<<
>>

12.3. Разграничение доходов в бюджетной системе

Рассмотрим механизм разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы.

Распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ предлагается производить по единым базовым нормативам, закрепленным в Федеральном законодательстве не менее чем на три года.

На 1999—2001 гг.

устанавливаются базовые нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ от:

• налога на добавленную стоимость на товары, работы, услуги, производимые, выполняемые, оказываемые на территории РФ;

• налога на прибыль предприятий;

• подоходного налога с физических лиц;

• акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, производимые на территории РФ;

• акцизов на остальные товары, производимые на территории РФ, кроме акцизов на нефть и газовый конденсат, природный газ, бензин и легковые автомобили;

• других федеральных налогов, подлежащих распределению между бюджетами разных уровней.

Распределение поступлений от федеральных и региональных налогов между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами должно производиться на основе базовых или минимальных нормативов, закрепленных за бюджетами муниципальных образований не менее чем на три года.

Для повышения самостоятельности территориальных бюджетов, сокращения их дотационности и стимулирования мобилизации собственных бюджетных средств сверх доли НДС, закрепленной на постоянной основе за консолидированными бюджетами субъектов РФ или местными бюджетами, может осуществляться бюджетное регулирование через нормативы отчислений от НДС в счет определенных по единой методике трансфертов с соответствующим сокращением общего объема ФФПР или фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

В целях расширения возможностей федерального бюджета по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов начиная с 1999 г. налоги, уплачиваемые по месту регистрации юридических лиц — крупнейших налогоплательщиков по специальному перечню, целиком зачисляются в федеральный бюджет.

Кроме того, предполагается осуществить централизацию рентных платежей для их последующего распределения по регионам.

Рассмотрим назначение и механизм функционирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, которому отводится центральное место в процессе выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Финансовая помощь из ФФПР должна распределяться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы местного значения.

Общий объем средств ФФПР определяется по утверждаемому федеральным законодательством на срок не менее трех лет нормативу отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет, кроме ввозных пошлин, исходя из возможностей федерального бюджета.

Часть средств ФФПР выделяется для дополнительной поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики формирования и распределения соответствующих средств федерального бюджета.

Расчет трансфертов ФФПР на 1999 г. произведен на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов. Право на получение трансфертов предоставляется субъектам РФ, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня. Расчетные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых налоговых доходов. Уровень налоговых доходов субъектов РФ, до которого проводится выравнивание, устанавливается исходя из возможностей федерального бюджета и планируемого объема ФФПР.

Расчет трансфертов ФФПР проводится в следующей последовательности.

Первый этап. Определение душевого дохода собственных доходов и отчислений от регулирующих доходных источников консолидированного бюджета каждого субъекта РФ по формуле:

где Дi — объем доходов консолидированного бюджета субъекта РФ;

Чнi — численность населения данного субъекта РФ по состоянию на 1 января 1998 г.

При расчете трансфертов на 1999 г.

за базу доходов регионов приняты согласованные с субъектами РФ показатели, исчисленные исходя из отчетных данных за 1997 г. и скорректированные по условиям 1999 г.

В дальнейшем при расчетах финансовой помощи субъектам РФ будут учитываться оценки налогового потенциала территорий и уровня его использования. Для этого необходимо обеспечить разработку финансовых балансов субъектов РФ, а также методику оценки нормативной налогооблагаемой базы — валовых налоговых ресурсов территорий, усовершенствовать методику и порядок расчета валового регионального продукта по субъектам РФ.

Второй этап. Определение индекса бюджетных расходов. Расход осуществляется для регионов или их групп по единой методике на основе объективных параметров, позволяющих привести удельные бюджетные доходы субъектов РФ к сопоставимым условиям: прожиточный минимум, бюджетная обеспеченность, соотношение расчетных доходов и расходов и т.д.

После утверждения Правительством РФ комплекса бюджетных нормативов для оценки расходных полномочий бюджетов субъектов РФ по основным направлениям бюджетного финансирования расчет индексов бюджетных расходов будет основываться на интегрированном учете бюджетных нормативов.

Третий этап. Приведение с помощью индекса бюджетных расходов доходных показателей бюджетов субъектов РФ к сопоставимым условиям. Для каждого субъекта РФ рассчитывается приведенный душевой бюджетный Доход:

где Ддуш.i — фактический душевой доход по данному региону в базовом году, скорректированный с учетом условий планируемого года;

ИБРi — индекс бюджетных расходов по группе регионов, в которую входит данный субъект РФ.

Четвертый этап. Расчет трансфертов и долей регионов в ФФПР. Право на получение трансферта имеют субъекты РФ, доля которых в ФФПР, определенная в результате расчетов, оказывается больше нуля. Трансферты распределяются таким образом, чтобы довести показатель приведенного бюджетного дохода на душу населения регионов, получающих трансферты, до максимально возможного при проектируемом объеме ФФПР уровня.

Расчеты проводятся по рейтинговой системе.

