9. Защита прав организаций и учреждений в административном праве
Деятельность предприятий, учреждений и организаций (юридических лиц) осуществляется в рамках закона, норм и правил, установленных государством. Причем в подавляющем большинстве случаев она осуществляется в русле правоотношений с органами публичной администрации. Органы публичной администрации в процессе реализации возложенных на них полномочий осуществляют регистрацию, выдачу различных лицензий, контроль, надзор и другие действия в сфере административно-правового регулирования деятельности юридических лиц. В связи с этим могут возникать нарушения законных прав этих лиц. В одних случаях эти нарушения связаны с несовершенством регламентирующего их деятельность законодательства; в других -с отсутствием необходимых правовых знаний сторон; в третьих - со злоупотреблением органами публичной администрации своими властными полномочиями, унаследованным от административно-командной системы «синдромом всевластия администрации». Причем это касается не только субъектов хозяйствования, но и иных юридических лиц. В этих условиях важным является знание и квалифицированное применение имеющегося в республике механизма защиты их прав и законных интересов. К сожалению, его спектр достаточно узок и требует дальнейшего развития. Однако и он может быть использован с максимальной эффективностью. Основой гарантий защиты прав и интересов юридических лиц является Конституция Республики Беларусь и, в частности, положения статьи 13, гарантирующие всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности. Согласно статье 33 Конституции каждому гарантируется свобода мнений, убеждений и их свободное выражение, статья 36 предоставляет права на свободу объединений и некоторые другие. Вопросы защиты 207 прав юридических лиц нашли свое отражение и в законах Республики Беларусь «О хозяйственных обществах», «Об общественных объединениях», «О государственной поддержке молодежных и детских объединений в Республике Беларусь» и др. Анализ правоотношений, возникающих в сфере взаимодействия органов публичной администрации с юридическими лицами, позволяет выделить следующие основные моменты возможного возникновения между ними споров: • регистрация юридических лиц; • получение ими различного рода разрешений, лицензий; • осуществление контроля и надзора со стороны административных органов; • ликвидация юридических лиц. Регистрация юридических лиц. В специальной научной литературе государственная регистрация определяется как установленный государством порядок признания факта образования юридического лица. Цель регистрации - учет, надзор, контроль за их деятельностью1. Государством установлена четкая правовая процедура регистрации юридических лиц. Согласно ей государственной регистрации подлежат создаваемые (реорганизуемые) юридические лица: • хозяйственные товарищества и общества, унитарные ' предприятия, производственные кооперативы, в том числе сельскохозяйственные производственные кооперативы, и крестьянские (фермерские) хозяйства; • ассоциации (союзы) - объединения коммерческих организаций, объединения некоммерческих организаций,объединения коммерческих и некоммерческих организаций, потребительские кооперативы, учреждения, товарищества собственников, фонды. 1 Ноздрачев, Ю.Б. Статус предпринимателя / Ю.Б. Ноздрачев // Хозяйство и право. 1997. № 2. С. 23; Русак, Л.Г Образование юридических лиц / Л.Г Русак // Комментарий к Гражданскому кодексу Республики Беларусь: В 2 т. Минск, 2000. С. 101; Салищева, Н.Г. Административное право и экономика / Н.Г. Салищева // Административно-правовое регулирование в сфере экономики (Материалы «Пятых Лазаревских чтений») / Рос. Акад. Наук, Ин-т гос-ва и права. М., 2001. Сб. 208 Государственная регистрация субъектов хозяйствования производится по месту их нахождения и осуществляется следующими регистрирующими органами: • облисполкомами (Минским горисполкомом) - коммерческих организаций с иностранными инвестициями, за исключением страховых организаций с иностранными инвестициями и коммерческих организаций с иностранными инвестициями в свободных экономических зонах; • Национальным банком - банков и небанковских кредитно-финансовых организаций; • Министерством финансов - страховых организаций, включая страховые организации с иностранными инвестициями; • администрациями свободных экономических зон - коммерческих организаций, в том числе коммерческих организаций с иностранными инвестициями, некоммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей в свободных экономических зонах, за исключением банков, небанковских кредитно-финансовых организаций, страховых организаций; • облисполкомами, Брестским, Витебским, Гомельским, Гродненским, Минским, Могилевским горисполкомами. Облисполкомы вправе делегировать часть своих полномочий по государственной регистрации и ликвидации (прекращению деятельности) субъектов хозяйствования другим местным исполнительным и распорядительным органам, а указанные горисполкомы •'— соответствующим администрациям районов в городах. Решения регистрирующего органа об отказе в государственной регистрации и о ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования могут быть обжалованы в хозяйственный суд в установленном порядке. По сути, аналогичен и механизм регистрации иных юридических лиц, не относящихся к перечисленным, среди которых могут быть различные учреждения, организации, общественные объединения и др. Он предусматривает иерархично-административно-территориальную принадлежность юридических лиц. 209 К основным моментам, в связи с которыми могут возникнуть споры в процессе регистрации, можно отнести: несоответствие требованиям предоставляемых для регистрации документов, а также их формы и содержание. Перечень необходимых для регистрации документов установлен Законом Республики Беларусь «Об общественных объединениях» и иными нормативными правовыми актами. Их анализ позволяет говорить о следующем. Во-первых, перечень необходимых документов, их форма и структура имеют правовой характер и достаточно определенные содержательные параметры, которые являются критерием их оценки и ограничивают пределы свободного усмотрения со стороны регистрирующих органов. Во-вторых, согласно законодательству у государственных органов, регистрирующих юридические лица, отсутствуют полномочия в сфере определения видов их деятельности, а также порядка организации и управления их деятельности. И в-третьих, имеется установленный порядок и условия для принятия решения об отказе в государственной регистрации (перерегистрации) объединения. В частности, общественному объединению может быть отказано в государственной регистрации (перерегистрации) в случаях: ...,..,.._. • нарушения установленного порядка создания объединения; ..;.,-. • несоответствия устава объединения (целей, задач, методов работы, территории распространения деятельности объединения) требованиям законодательства; • непредоставления объединением всех предусмотренных законодательством документов, необходимых для государственной регистрации (перерегистрации); • несоответствия названия объединения, в том числе сокращенного, его символики, а также условий членства в объединении требованиям законодательства и устава объединения; ? ":.'• невыполнения в месячный срок требований, указанных в решении об отсрочке государственной регистрации (перерегистрации) объединения. 210 Объединению также может быть отказано в перерегистрации, если в течение года, предшествующего перерегистрации, ему в письменной форме указывалось регистрирующим или иным государственным органом в пределах его компетенции на нарушение устава объединения или действующего законодательства. Объединению может быть отказано в государственной регистрации после внесения изменений и дополнений в его устав в случае нарушения порядка их внесения, несоответствия этих изменений и дополнений требованиям законодательства либо невыполнения в месячный срок условий, перечисленных в решении об отсрочке государственной регистрации (перерегистрации) объединения. При этом регистрирующие органы в пятидневный срок со дня принятия решения об отсрочке государственной регистрации (перерегистрации) объединения либо об отказе в ней в письменной форме обязаны сообщить об этом руководящему органу объединения с указанием мотивов отсрочки или отказа. Согласно статье 25 Закона Республики Беларусь «Об общественных объединениях» органами государства осуществляется контроль и надзор за общественными объединениями в рамках соответствия их деятельности законодательству и уставам. Надзор за соответствием деятельности общественных объединений Конституции Республики Беларусь и законам Республики Беларусь осуществляют Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры. Контроль за соответствием деятельности общественных объединений их уставам осуществляют органы, зарегистрировавшие данные объединения. В процессе контроля должностные лица органов, зарегистрировавших общественные объединения, в пределах своих обязанностей имеют право участвовать во всех мероприятиях этих объединений, знакомиться с их документами и решениями; требовать и получать информацию по вопросам уставной деятельности общественного объединения. 211 Контроль за финансовой деятельностью общественных объединений, в том числе за источниками их доходов, размерами полученных ими средств и уплатой налогов осуществляют государственные налоговые органы. Административный надзор в сфере производственной и иной деятельности общественных объединений осуществляют соответствующие надзорные органы, в том числе органы милиции, санитарного надзора, пожарного надзора, энергонадзора и др. Иное наблюдение, вмешательство, затрагивающее вопросы, прежде всего целесообразности, эффективности и порядка деятельности, законодательством запрещается. Законодательством в случаях нарушения общественными объединениям норм и правил, регулирующих вопросы их формирования и деятельности, предусматривается применение к ним мер административного принуждения в виде письменного предупреждения или их ликвидации. Согласно закону предупреждение выдается либо направляется по почте руководящему органу общественного объединения не позднее чем в трехдневный срок после его вынесения. При этом письменное предупреждение, вынесенное руководящему органу международного или республиканского общественного объединения, может быть обжаловано в Верховный Суд Республики Беларусь, а письменное предупреждение, вынесенное руководящему органу местного общественного объединения, -в областной, Минский городской суды по месту нахождения руководящего органа этого общественного объединения. Общественное объединение ликвидируется по решению суда в случаях: 1) если его деятельность направлена на свержение либо насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности и безопасности государства, пропаганду войны, насилия, разжигание национальной, религиозной и расовой вражды, а также может отрицательно влиять на физическое и психическое здоровье граждан; 2) повторного в течение года совершения действий, за которые было вынесено письменное предупреждение; 212 3) если при регистрации общественного объединения со стороны его учредителей были допущены нарушения закона, иных актов законодательства. Иные причины, связанные, например, с целесообразностью либо с особенностями деятельности того или иного общественного объединения, не являются основаниями для их ликвидации. Обжалования судебных решений о ликвидации общественных объединений направляются в установленном порядке. По сути, аналогичные положения, касающиеся регистрации, надзора, контроля и ликвидации, содержатся в законодательстве, регулирующем административно-правовой статус предприятий, организаций и различных иных субъектов хозяйствования. Одним из принципов регистрации является административно-территориальный, согласно которому государственная регистрация предприятия осуществляется в исполнительном комитете районного, городского, районного в городе Совета депутатов по месту нахождения предприятия, если иное не предусмотрено законодательными актами Республики Беларусь. При этом отказ в государственной регистрации предприятия может последовать по мотивам нарушения установленного законодательными актами Республики Беларусь порядка создания предприятия, несоответствия учредительных актов (документов) требованиям законодательства, а также отсутствия положительного заключения соответствующей экологической экспертизы. Отказ в государственной регистрации предприятия по мотивам нецелесообразности его создания не допускается. Законодательством предусмотрен порядок обжалования отказа в государственной регистрации. Согласно статье 30 Закона, если государственная регистрация предприятия в установленный срок не произведена либо в ней отказано по мотивам, которые учредитель предприятия считает необоснованными, он может обратиться в суд или хозяйственный суд. Законом определены и гарантии прав и интересов предприятия, которое при осуществлении хозяйственной и иной деятельности вправе по собственной инициативе принимать любые решения, не противоречащие действующему зако- 213 нодательству. Согласно гарантиям не допускается: вмешательство в хозяйственную и иную деятельность предприятия со стороны государственных, общественных и других органов, за исключением случаев осуществления контроля и надзора в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Республики Беларусь. Органы государственного управления и местные органы государственной власти, общественных организаций и их должностные лица могут давать предприятию указания только в соответствии со своей компетенцией, установленной законодательством. Убытки, причиненные предприятию в результате выполнения указаний органов государственного управления и местных органов государственной власти, общественных организаций либо их должностных лиц, нарушивших права предприятия, а также вследствие ненадлежащего осуществления такими органами или их должностными лицами предусмотренных законодательством обязанностей по отношению к предприятию, подлежат возмещению этими органами, а виновные должностные лица несут ответственность в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Споры о возмещении убытков решаются судом или хозяйственным судом в соответствии с их компетенцией. Предприятие имеет право не выполнять требований государственных органов, на которые законодательными актами Республики Беларусь возложена проверка отдельных сторон деятельности предприятия, по вопросам, не входящим в их компетенцию, и не знакомить их с материалами, не относящимися к предмету контроля. В случаях же правомерности проводимых ими проверок их результаты сообщаются предприятию. За нарушения органами публичной администрации законодательства в сфере прав и законных интересов предприятий они несут соответствующую правовую ответственность. Ликвидация предприятия осуществляется на основе решения суда и возможна в случаях: если будут признаны недействительными акты о создании предприятия; признания его банкротом; систематического осуществления деятельности, противоречащей целям деятельности предприятия; дея- 214 тельности без надлежащего разрешения (лицензии); осуществления деятельности, запрещенной законодательными актами; иной деятельности с нарушением законодательства. Предприятие может быть ликвидировано по другим основаниям, предусмотренным законодательными актами Рес-дублики Беларусь. Обжалование судебного решения осуществляется в установленном порядке. Государственные органы, закрепляя правовой порядок регистрации и ликвидации ряда юридических лиц, часто используют термин «субъекты хозяйствования». В их перечень включаются хозяйственные товарищества и общества, унитарные предприятия, производственные кооперативы, в том числе сельскохозяйственные, производственные кооперативы и крестьянские (фермерские) хозяйства; ассоциации (союзы) - объединения коммерческих организаций, объединения некоммерческих организаций, объединения коммерческих и некоммерческих организаций, потребительские кооперативы, учреждения, товарищества собственников, фонды. Закон также предусматривает механизм защиты прав и интересов субъектов хозяйствования, а именно государственная регистрация субъектов хозяйствования осуществляется регистрирующими органами в месячный срок со дня подачи всех необходимых для государственной регистрации документов. При этом регистрирующие органы обязаны: во-первых, принимать на рассмотрение документы, представленные для государственной регистрации; во-вторых, рассматривать их по существу; в-третьих, при необходимости разъяснять лицам, представляющим такие документы, правила их представления и оформления, предусмотренные законодательством. Кроме того, механизм защиты субъектов хозяйствования