6.2. Функционирование бюджетной системы России

В связи со сложной финансовой ситуацией в РФ, сложившейся с исполнением бюджетных обязательств в 1998 г., принимались меры по обеспечению экономии государственных расходов и снижению бюджетной нагрузки особенно в части инвестиций.

Кризис в производственном секторе и последовавшая за ним глубокая депрессия привели к тяжелейшему бюджетному кризису. Возросла государственная задолженность. Бюджетные долги были многократно воспроизведены во всех секторах экономики. Это привело к ухудшению расчетно-платежной дисциплины. Неплатежи в хозяйственном комплексе страны достигли в 1997 г. рекордной отметки — 31,3% к ВВП. Заметно ухудшилось финансовое состояние предприятий, они испытывают острый недостаток оборотных средств. Краткосрочные резервы экономического роста в значительной мере исчерпаны.

Возникла острая необходимость наведения порядка в расходовании бюджетных средств и осуществлении бюджетного процесса.

Экономию государственных расходов предполагается осуществить за счет создания базы для формирования и исполнения реального федерального бюджета по следующим направлениям.

1. Сокращен перечень прямых получателей бюджетных средств. Установлен порядок, в соответствии с которым прямым получателем или главным распорядителем средств федерального бюджета может быть федеральный орган государственной власти, входящий в структуру федеральных органов государственной власти. При этом ряд прямых получателей средств федерального бюджета, не являющихся федеральными органами государственной власти, сохранен в качестве главных распорядителей средств федерального бюджета в связи с невозможностью возложения обязанностей по их финансированию на какой-либо федеральный орган государственной власти, а также из-за специфики и значимости выполняемых ими работ.

Осуществляется следующий комплекс мероприятий:

1) сокращается предельная численность работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (до 20%);

2) в ходе проведения мероприятий по совершенствованию структуры федеральных органов исполнительной власти оптимизируется численность работников их центральных аппаратов и организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти и финансируемых за счет средств федерального бюджета по соответствующим разделам;

3) изменяются нормативы оптимальной нагрузки в учреждениях образования для расчета ассигнований из федерального бюджета.

Реорганизация учреждений проводится путем слияния организаций и сокращения расходов на их содержание, в том числе путем приведения числа штатных должностей в соответствие с численностью прикрепленного контингента.

Разработаны предложения по реорганизации высших учебных заведений, в том числе путем слияния разнопрофильных высших и средних специальных учебных заведений и преобразования их в университеты.

Ввиду незавершенности процессов разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ осуществляется дальнейшее разграничение расходных бюджетных полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ с учетом согласованного разграничения полномочий по предметам совместного ведения.

Предусматривается поэтапная передача в ведение субъектов РФ учреждений начального, среднего и высшего образования, ориентированных преимущественно на региональные рынки труда, а также организаций здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта.

Аналогичный комплекс мероприятий предполагается осуществить в отношении передачи субъектам РФ организаций, находящихся на балансе федеральных органов исполнительной власти, в составе которых законодательством РФ предусмотрена военная и приравненная к ней служба.

2. В общей сумме расходов на оплату труда работников бюджетных организаций, находящихся в ведении федеральных органов государственной власти, средства, привлеченные из других источников сверх средств федерального бюджета, составляют в среднем 19%. В настоящее время применяется около 30 видов доплат, надбавок, других выплат, носящих обязательный характер, и более 25 видов доплат и надбавок стимулирующего характера. В учреждениях образования доля привлеченных средств составила 50% и более.

Проведенная инвентаризация условий оплаты труда и выплат стимулирующего характера требует их упорядочения и совершенствования системы оплаты труда на основе ETC по следующим направлениям:

• закрепление за вышестоящими организациями права определять лимит численности и размер фонда оплаты труда бюджетных организаций, находящихся в их ведении;

• унификация применения многочисленных отраслевых норм оплаты труда, установленных как законодательным путем, так и на основе отдельных решений Правительства РФ и Минтруда России, с последующим переходом от тарифной сетки к ETC;

• применение принципов формирования фондов оплаты труда, предусмотренных для государственных служащих, к оплате труда работников бюджетных организаций;

• определение критерия, по которому в зависимости от доли использованных внебюджетных средств можно переводить организации из разряда бюджетных в разряд дотируемых с использованием средств федерального бюджета по другим направлениям.

В настоящее время в ведении получателей средств федерального бюджета находятся отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды.

3. Результаты инвентаризации счетов по учету внебюджетных средств учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, показали, что по состоянию на I января 1998 г. в учреждениях Банка России и кредитных организациях открыто 28206 текущих счетов по учету внебюджетных средств учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, из них: 13734 — суммы по поручениям; 4777 — специальные средства; 4449 — другие внебюджетные средства; 5246 — внебюджетные средства учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета и не являющихся самостоятельными распорядителями средств федерального бюджета.

Сведения об остатках средств на текущих счетах по учету внебюджетных средств охватывают 100 федеральных органов исполнительной власти и других получателей бюджетных средств, расположенных на территории 86 субъектов РФ. В отношении этих средств предполагается:

• провести работу по закрытию текущих счетов по учету внебюджетных средств, по которым на протяжении длительного времени не осуществлялись операции, а также в отношении которых не продлен срок действия;

• запретить федеральным органам исполнительной власти и другим получателям средств федерального бюджета открытие двух и более текущих счетов по учету специальных средств, сумм по поручениям и других внебюджетных средств одновременно в учреждениях Банка России и кредитных организациях.

4.

С 1999 г. предполагается полностью отказаться от дотаций химической и нефтехимической промышленности, сельскому хозяйству, лесным поселкам, организациям, занимающимся народными художественными промыслами.

5. Установлены натуральные и стоимостные лимиты потребления электро- и теплоэнергии. В целях исключения возможности образования новой кредиторской задолженности по оплате электро- и теплоэнергии предусматривается:

1) обеспечение получателями средств федерального бюджета при представлении в Минфин России возвратной росписи установленных лимитов бюджетных обязательств полного соответствия бюджетных назначений по оплате коммунальных услуг согласованным лимитам потребления тепло- и энергоресурсов;

2) увязка сводных возвратных лимитов бюджетных обязательств в разрезе экономических статей расходов по каждому прямому получателю бюджетных средств с бюджетными обязательствами всех бюджетных организаций, находящихся в ведении прямого получателя. Предусмотрена схема утверждения росписи доходов, расходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета, обеспечивающая процедуру согласования смет расходов организаций, находящихся в ведении прямых получателей средств федерального бюджета, с прямыми получателями бюджетных средств, с последующим представлением в Минфин РФ смет по каждому получателю средств федерального бюджета;

3) обеспечение получателями средств федерального бюджета соблюдения установленных лимитов потребления тепло- и энергоресурсов;

4) обеспечение Федеральной службой по валютному и экспортному контролю РФ (ФЭК) совместно с Минтопэнерго России соблюдения цен и тарифов на тепло- и энергоресурсы и другие коммунальные услуги, устанавливаемых межрегиональными комиссиями, с целью соблюдения их единства для бюджетных организаций всех уровней вне зависимости от сроков оплаты услуг и их минимизации, в том числе за счет ликвидации непроизводственных расходов.

6.

• сокращения и минимизации дебиторской задолженности, а также исключения в последующем возможности отвлечения средств на эти цели;

• направления остатков внебюджетных средств, находящихся на счетах получателей средств федерального бюджета на погашение кредиторской задолженности, с учетом их возможных поступлений;

• направления части средств текущего финансирования для погашения переходящей кредиторской задолженности, части кредиторской задолженности по стройкам и объектам Федеральной адресной инвестиционной программы, а также задолженности по денежным выплатам населению, возникшим у отдельных получателей средств федерального бюджета в связи с использованием этих средств на другие цели;

• изыскания дополнительных источников поступлений средств, в том числе за счет мер по экономии расходов, подлежащих целевому направлению на погашение задолженности, а также дополнительных доходов, получаемых от использования федерального имущества;

• привлечения средств бюджетов других уровней в части финансирования деятельности учреждений и организаций, выполняющих работы в интересах отдельных регионов.

7. Мингосимуществом РФ проводится работа по сплошной инвентаризации федерального недвижимого имущества. Жесткая система учета этого имущества позволит увеличить доходы от его использования, которые в настоящее время явно не соответствуют объему находящейся в федеральной собственности недвижимости.

Полная инвентаризация позволит решить следующие важнейшие задачи:

• создание единого реестра объектов федерального недвижимого имущества, эффективной и гибкой системы контроля за соблюдением порядка использования и содержания этих объектов;

• урегулирование имущественных отношений, связанных с использованием федерального недвижимого имущества;

• создание эффективной системы учета средств, получаемых бюджетными организациями от использования закрепленной за ними федеральной собственности, а также контроль за целевым использованием этих средств;

• повышение эффективности использования объектов федерального недвижимого имущества при выявлении зданий, сооружений и помещений, нуждающихся в реконструкции и капитальном ремонте, и определение порядка их дальнейшего использования.

Анализ результатов инвентаризации показывает недостаточность бюджетных средств, выделяемых для финансирования объектов федерального недвижимого имущества. Необходимо разработать механизм возмещения организациям — арендодателям имущества расходов по его ремонту и содержанию, а органам, уполномоченным управлять федеральным имуществом в регионах, — расходов, связанных с организацией контроля за использованием принадлежащего Российской Федерации недвижимого имущества и поступлением доходов от его аренды в федеральный бюджет.