В начале фиксируется регион с минимальным среди всех регионов приведенным душевым доходом и регион, следующий за ним по этому показателю. Затем определяется сумма недостающих бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душевого бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Полученная сумма умножается на индекс бюджетных расходов, рассчитанный для первого региона, и на численность населения этого региона. Полученная величина вычитается из проектируемого объема ФФПР. Таким образом, после первой итерации для региона с минимальным приведенным душевым доходом определяется часть трансферта, с учетом которой его приведенный душевой доход становится равным аналогичному показателю второго региона, участвующего в расчете.

В дальнейшем происходит выравнивание по тому же принципу. В каждой последующей итерации участвует количество регионов, на единицу большее, чем в предыдущей. Процесс распределения ФФПР происходит до тех пор, пока его объем с учетом уже распределенных сумм не станет равным нулю.

Далее определяются доли регионов в ФФПР. Доля региона рассчитывается как отношение суммы финансовой помощи, определенной в результате расчетов, к общему объему проектируемого ФФПР.

Особую роль играет инвестиционная поддержка развития регионов. Ее предполагается осуществлять по двум направлениям:

• социальному — в рамках Фонда регионального развития, в основном на безвозвратной основе;

• производственному в рамках Бюджета развития РФ, в основном на возвратной основе.

Фонд регионального развития (ФРР) аккумулирует средства, предназначенные для финансирования федеральных и региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и другие капиталовложения. В рамках ФРР осуществляется консолидация расходов федерального бюджета, в том числе по реализации федеральных целевых программ, которые направлены на создание единой социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством гарантий.

Обязательное условие для выделения средств ФРР — разработка органами власти субъектов РФ плана инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на территории субъекта РФ.

Распределение средств ФРР должно осуществляться с учетом объективно обусловленных различий в бюджетных потребностях регионов по основным направлениям бюджетных расходов.

Для этого

1) определяется количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта РФ для реализации на его территории предусмотренных федеральным законодательством государственных услуг. В этих целях федеральными органами исполнительной власти совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ на основе выработанных нормативов обеспеченности объектами социальной инфраструктуры рассчитывается необходимое количество, согласовываются данные о фактическом наличии данных объектов, степени их изношенности и т. д.;

2) органы исполнительной власти субъектов РФ, претендующие на получение средств ФРР, заключают с Минэкономики РФ соглашение о плане инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на территории субъекта РФ;

3) рассчитывается потребность в капиталовложениях в социальную инфраструктуру каждого субъекта РФ;

4) исходя из возможностей бюджетной системы и ресурсов ФРР определяется, в какой мере может быть удовлетворена данная бюджетная потребность, и устанавливается максимальная сумма капиталовложений из федерального бюджета в социальную инфраструктуру каждого из субъектов РФ.

Выделение средств из ФРР на развитие социальной инфраструктуры регионов осуществляется по заявкам органов исполнительной власти субъектов РФ, представляющих их в пределах максимальной доли конкретного региона в ФРР.

Правительство РФ рассматривает представленные заявки и определяет долю финансирования, которое будет осуществляться по социальному направлению ФРР. При этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общего объема финансирования проекта. Остальные средства привлекаются из бюджетов субъектов РФ и других источников.

Выделение средств из федерального бюджета осуществляется пропорционально расходам на реализацию проекта из бюджетов субъектов РФ и других, источников финансирования. Если же заявки субъектов РФ не исчерпывают их предельных долей в ФРР, средства из федерального бюджета выделяются только в размере поступивших заявок или освоения средств.

В качестве одного из крупнейших критериев при выделении государственных инвестиций предлагается использовать представление регионом документально оформленного обязательства на сокращение в будущем передаваемых трансфертов на текущее финансирование с указанием конкретных сумм по годам.

Повышение заинтересованности субъектов РФ и муниципальных образований в увеличении собственных доходов, рационализации бюджетных расходов, сокращении зависимости от финансовой помощи, обеспечении сбалансированности бюджетов, роста эффективности управления финансами будет обеспечиваться через:

• формирование унифицированных механизмов межбюджетных отношений;

• законодательное закрепление бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней;

• отказ от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источников их финансирования;

• расширение налоговых полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространства;

• применение стабильных базовых нормативов отчислений федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований;

• обеспечение поступления налоговых платежей дочерних компаний, филиалов и подразделений предприятий и организаций в соответствующие территориальные бюджеты;

• создание объективной, стабильной системы финансовой поддержки территориальных бюджетов на основе сопоставления их нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала;

• внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи;

• разделение текущей и инвестиционной финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований;

• усиление контроля за полнотой и целевым характером использования финансовой помощи с учетом обоснованности бюджетных расходов дотационных регионов;

• создание в составе федерального бюджета Фонда развития региональных финансов;

• формирование правовых гарантий для безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений;

• обеспечение единства экономического пространства, гарантий для свободного перемещения товаров, капиталов, населения между регионами.

Условия предоставления и использования финансовой помощи из федерального бюджета устанавливаются федеральным законодательством, соглашениями между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Финансовая помощь, предоставляемая субъектам РФ из федерального бюджета, должна использоваться под контролем территориальных органов Федерального казначейства и федеральных контрольных органов.