включает в себя и правовое закрепление перечня необходимых для регистрации документов. Определены и сроки государственной регистрации субъектов хозяйствования, согласно которым она должна быть завершена в месячный срок со дня подачи всех необходимых для государственной регистрации документов. В отдельных случаях, при необходимости получения до- 215 полнительных сведении и уточнении - в течение двух месяцев. О продлении сроков регистрации регистрирующий орган обязан уведомить заинтересованное юридические лицо. О принятии решения об отказе от регистрации регистрирующий орган в письменной форме сообщает об этом лицу, обратившемуся за такой регистрацией в пятидневный срок. Законодательством определен порядок регистрации и отказа в ней акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и обществ с дополнительной ответственностью. Согласно Закона Республики Беларусь «О хозяй-ственых обществах» для государственной регистрации предоставляются заявление о регистрации и нотариально заверенные копии учредительных документов общества, а также другие документы, перечень которых определяется законодательством Республики Беларусь. В этот перечень входят устав, список участников закрытого акционерного общества, сведения о размере долей каждого из участников, о размере, составе и порядке внесения ими вкладов (общества с ограниченной ответственностью), документы, подтверждающие возможность обеспечить дополнительную ответственность (общества с дополнительной ответственностью) и др. При этом регистрирующим органам запрещено требовать предоставления документов, не предусмотренных законодательством. Регистрация обществ осуществляется по административно-территориальному принципу. Законом установлены сроки регистрации, а также сроки и форма уведомления обществ о регистрации. Государственная регистрация общества должна быть произведена не позднее 30 дней с момента подачи учредительных документов, а о принятом решении регистрирующий орган должен сообщать учредителям в пятидневный срок в письменной форме. После регистрации обществу выдается подтверждающее свидетельство о государственной регистрации. Определены также и основания для отказа в регистрации. Согласно им отказ в государственной регистрации общества следует в случаях нарушения установленного законодатель-^ 216 ными актами Республики Беларусь порядка создания общества или несоответствия его учредительных документов требованиям законодательства, а также по иным основаниям, предусмотренным законодательством. Отказ в государственной регистрации общества по мотивам нецелесообразности его создания не допускается. В случае если государственная регистрация общества в установленный срок не произведена либо в ней отказано по мотивам, которые учредители общества считают необоснованными, они могут обратиться в суд. Законодатель также отметил, что регистрирующий орган, принявший неправомерное решение об отказе в регистрации, несет ответственность за последствия такого решения. Проблемы, связанные с нарушением прав юридических лиц, возникают и в процессе получения ими различного рода разрешений (лицензий), необходимых для осуществления предусмотренной уставами деятельности. Здесь основой защиты юридических лиц служит правовой порядок, регламентирующий эту сферу. Знание его позволяет до минимума свести негативные явления в действиях органов публичной администрации, в компетенцию которых входит выдача соответствующих разрешений (лицензий) по отношению к юридическим лицам, для которых получение этих лицензий является необходимым. К сожалению, в Республике Беларусь нет закона, регулирующего вопросы лицензирования, аналогичного, например, Закону России «О лицензировании отдельных видов деятельности», в котором предусмотрено осуществление на лицензионной основе 219 видов деятельности. Лицензирование различных видов деятельности юридических лиц в Беларуси осуществляется на основе и в порядке, предусмотренном многочисленными отраслевыми актами. В них определены органы, выдающие лицензии, порядок их получения, перечень необходимых для этого документов. Анализ правовой базы лицензирования позволяет сделать заключение о том, что лицензии, как правило, выдаются на срок не менее пяти лет. Он может быть изменен с согласия Совета Министров, по ходатайству органа, уполномоченного выдавать лицензию. 217 Административно-правовой порядок установлен и для приостановления и аннулирования лицензии. Причем для этих случаев правовой порядок определен соответствующими положениями и иными нормативными документами. Как пбказывает Практика, перечень оснований для отказа в выдаче лицензий, как правило, имеет ведомственный характер, однако и он может быть использован для защиты прав и законных интересов юридических лиц. Механизм защиты законных прав и интересов предпринимателейаналогиченформам и методам защиты иных лиц, осуществляющих производственную и хозяйственную деятельность. Его суть'заключается в соблюдении органами публичной администрации законодательства, специальных норм и правил* устанавливающих порядок регистрации, выдач необходимых лицензий, контроля и надзора в сфере деятельности субъектов предпринимательства. Важную роль в обеспечении защиты законных прав и интересов предпринимателей играют правоохранительные органы: прокуратура, суды, адвокатура, милиция. Гарантией защиты прав и свобод предпринимателей не в последнюю очередь является и их правовая культура, правовые знания. По сути, они находятся в основе защиты от незаконных действий, как самих предпринимателей, так и иных лиц, в том числе и органов публичной администрации.