Дореволюционные юристы пытались дать определение государствен-ной службы. А. Д. Градовский, основоположник государственного права в России писал, «под именем государственной службы в России мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследст-вие принятия им определенной государственной должности»125. Известный русский юрист Н. М. Коркунов указывал, что «государственная служба – это особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее свои содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению опреде-ленной задачи государственной деятельности»126. В то время содержание служебного отношения составляли обязанности и права служащих. Насчиты-валось три вида обязанностей: 1) исполнение должности (с усердием, при-лежно и согласно с существующими законами); 2) верность и подчинение монарху и начальству; 3) соблюдение достоинства власти и во внеслужебной деятельности. Главным правом государственного служащего являлось «осу-ществление им доли государственной власти», а все остальные права предос-тавлялись служащим как средство обеспечения для них возможности надле-жащего осуществления им главного права127. Понимание службы как своеоб-разного публично-правового отношения возникло лишь в начале XIX в. и сменила частноправовую теорию. Профессор Казанского университета, госу-дарствовед В. В. Ивановский рассматривал государственную службу как «свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично-обязательственное отношение частных лиц к носителю верховной власти, ра-ди осуществления воли последнего»128. О. Эйхельман, считал, что государст-венная служба есть «исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной власти, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государствен-ного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии»129. В советский период изучение государственной службы сократилось, но, однако выходили учебники по госслужбе, и эти вопросы затрагивались в учебниках по административному праву130. В. М. Манохин формулируя оп- 125 Градовский А. Д. Начала русского государственного права // Собрание сочинений. СПб., 1908. Т.8. С. 47. 126 Коркунов Н. М. Русское государственное право : в 2-х т. 6-е изд. СПб., 1908. Т. 1. С. 400- 401. 127 Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право : учебник. М., 2003. С. 554. 128 Ивановский В. В. Русское государственное право. Казань, 1896. Ч. 1. С. 578. 129 Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений Управления в России и Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. С. 76. 130 Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966 ; Воробьев В. А. Советская государственная служба (административно-правовые аспекты). Ростов н/Дону, 1986 ; Овсян-ко Д. М. Советская государственная служба. М., 1987. 96 ределение государственной службе, указал, что она представляет одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулирова-нию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также саму деятельность этого личного состава – государст-венных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства131. В научной литературе такое определение стало традиционным, однако вызывало определенную критику у некоторых авторов. Так, Б. М. Лазарев отмечал: 1) государственная служба определяется через термин «государственный служащий», что является необоснованным; 2) не учитывается, что государственные служащие не только выполняют функции государства, но и решают другие социально необходимые задачи (врачи, научные работники, преподаватели и т. д.); 3) определение объединя-ет два различных понятия – государственную службу и деятельность по ее организации и правовому регулированию132. Сам Б. М. Лазарев определял го-сударственную службу как служению государству, т. е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах133. Легальное определение государственной службы в современном рос-сийском государстве было дано в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни. Однако вопрос о том времени становления решается по-разному исследова-телями. К примеру, Т. Г. Архипова, М. Ф. Румянцева, А. С. Сенин в «Исто-рии государственной службы в России. XVIII – XX века» выделяют четыре этапа, отмечая, что их хронологические границы соответствуют рубежам ве-ков: XVII в. – завершение становление государственной службы как особой профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной систе-мы, превращение поручений «приказов» в более или менее устойчивые должности; XVIII в. – кардинальное изменение принципов организации госу-дарственной службы на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как устойчивой социальной характеристике государственного служаще-го; XIX в. – расцвет бюрократического государства; XX в. – советский пери-од, революционное новаторство и сущностная преемственность в организа-ции государственной службы, складывание советской номенклатуры134. Од-нако сами авторы, начинают рассматривать государственную службу с XVIII в. с принятием Табели о рангах. Начальный этап они характеризовали как завершение становление государственной службы, возникает закономер-ный вопрос: когда же начинается становление государственной службы. В этой связи правильно на наш взгляд начинать рассмотрение вопроса с воз- 131 Манохин В.М. Указ. соч. С. 5-14. 132 Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993. С. 5-6. 133 Там же. С. 6-7. 134 Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России. XVIII–XX вв. : учебное пособие. М., 1999. С. 11. 97 никновения Древнерусского государства, когда закладываются основы госу-дарственного управления, однако этот процесс, безусловно, был длительным и здесь можно согласиться с указанными выше авторами, что процесс ста-новления государственной службы завершился в XVII в. В Древней Руси закладывались основы государственного управления и государственной службы, которые первоначально не были разделены с воен-ной организацией и строились на принципах сузеренитета-вассалитета. Эти отношения представляли собой отношения между двумя юридически значи-мыми сторонами. При этом каждая из них была связана взаимными правами и обязанностями. Особое место в системе государственной службы занимали дружинники. В соответствии с нормами Русской Правды дружинники поль-зовались особыми привилегиями (за убийство выплачивалась двойная вира, имущество при отсутствии сыновей могли наследовать дочери и т. д.). Ос-новные средства на обеспечении дружины добывались за счет завоеватель-ных походов, отчисления дани и судебных пошлин и т. д. Те или иные обя-занности при дворе князь мог поручать отдельным лицам из состава дружи-ны. При князе упоминаются: стольник, постельничий, ловчий, мечник и др. Мечник, например, являлся судебным служителем и за это получал некото-рые пошлины в свою пользу (ст. 41 Краткой Правды)135. В Древней Руси государственная власть отдельных земель не отлича-лась крепостью и силой, так как составные элементы власти были слабы и лишь временно сплочены между собой. При таких условиях задачи управле-ния ограничиваются обеспечением лишь самых основных условий общежи-тия и сводятся к возможному ограждению внешней и внутренней безопасно-сти. Поэтому защита земли от внешних врагов и отправление правосудия яв-ляются почти единственными целями управления. К ним необходимо лишь добавить еще заботы о создании каких-либо средств для покрытия необхо-димых расходов. Суд, войско и финансы – таковы отрасли управления в Древней Руси. Простота и несложность управления отразились на том, что в организации управления нельзя подметить никакой системы, никакого рас-пределения задач между органами управления. Нет различия между цен-тральными и местными органами, судебными и административными. Поми-мо того, характерным признаком древнего управления было смешение инте-ресов и целей частных с общественными и государственными. Отсюда и яв-ление, что одни и те же органы ведают частным княжеским хозяйством и в то же время выполняют какие-либо государственные функции. Это то, что на-зывается с дворцово-вотчинной системой управления. Однако при всей про-стоте управления князь не мог удовлетворить все потребности управления и суда в целом княжестве. Сам князь жил в стольном городе, и хотя объезжал свою территорию вместе с дружиной для производства суда и сбора доходов, но, все же, должен был иметь помощников по другим более важным пунктам поселений земли. Даже в стольном городе князь не мог обойтись без помощ- 135 Российское законодательство X-XX веков : в 9-ти т. Т. 1. Законодательство древней Руси. М., 1984. С. 63. 98 ников, так как сам часто находился в отсутствии136. Поэтому помимо дру-жинников ближайшими помощниками при князе в суде и хозяйстве были тиуны. Княжеский тиун, например, должностное лицо, игравшее значитель-ную роль, управитель. Он мог быть холопом (ст. 102 Пространной Прав-ды)137. Тиунам поручается выполнение судебных обязанностей, но они вы-полняют и другие поручения. Русская Правда упоминает в числе княжих тиунов о тиуне огнищаном и конюшем. Конюшие тиуны ведают княжеской конюшней. Это не только исключительная часть княжеского хозяйства, так как княжеские кони служили для потребностей войны. Огнищный тиун или тиун дворской заведовал княжеским огнищем, т. е. домом, двором. В качест-ве лиц, заведующих княжеским хозяйством, тиуны имели важное значение в сфере финансовой администрации. Важное государственное значение кня-жих тиунов подчеркивается тем, что за их убийство также выплачивается двойная вира (ст. 1 Пространной Правды) так же как и за княжеских мужей (приближенных князя)138. Как уже указывалось, князь должен был иметь помощников и вне стольного города, которые распределялись по отдельным пунктам княжения. Это были органы местного управления, хотя и не в строго определившейся обособленности. Какого-либо единого и общего деления территории Древняя Русь не знала. Хотя каждая территория подразделялась на области, но эти подразделения были неоднородны и изменчивы. Это стольный город и при-город. А также волость, но она могла рассматриваться как вся земля, подчи-ненная власти князя, таки область земли, выделенная в управление особому лицу. Помимо волости упоминаются еще погосты (дохристианское время как административные пункты, затем как торговые пункты, затем как сельская волость), сотни (как сохранившейся пережиток военного деления), вервь (община). Главным местным органом княжеского управления являлся посад-ник. Посадники назначаются князьями. Назначение в тот или иной город по-садника каким-либо князем означает, что этот город входит в состав владе-ний данного князя. Отсюда и явное политическое значение посадника: он яв-ляется связующим звеном того города, где он сидит с землею и с князем, ко-торым назначен. Поэтому первая обязанность посадника было охранение власти князя над вверенной ему областью. В силу этого посаднику принад-лежит военная власть. Кроме того, им принадлежала и судебная власть139. Князья назначают посадниками своих дружинников и раздают волости своим детям и племянникам. Собственно управление на местах стало осуществ-ляться местными князьями и их администрацией (посадник – в городе, во-лостель – в сельской местности). Характерно и то, что местные князья пре- 136 Дьяконов М. А. Очерки общественного и государственного строя Древней Руси. СПб., 2005. С. 133. 137 Российское законодательство X-XX веков : в 9-ти т. Т. 1. Законодательство древней Руси. М., 1984. С. 60. 138 Там же. С. 64. 139 Дьяконов М. А. Указ. соч. С. 135-138. 99 вратились в вассалов великого князя и имели большие права140. Должностные лица получали в Древнерусском государстве доход, который заключался в судебных пошлинах и в корме. Уголовные штрафы – виры и продажи – шли князю, поскольку не было различий между государственной казной и лич-ным доходом. Но помощники князя получали особый доход. Русская Правда устанавливает размеры этих доходов в пользу некоторых из них. Так, вирник (сборщик виры, штрафа за убийство свободного человека) с простой виры получал 8 гривен, а метельник (представитель местной общины, участвую-щий в сборе виры) – 12 векош; отрок (младший член княжеского админист-ративного аппарата) с продажи (штраф за имущественные преступления) в 12 гривен – 2 гривны 20 кун. Так же получали доходы с суда посадники и тиу-ны141. Помимо того судьи и исполнительные при суде органы получали от местного населения необходимое продовольствие для пропитания как их са-мих, так их слуг и даже лошадей. Это был так называемый корм. Сначала размер корма определялся на каждый день, или на неделю, количественно и качественно, или же по потребностям человека и животных. Это нашло от-ражение в Краткой Русской Правде (ст.41). Этот способ содержания лиц, при всей своей естественности, имел в дальнейшем развитии невыгодные послед-ствия. Должность, вследствие этого получила частный характер, так как на нее стали смотреть, прежде всего, как на средство пропитания и соизмерять все свои должностные действия с расчетом получения дохода в свою пользу. В дальнейшем это приводило к злоупотреблениям, с которыми государство пыталось бороться. Раздавая волости своим дружинникам, князья распреде-ляли между ними доходы. Соответственно различию в доходах соизмерялся больший или меньший почет, оказанный тому или иному дружиннику. В этом можно видеть зародыш государственного жалованья. С татаро-монгольским нашествием Северо-Восточная Русь попала в за-висимость от Золотой Орды, однако управление сохранилось в руках русских князей, хотя наследственность в передаче власти была утеряна. Период централизации и дальнейшего территориального роста страны требовали напряжения военных сил страны. Московское государство ведет постоянные наступательные и оборонительные войны, и эти потребности стали вызвали к жизни образование значительного контингента лиц, профес-сионально посвятивших себя государственной военной службе. Но в состав служилых людей вошли разнородные общественные элементы, и в связи с этим общая для них служебная организация возникла достаточно поздно. На-чинает формироваться она при Иване III и лишь при Иване IV получает оп-ределенное очертание. Первоначально московским князьям было выгодно право отъезда бояр, и они признавали нормы свободных отношений между князями и его слугами. Но с одной стороны это было выгодно и для князей, поскольку содействовали притоку служилых людей из других княжеств в Москву, но, с другой стороны, потеря каждого отъехавшего была не только 140 Государственная служба (комплексный подход). М., 1999. С. 45. 141 Дьяконов М. А. Указ. соч. С. 140. 100 невыгодна, но и опасна. Московские князья начинают бороться с правом отъ-езда. Вольная служба прекратила свое существование без формальной ее от-мены. Указа об отмене издано не было, и отказываться от службы в XVI в. уже было нельзя142. Выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, появление многочисленного слоя государствен-ных служащих произошло со становлением централизованного Русского го-сударства. Высший слой «служилых людей» формировался в рамках инсти-тута, который назывался Государев двор. В XIV – XV вв. в процессе станов-ления государства произошло слияние дворов удельных князей с двором ве-ликих князей московских и образование Государева двора первоначально как некоторого подобия единого госаппарата, а затем как объединения высших государственных служащих. Этот институт сохранялся на протяжении всего периода существования Русского государства, до начала XVIII в. Он делился на чины: думные (члены Боярской думы), высшие придворные чины (дво-рецкие, казначеи, кравчие, постельничие, ловчие, сокольничие), московские чины (стольники, стряпчие, «большие» дворяне, дьяки) и «выбор от городов» (представители дворян от уездных корпораций)143. Формируется сложная ие-рархия чинов в Московском государстве. Конюший становится старшим боя-рином. Окольничий первоначально занимался организацией переговоров с иностранными послами, а в XIV – XV вв. превращается в один из важных го-сударственных чинов. Имевшие чин окольничего входили в Боярскую думу, из числа которых назначались начальники приказов. Чин окольничего следо-вал сразу за боярами. Множество должностей было связано с ритуалом госу-дарева двора. Чашник ведал погребами, прислугой, отвечал за праздничные обеды и т. д. Стольник обслуживал князя за обедом. В этих должностях больше всего ценилась близость к главе государства. Они были государст-венными служащими высокого ранга, и часто назначались воеводами. В Го-сударев двор до конца XVI в. входили князья и представители княжеских территориальных корпораций. Эти представители стали занимать высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные органы власти, а также становились наместниками в крупных землях и вое-водами в волостях, уездах. Они были полными хозяевами подвластных тер-риторий. Так, боярин Я. Захарьин-Кошкин, назначенный наместником Нов-города после его падения, устроил разгром города под видом искоренения измены. Попытка новгородцев обратиться к Ивану III, ничего не дала. Наме-стничество и воеводство держались на кормлениях. Кормленщик назначался на год-два. Он управлял территорией, судил население и «кормился», взимая поборы в свою пользу144. Аппарат служащих формировался в основном из высших слоев русского общества. Для боярства, объединявшего родовые корпорации родовой знати, наибольшее значение имели древность рода (не- 142 Дьяконов М. А. Указ. соч. С. 199. 143 Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право : учебник. М., 2003. С. 537. 144 Там же. С. 538. 101 которые родовые корпорации вели свою историю с IX – X вв.) и знатность рода (знатность рода определялась принадлежностью к княжеским фамили-ям). Впоследствии стал утверждаться принцип приоритета знатности рода перед древностью. Постепенно высший слой «государевых слуг» сформиро-вался в самостоятельную сословную корпорацию – дворянство. Термин «дворяне» означает люди из двора, которые обязаны были князю военной или другой службой, был известен с XII в. В период централизации государ-ства они стали занимать административные должности среднего уровня и за службу получали поместья (земли на правах владения, а не собственности, как вотчины). В XV в. поместный принцип утвердился как основной во взаи-моотношениях государства и служащих. В зависимости от службы полага-лось жалованье и поместье определенного размера с крестьянами. Из офици-альных документов впервые Судебник 1497 г. упоминает о помещике, за ко-торым земли великого князя (ст.63). Таким образом, в XV – XVI вв. образуется сословие служилых людей, обязанных службой (придворной, военной, гражданской). Основанием для выделения служилых людей как отдельной группы является не наделение их правами, а наличие у них обязанностей по отношению к государству. Обя-занности эти разнообразны, поэтому столь различны и разряды служилых людей. Это и 1) члены Боярской думы бояре145, окольничие и думные дворя-не146; 2) придворные чины (стольники147, стряпчие148 и др.); 3) военные люди: жильцы149, дворяне московские150, дворяне городовые151, разряды низших служб (стрельцы152, воротники153, солдаты); 4) лица гражданской службы: 145 высший чин, жалуемый царем, члены Боярской Думы. 146 дворяне, введенные в думу, допущенные к участию в ее заседания. 147 высшие придворные чины. Служили за столом царя, а также исполняли различные поруче-ния. В списке чинов стольники упоминались после думных дьяков и перед стряпчими. 148 высшие придворные чины. Стряпчие носили за царем, а в церкви держали царскую «стряп-ню» (скипетр, шапку), а военных походах возили царский панцирь и саблю. Стряпчие ведали дворцовыми селами и деревнями. Придворная должность стряпчего была ниже стольника. 149 один из разрядов служилых людей при царском дворе, спали в царских палатах, обеспечи-вая тем самым безопасность царя, гвардия. 150 служилые люди, находящее в Московском уезде. 151 служилые люди, находящиеся в других городах, кроме Москвы. 152 в русском государстве XVI – начале XVIII в. служилые люди, составлявшие постоянное войско. Это были воины, вооруженные огнестрельным оружием (пищалью), саблей и бердышом. Стрелецкое войско было создано в 1530-40-х гг. Иваном IV из отрядов пищальников, сформированных Василием III. Дворяне и дети боярские проходили «службу по отечеству». С 1550 г. такое войско дополнилось служилыми людьми по прибору. К приборным относились казаки, пушкари, воротники, казенные кузнецы и т.д. Набирались стрельцы из свободного населения. Служба была пожизненной с денежным и хлебным жалованьем. Жили стрельцы слободами, могли заниматься торговлей и ремеслом. Стрелецкое войско составляло личную охрану царя. Стрелецкое войско было упразднено Петром I 11.09.1698 г. после стрелецкого восстания 1682 г. и в связи с созданием регулярной армии. 153 сторожа у ворот. 102 дьяки и подьячие (думные дьяки, дьяки приказные, дьяки площадные154). Са-мо собой разумеется, что высшие разряды службы и звания (боярское звание, окольничего) доставалось людям более знатным и богатым, и что каждый член такого рода хотел и своих сыновей поставить в то же звание, а главное – не занимать места ниже рода равного или низшего, отсюда и возникает мест-ничество. Местничество возникло не ранее XV в., т. е. со времени превраще-ния бояр в обязательно-служилых людей. Сущность его состоит в споре бо-ярских родов между собой о служебном старшинстве. Предметом спора были не сами места или роды службы, а относительное положение на службе од-ного служилого человека перед другим. Местничавшее ссылались на случаи, т. е. прежнее положение их предков на службе, могли предоставлять и родо-словные, но не с целью доказать древность рода вообще и его заслуги перед государством, а чтобы указать старшинство рода перед другими на лестнице служебной иерархии. Рассмотрение местнических споров принадлежало боя-рам, а решение – царю155. Например, важным событием в карьере Бориса Го-дунова был местнический спор с князем И. В. Сицким, женатым на родной сестре Ф. Н. Романова. В 1578 г. во время праздничного обеда по случаю Ро-ждества Христова Борис Годунов и Иван Сицкий должны были стоять у го-сударева стола. Князю такое назначение показалось умалением родовой чес-ти, и он подал на Бориса в суд. Тот в свою очередь также принес челобит-ную, в которой доказал свое более высокое положение, чем у спорщика. Бо-рис выбрал из истории своего рода наиболее яркий пример. Он написал, что его двоюродный дед Василий Григорьевич в 1515 г. был первым воеводой Сторожевого полка и считался выше Федора Телепня и Петра Елецкого. В следующем году Василий Овца был выше Александра Сицкого, деда Ивана Сицкого. Через два года Василий Овца оказался ниже Петра Елецкого, кото-рый еще в 1515 г. был ниже деда Бориса. Так опосредованно, хорошо разби-раясь в истории родов и служебных назначений Б. Годунов доказал свою знатность. Для проверки правдивости сведений Бориса царь сделал запрос в Разрядный приказ, и дьяк Василий Щелканов их подтвердил. На самом деле ловкий Борис погрешил против истины. В челобитной он утверждал, что Ва-силий Григорьевич, на чью службу он ссылался, был младшим братом его родного деда Ивана, Василий же был старшим братом. Обман удался лишь потому, что среди братьев был еще один Василий младший. Некоторые спи-ски разрядов фиксировали разницу между братьями. Первый воевода Сторо-жевого полка был Василий Григорьевич Большой (старший), но Сицкий та-ких тонкостей, не вряд ли мог знать, а Щелканов, возможно и знал, но не стал раскрывать обман. Выиграв спор, Борис Годунов получил правовую грамоту156 и мог теперь считать себя выше не только Сицких, но и князей Те- 154 низший чин приказной администрации в Московском государстве, выполнял своего рода функции нотариата. 155 Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Ростов н/Дону, 1995. С. 145- 146. 156 Правая грамота – документ, выдававшийся выигравшей стороне. 103 лепневых, Овцыных, Елецких157. Поскольку при такой системе замещения должностей профессиональные, деловые качества не имели существенного значения, то, как явление вредное для государственной службы, местничест-во ограничивалось царями еще в XVI в. Мерой, направленной на централиза-цию управления, явилось ограничение местничества при назначении коман-дующих войсками. Принятое в 1556 г. «Уложение о службе» приравняло в отношении ратной (военной) службы вотчины и поместья158. Был определен порядок службы «по отечеству» – дворян и детей боярских – низшего слоя служилых людей. Служба переходила по наследству. В службу «по отечест-ву» могли вступать и лично свободные – новики. Служба вознаграждалась земельным и денежным жалованьем. С 1550 г. начинается набор на службу «по прибору», она не являлась наследственной и была низшей по отношению к службе «по отечеству», на нее мог поступить любой свободный человек. К «приборным» людям относились стрельцы, пушкари, воротники и др. За службу они наделялись участками земли для личного пользования или де-нежным и хлебным жалованьем159. Серьезные изменения претерпевают органы исполнительной власти. В конце XV в. появляются первые приказы – центральные правительственные учреждения, ведающие отдельными отраслями управления. В основе приказ-ной системы лежал принцип нераздельности административной и судебной власти. Деятельность приказов финансировалась либо из казны, либо путем передачи в управление приказам отдельных городов и уездов, где они соби-рали налоги и пошлины. По роду деятельности выделялись приказы функ-циональные (Стрелецкий приказ), территориальные (Сибирский приказ), дворовые (Конюший приказ) и общегосударственные (Челобитный приказ). Во главе приказов стоял судья, которого обычно назначала Боярская дума из числа своих членов. Один и тот же человек мог управлять несколькими при-казами, в силу этого большинство приказных начальников мало уделяли внимания приказной деятельности, и часто перепоручали ее дьякам. Приказ-ная система управления достигла наивысшего расцвета в XVII в.160 В середине XVI в. проходит губная реформа (30-50-е годы XVI в.), она положила начало развитию местного самоуправления. Она разделила страну на административные округа (губы), которые возглавляли выборные из дво-рян. Общий надзор за местным управлением возлагался на губных старост, ведавших уголовным судом, военно-административными и финансовым управлением в уездах, функциями полиции161. Земская реформа была прове-дена в 1555-1556 гг. Создан был институт земских старост – выборных лиц из 157 Морозова Л. Е. Борис Федорович Годунов // Вопросы истории. 1998. № 1. С. 62-63. 158 Вотчины – земельная собственность, поместье – условное землевладение. 159 Демидова Н. Ф. Служилая бюрократия и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987. С. 43. 160 Хацкилов А. С. Развитие государственного аппарата и государственной службы при Иване IV // История государства и права. 2008. № 4. С. 16. 161 Щепетев В. И. История государственного управления в России. М., 2003. С. 100-101. 104 числа зажиточных посадских людей и черносошных крестьян. В компетен-цию земских органов входило сбор податей и рассмотрение гражданских и малозначительных уголовных дел в соотношении черносошных крестьян и посадских людей. Система губного и земского самоуправления пришла на смену кормления. Переход к этой системе означал введения нового принци-па: на смену представителям центра на местах, пришли органы самоуправле-ния. С социальной точки зрения это означало оттеснение от местного управ-ления феодальной аристократии в пользу дворянства и посадского населения. В XVII в. повсеместно в уездах было учреждено воеводское управле-ние, которое подчинило себе губных старост. Воеводы сосредоточили в сво-их руках административные, судебные, полицейские функции и стояли во главе военных сил уезда. Введение воевод означало дальнейшую централи-зацию, поскольку они в большей мере, чем губные избы, подчинялись цен-тральным органам власти. Вместе с тем учреждение института воевод не оз-начала восстановление системы кормления, поскольку воеводы за свою службу получали не корм, а жалованье162. В русле указанных тенденций цен-трализации в 1681 г. Земский собор решил отменить местничество, царь и Боярская дума утвердили это решение 12 января 1682 г. В этот период можно отметить также и такую тенденцию как рост государственной бюрократии, так, если в 1640 г. служилых людей в центральном аппарате насчитывалось 1611 человек, то в 1690 г. уже 4657 человек. В целом необходимо отметить, что образование Русского централизованного государства и последующее его укрепление, связанное с возрастанием роли и значения носителя верховной власти, требовало централизации государственного аппарата и создание го-сударственной службы. Но организация и совершенствование государствен-ной службы носило эпизодический характер. По сути, достаточно глубокое и продуманное реформирование госу-дарственной службы было связано с именем Петра I, который ставил перед собой цель – создание «правильного» государства, при котором вся жизнь должна быть регламентирована и подчинена правилам, выстроена с соблю-дением геометрических пропорций, сведена к точным, однолинейным отно-шениям163. Переход к абсолютизму ознаменовал собой проведение реформ органов центрального управления, губернской, городской, судебной, поли-цейской. Все они были направлены на создание единого государственного аппарата. Конец XVII – начало XVIII в. характеризуется переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершается продол-жавшееся в течение предыдущего столетия превращение приказов в посто-янные должности. Эти перемены были законодательно закреплены 24 января 1722 г. «Табелью о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, ко- 162 Российское законодательство X-XX веков : в 9-ти т. Т. 3. Акты Земских соборов. М., 1985. С. 14. 163 Румянцева В. Г., Меньшикова И. В. Генезис института государственной службы в России // История государства и права. 2008. № 8. С. 5. 105 торые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по стар-шинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше протчих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был». Табель делилась на 14 классов; в каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины. Табель о рангах в первоначальном виде устанавливала не иерархию чинов (как впоследствии), а иерархию должностей. На протяжении XVIII в. чин «отрывался» от должности164. В этот период служащие государственных учреждений были привилегированным социальным слоем: высшие и средние слои статских чиновников, а также военное чиновничество принадлежало дворянству. VIII класс Табели о рангах давал право потомственного дворян-ства. У мелкого чиновника была возможность со временем занять более вы-сокую должность и получить более высокий чин. Государство было не заин-тересовано в том, чтобы в чиновничество попадали выходцы из податных со-словий, об этом свидетельствует Указ Сената от 13 апреля 1771 г. «О неопре-делении податных людей в статскую службу». Однако на практике дело об-стояло иначе, более того активизировалось принятие этих категорий населе-ния на государственную службу, поскольку в ходе проведения губернской реформы 1775 г. создавались новые местные учреждения для которых требо-валось много служащих. Кроме того, этому способствовало издание Манифе-ста от 18 февраля 1762 г. «О даровании вольности и свободы всему россий-скому дворянству», т. к. дворянство было освобождено от обязательной го-сударственной службы. Будучи вынужденным допускать в аппарат управления так называемых разночинцев, государство приняло ряд мер, чтобы их было как можно мень-ше не только в высшем, но и в среднем звене государственных служащих. Этому способствовала система чинопроизводства, основы которой были за-ложены Табелью о рангах. Эта система ярко выражала интересы дворянства. Одним из актов, регламентировавших чинопроизводство, был утвержденный доклад Сената от 5 сентября 1765 г. «О порядке производства нижних канце-лярских служителей в чины и определения на классные места; о приеме ма-лолетних дворян в службу, и о производстве в судейские звания, а военных отставных в статские165 чины». Этот документ предусматривал порядок приема малолетних дворян на государственную службу в нижние чины и производства их чинами наряду с действительно служащими чиновниками, а также давал преимущества дворянам, даже малолетним перед другими со-словиями. Кроме того, устанавливался 12-летний срок выслуги для получе-ния очередного классного чина коллежскими секретарями (X класс Табели о рангах), если они не были дворянами. 16 декабря 1790 г. был принят Указ «О правилах производства в статские чины», который подтверждал необходи-мость 12-летнего срока выслуги для коллежских секретарей (X класс Табели о рангах) и титулярных советников (IX класс Табели о рангах), которые не были дворянами, при производстве их в коллежские асессоры (VIII класс Та- 164 Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. Указ. соч. С. 17. 165 Гражданские чины. 106 бели о рангах). Указом Сената от 14 августа 1798 г. «О исключении приказ-ного звания людей из подушного оклада и о неопределении в статскую служ-бу из купеческого, мещанского и другого подушные подати несущего звания без представления Сенату о надобностях в оных» фактически закреплялось привилегированное положение служащих государственных учреждений, оформив особый юридический статус этой социальной группы, которая в то же время не была замкнутой. Данный указ предусматривал не только исклю-чение государственных служащих из подушного оклада, но и возможность их возвращения в податные сословия. Таким образом, в XVIII века законодательно регламентировалось чи-нопроизводство и прохождение службы чиновниками166. Бюрократическое начало в формировании государственного аппарата победило аристократиче-ское (связанное с местничеством). Профессиональные качества, личная пре-данность и выслуга стали определяющими для продвижения по службе, хотя политика в этой сфере имела продворянский характер. Признак бюрократии как системы управления – это вписанность каждого чиновника в четкую ие-рархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей дея-тельности строгими и точными предписаниями закона, регламента инструк-ции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными – его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость167. Проявление призна-ков сословия чиновничеством было обусловлено необходимостью обеспе-чить привилегированное положение государственных служащих как носите-лей государственной власти, не допустить размывания дворянской сословно-сти из-за проникновения в дворянство представителей других сословий с по-мощью механизма, предусмотренного Табелью о рангах. Эволюция государственной системы, сформированной в первой чет-верти XVIII в., происходила в течение всего столетия. Определенно