Субъект РФ, получающий финансовую помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, принимает на себя определенные обязательства.

Он не вправе:

• обеспечивать для государственных служащих, финансируемых за счет бюджета субъекта РФ и местных бюджетов, лучшие условия оплаты труда по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений;

• предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов соответствующего бюджета;

• предоставлять государственные гарантии в размере более 5% бюджетных расходов.

В качестве обязательных условий для выделения средств из ФФПР установлены:

1) перевод с 2000 г. исполнения бюджетов субъектов РФ на казначейскую систему через территориальные органы Федерального казначейства;

2) при наличии в субъекте РФ задолженности по выплате зарплаты в бюджетной сфере — использование трансфертов под контролем территориальных органов Федерального казначейства и федеральных контрольных органов только для погашения этой задолженности, а также погашения и обслуживания государственного и муниципального долга;

3) наличие у субъекта РФ программы увеличения собственных доходов и последовательного сокращения получаемых трансфертов.

Вопросы предоставления субъектам РФ дополнительной финансовой помощи, получения и пролонгации бюджетных ссуд рассматриваются при соблюдении субъектами РФ условий соглашений об оздоровлении государственных финансов и оказании финансовой помощи из федерального бюджета.

Реформированию межбюджетных отношений способствует создание Фонда развития региональных финансов (ФРРФ). Его цели: финансовое оздоровление бюджетов субъектов РФ, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ.

Источниками образования ФРРФ служат кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства, определяемые Правительством РФ.

Средства ФРРФ могут выделяться субъектам РФ, а в отдельных случаях и крупным городам на возвратной основе. Право на получение этих средств получат регионы и крупные города, успешно осуществляющие меры по финансовому оздоровлению: отказ от неденежных форм исполнения бюджетов, переход на казначейскую систему, внедрение систем управления государственным и муниципальным долгом, реструктуризация задолженности предприятий и бюджетных обязательств, использование конкурсного распределения государственного и муниципального заказа, ликвидация внебюджетных фондов, не предусмотренных федеральным законодательством, и т. д. Во внимание должны приниматься также меры, направленные на снижение перекрестного субсидирования тарифов, установление стабильной системы взаимоотношений между бюджетом субъекта РФ и бюджетами муниципальных образований и т. д. В первую очередь в число участников предполагается включить бездотационные и низкодотационные регионы, регионы, создающие благоприятные предпосылки и условия для экономического развития, имея в виду скорейшее достижение ими финансовой самостоятельности и повышение кредитоспособности.

Наряду с кредитованием регионов из средств ФРРФ с целью усиления стимулирующего воздействия предполагается использовать инфраструктурные кредиты Международного банка реконструкции и развития, распределяемые между регионами, кредиты Европейского банка реконструкции и развития на проектное финансирование под гарантии регионов, доступ на внутренний и внешний рынок ценных бумаг.

Кроме кредитной ФРРФ будет иметь компонент технической помощи.

Для успешной реализации предусмотренных мер необходимо повышение ответственности участников межбюджетных отношений. Необходимо законодательно закрепить права и ответственность органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления в области межбюджетных отношений, определив порядок компенсации потерь, вызванных решениями вышестоящих органов государственной власти, и меры ответственности Правительства РФ за выполнение обязательств в сфере межбюджетных отношений, а также порядок контроля за этими обязательствами со стороны субъектов РФ.

Для более полного учета финансовых ресурсов и взаимных финансовых обязательств будет предусматриваться ежегодное составление федерального бюджета в территориальном разрезе.

Для ускорения расчетов по трансфертам с субъектами РФ и сокращения встречных финансовых потоков Минфин РФ на основании утвержденных долей субъектов РФ в ФФПР до 1-го числа каждого месяца финансирования должен обеспечить оформление и направление в территориальные органы федерального казначейства реестров по финансированию расходов из ФФПР на текущий месяц за счет доходов, поступающих на территории соответствующих субъектов РФ.

<< | >>
Источник: А.М. БАБИЧ, Л.Н. ПАВЛОВА. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ и МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ - М.: ЮНИТИ - 687 с.. 2002

Еще по теме 12.3. Разграничение доходов в бюджетной системе:

  1. ГЛАВА 6 Бюджетная система России
  2. 6.1 Принципы построения бюджетной системы
  3. 6.2. Функционирование бюджетной системы России
  4. 6.3. Бюджетный кодекс — правовая основа бюджетной системы
  5. 7.2. Бюджетная классификация доходов и расходов бюджета
  6. 9.4. Разграничение бюджетных полномочий в сфере финансирования
  7. 12.3. Разграничение доходов в бюджетной системе
  8. 36.2. Ответственность и разграничение обязанностей
  9. ГЛАВА 11 КОНСТИТУЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
  10. 2. Принципы бюджетной системы
  11. 2. МЕСТО ФИНАНСОВОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ ПРАВА
  12. ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА