизацией деятельности Центрального банка Европы не исключено, что первую «скрипку» в формировании валютных резервов начнет играть евро. Перевод резервных активов ЦБ в Европу целесообразен еще и потому, что основными кредиторами России выступают европейские правительства, предпринимательские структуры и банки. Состояние платежного баланса России в перспективе во многом будет определяться расширением взаимной торговли со странами ЕС, Центральной и Юго-Восточной Азии.

Сегодня нет альтернативы расширению операций ЦБ на открытом рынке. Государство уже имеет опыт эмиссии нерыночных ценных бумаг с фиксированной ставкой доходов на уровне 10% годовых, средства от размещения которых имеют целевой характер использования. Необходима эмиссия беспроцентных облигаций федерального займа для их приобретения Банком России. Следует также продолжить выпуск облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом в размере 2—10% годовых.

7. Большое значение имеет стабилизация валютного курса рубля. Целесообразно обратить внимание на проблему перевода валютных корреспондентских счетов НОСТРО российских коммерческих банков в Центральный банк РФ. Это позволило бы не только увеличить денежную базу и расширить денежную массу в обращении, но и поставить надежный заслон на пути незаконного вывоза капитала, сделать более реалистичным валютный курс рубля. Необходим комплекс мер по ограничению спекуляции на валютном рынке. Введение Центральным банком РФ временного 90-дневного моратория на выполнение коммерческими банками обязательств по форвардным контрактам, а также непринятие Правительством РФ мер к восстановлению ликвидности рынка государственных ценных бумаг значительно усилило давление на рубль в конце 1998 г., покупательная способность которого от этого еще более снизилась. Предложения Минфина РФ о переуступке требований по форвардным контрактам не нашли поддержки у иностранных кредиторов, которые предпочли остаться на внутреннем российском рынке государственных ценных бумаг и расширить свое долевое участие в капитале крупнейших российских банков и предприятий. Их предпочтение понятно, поскольку российский рынок предлагал самые высокодоходные финансовые инструменты, основанные на несогласованности финансовой и денежно-кредитной политики Правительства РФ и Центрального банка РФ. Однако Россия заинтересована в таких кредитах, стоимость которых сопоставима с рентабельностью производства.

Проводимая в последние годы денежно-кредитная политика «подталкивает» и вынуждает население к использованию иностранной валюты в качестве основной формы сбережений в целях снижения инфляционного риска. Это негативно влияет на валютный курс рубля, искажая реальное соотношение рубля и доллара по паритету покупательной способности. Такие вложения носят в основном спекулятивный характер и напрямую зависят от макроэкономических показателей. Например, за 1997 г. сальдо операций физических лиц с наличной иностранной валютой составило 35,2 млрд. долл. США, а за три квартала 1998 г. — 14,2 млрд. долл. США. Таким образом, валютный курс рубля во многом зависит от поставки наличной валюты на внутренний валютный рынок России. Значительное сокращение объема ввоза наличной иностранной валюты в сентябре 1998 г. повлекло за собой, наряду с другими факторами, резкое необоснованное падение курса рубля, что привело к росту цен не только на импортные, но и на товары и услуги отечественного производства.

Выход из создавшейся ситуации выглядит так: государство создает предпосылки для конвертации иностранной валюты, принадлежащей физическим лицам и хранящейся вне банковской системы, в рублевые активы, для привлечения средств на счета коммерческих банков, для гарантирования сохранности вкладов и их индексации. Одновременно в основу денежно-кредитной политики оно закладывает регулирование процентных ставок.

8. Так, при обострении финансово-банковского кризиса в США в 30-е годы Конгресс принял Закон о банковской деятельности 1933 г. — Закон Гласса — Стигалла. Его важнейшие положения сводились к следующему: создание Федеральной корпорации страхования вкладов, разграничение между коммерческой и инвестиционной банковской деятельностью, введение контроля за процентными ставками — Инструкция Q, Это были вынужденные меры, так как другого выхода из кризиса не было. В противном случае экономика могла оказаться «в порочном круге» с повторяющимися «провалами рынка», что наблюдается в России в последние годы. Таким образом, как свидетельствует мировой опыт, без жесткого государственного регулирования финансово-банковской сферы России не обойтись.

9. Одна из проблем федерального бюджета — повышение отдачи от использования государственной собственности. Необходимо повысить персональную ответственность представителей государства в органах управления корпораций, доля акций которых принадлежит государству, за эффективное использование активов, налаживание кооперационных связей и создание условий для привлечения инвестиций. Соответствующие положения должны быть предусмотрены в контрактах, заключаемых с представителями государства. Следует обеспечить поступление в бюджет дивидендов, арендной платы от использования государственного имущества. Для этого целесообразно активизировать работу Центрального фонда хранения и обработки информации фондового рынка — Центрального депозитария и единой национальной депозитарной системы, сформировать систему доверительного управления государственными пакетами акций и другой собственностью, создать полный реестр объектов недвижимости, включая незавершенное строительство на федеральном и региональном уровнях, обеспечить подтверждение прав РФ на зарубежную собственность и повышение эффективности ее использования.

Вопросы управления государственной собственностью неотделимы от дальнейшего развития бюджетного федерализма. Повышение заинтересованности субъектов РФ в получении доходов от государственной собственности возможно через механизмы налоговых отчислений в бюджеты регионов либо предоставления права установления и взимания сборов за использование местной инфраструктуры при эксплуатации высокорентабельных месторождений.

Следует также стимулировать вертикально интегрированные производственно-научные комплексы. Высокая концентрация производительных сил необходима для мобилизации достаточных финансовых ресурсов, которые должны играть подчиненную роль по отношению к производству. Участие государства в собственности наиболее перспективных конгломератов является неотъемлемым условием их создания и успешного функционирования.

10. Для формирования доходной базы бюджетов всех уровней особое значение имеет проблема их кассового исполнения. В процессе управления финансовыми потоками государства возникают временные кассовые разрывы. Минимизация остатков на отдельных бюджетных счетах возможна лишь с переходом к единому счету Федерального казначейства, что обеспечит централизацию всех средств бюджета. Целесообразно соответствующими правовыми актами Правительства РФ решить вопрос по счетам Государственного таможенного комитета РФ и государственных внебюджетных фондов, средства которых остаются в распоряжении коммерческих банков на достаточно длительное время. Эти ресурсы могли бы эффективно использоваться на покрытие временных кассовых разрывов бюджета. В целом казначейская система требует серьезного реформирования и придания ей самостоятельного статуса по аналогии с имеющимся зарубежным опытом в целях укрепления финансовой дисциплины и разведения процессов составления, утверждения и исполнения бюджета, которые в настоящее время сконцентрированы в Минфине РФ.

11. Необходима ориентация финансовой и денежно-кредитной политики России на ее геополитические интересы. А они, прежде всего, находятся в пределах стран СНГ. Ориентация государств СНГ на использование во взаимных расчетах доллара США, привлечение крупных внешних займов, существенно увеличивающих нагрузки на бюджеты, вызывает сложности с погашением задолженности, обеспечением сбалансированности платежных балансов. Наиболее высокую дебиторскую задолженность перед Россией имели Украина, Казахстан, Узбекистан. Она не может быть урегулирована только кредиторской задолженностью. Требуется проведение многостороннего клиринга. Для этого следует создать клиринговую систему и выработать подходы к внедрению новой расчетно-платежной денежной единицы стран СНГ. Позитивные шаги в этом направлении предпринимаются Россией и Белоруссией.

Накануне вступления России в ВТО особое значение приобретает расширение применения мировой практики субсидирования наиболее социально значимых товаров и услуг, поддержки экспортеров через предоставление государственных гарантий и ссуд. Речь идет о политике разумного протекционизма в отношении высокотехнологичных изделий на базе межгосударственной кооперации производства стран СНГ, устранении таможенных барьеров между ними. В рамках соглашений ВТО действуют жесткие санкции в отношении резидентов-экспортеров, не возвращающих в страну валютную выручку и нарушающих условия валютного бартерного обмена, таможенного режима. Участившиеся случаи применения антидемпинговых процедур со стороны США и других стран в отношении российских товаров и услуг значительно сужают внешнеторговое пространство для российских производителей, а потеря внешних рынков сбыта в условиях высокой доли импорта на внутреннем рынке приводит к отрицательному сальдо платежного баланса и развалу отраслей экономики России. Позиция Российской Федерации по этому вопросу должна быть более жесткой и последовательной.

Таким образом, для стабилизации экономики и финансовой системы необходимо:

• обеспечить сбалансированность бюджетов и их утверждение на базе реального прогноза макроэкономических показателей;

• реализовать комплекс мер по расширению налогооблагаемой базы;

• установить верхние границы доходности по государственным заимствованиям, расширить операции Банка России на открытом рынке;

• стабилизировать валютный курс рубля через усиление контроля со стороны Банка России за валютными счетами и операциями коммерческих банков, создание предпосылок для конвертации наличной иностранной валюты физическими лицами в рублевые активы;

• сформировать систему доверительного управления государственной собственностью в России и за рубежом;

• реформировать систему казначейского исполнения бюджета, обеспечив ее прозрачность, повысив статус, расширив сферу применения;

• ориентировать денежно-кредитную политику на регулирование процентных ставок.

Важно проводить согласованную финансовую, денежно-кредитную и социально-экономическую политику, направленную на интересы широких слоев населения, создающих национальное богатство и обладающих огромным интеллектуальным потенциалом. Преодоление финансового кризиса находится в плоскости макроэкономической стабилизации на базе оживления, развития реального сектора экономики, приводящего к расширению налогооблагаемой базы, и укрепления геополитических и стратегических позиций России.

<< | >>
Источник: А.М. БАБИЧ, Л.Н. ПАВЛОВА. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ и МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ - М.: ЮНИТИ - 687 с.. 2002

Еще по теме 4.2. Механизм реализации финансовой политики:

  1. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ
  2. ФИНАНСОВЫЙ МЕХАНИЗМ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
  3. Глава 15. Механизм реализации региональной экономической политики
  4. В. Г. Ушакова СЕМЕЙНАЯ ПОЛИТИКА: МОДЕЛИ, НАПРАВЛЕНИЯ, МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
  5. Глава 16. Механизм реализации социальной региональной политики
  6. Глава 17. Механизм реализации государственной региональной политики в области охраны окружающей среды
  7. Процесс функционирования финансовой системы для выполнения определенных целей на уровне государства представляет собой финансовую политику.
  8. ФИНАНСОВЫЙ МЕХАНИЗМ
  9. ФИНАНСОВЫЙ МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНА
  10. 2.2. Финансовый механизм системы управления жилищным обслуживанием
  11. ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА
  12. КАКОВ МЕХАНИЗМ СОВМЕСТНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФОРМ подготовки РЕАЛИЗАЦИИ УР?
  13. 2.4. Влияние финансового механизма на трудовое поведение персонала
  14. § 3. Механизм реализации юридических актов