намети-лась дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппара-та, параллельно углублялась специализация отдельных органов власти и управления. Большую роль в системе мер по совершенствованию и рациона-лизации российской государственной службы сыграл М. М. Сперанский. Мыслитель поставил должностное лицо в центр теории государственного управления и государственной службы, определив его как главный субъект государственного управления, носителя властных полномочий, даруемых верховной властью. Кроме того, анализируя состояние российского чиновни-чества, Сперанский пришел к выводу о том, что дворянство, составляющее массу чиновников, явно не достаточно для потребностей реорганизации управления, поскольку в массе своей они не обладают специальными позна-ниями в областях, необходимых для работы в государственном аппарате. По-этому он предлагал расширить возможности для поступления на службу лиц других сословий, введение необходимого условия как наличие высшего об- 166 Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. Указ. соч. С. 24, 34. 167 Исаев И. А. История государства и права России. М., 2000. С. 143. 107 разования или сдачи экзамена, и улучшение материального положения чи-новников. В связи с этим, были приняты ряд нормативно-правовых актов. Указом от 3 декабря 1808 г. на канцелярские должности были допущены ли-ца податных сословий, кроме крепостных, Указом от 14 августа 1811 г. они получили возможность поступать на службу в министерские департаменты, а Указом от 12 января 1812 г. – на службу в учебные заведения168. Согласно Указу от 6 августа 1809 г. для производства в чины коллежского асессора (VIII класс) и статского советника (V класс) требовалось помимо выслуги лет, свидетельство об окончании университета либо сдача экзамена (указ действовал до 1834 г.). М.М. Сперанским была предложена структура статуса должностного лица, что являлось важным вкладом в теорию государственной службы и ее кадрового обеспечения. Статус гражданской службы был поме-щен законодателем в Устав о службе по определению от Правительства 1832 г. в виде раздела третьего Устава «Об общих правах и обязанностях гражданской службы». В уставе Сперанским была дана классификация прав и обязанностей государственной службы, а также детализирована структура отдельных субъективных прав государственных служащих: на получение со-держания, на получение награды, на увольнение в отпуск, на увольнение от должности и от службы169. При осуществлении реформы государственной службы возникло большое количество сложностей, связанных с ведомствен-но-сословными и корпоративными (например, отмена Указа 1809 г. в 1834 г.), что по сути, нивелировало основные идеи реформ, тем не менее, ре-формы придали российской государственной службе определенную функ-циональную эффективность, т. е. достигли того, чего веком ранее безуспеш-но добивался Петр I170. В течение всего XIX в. основными условиями поступления на граждан-скую службу были происхождение, возраст, знания, подданство, «граждан-ская честь». В этот период имели право поступать на службу потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников, купцов первой гиль-дии, ученых и др. Категорически не могли быть приняты на службу дети ра-бочих и крестьян, личные почетные граждане и их дети, сыновья не служив-ших обер-офицерских детей. В виде исключения могли быть приняты ино-странцы. Женщины на службу не принимались, хотя прямого указания на это в законодательстве не было (лишь только после реформ 60-70-х гг. XIX в. их стали принимать по найму в медицинские учреждения, а в 1889 г. разрешили работать на счетно-бухгалтерских и канцелярских должностях). Те, кто по-ступал на гражданскую службу только по одному праву происхождения, принимались на работу канцелярскими служителями. В этом отношении 168 Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. Указ. соч. С. 103. 169 Байкеева С. Е. Теоретико-правовые взгляды юристов царской России на кадровое обеспечение государственной службы // История государства и права. 2008. № 7. С. 35. 170 Румянцева В. Г., Меньшикова И. В. Генезис института государственной службы в России // История государства и права. 2008. № 8. С. 5. 108 только первая русская революция внесла в этот порядок изменение. Было признано, что все российские поданные вне зависимости от происхождения, кроме инородцев, могут поступать на службу. Минимальный возраст для по-ступления на службу был определен с 14 лет, однако действительной счита-лась служба с 16 лет (именно она считалась для начисления пенсии). Лица, не имевшие права поступления на службу по своему происхождению, приобре-тали его благодаря получению свидетельств об окончании курса обучения в средних или высших учебных заведениях. Окончившие гимназии принима-лись на службу с чином XIV класса Табели о рангах, окончившие курс уни-верситета с дипломом второй степени в чине XII класса, первой степени в чине X класса, имеющие степень магистра в чине IX класса, доктора в VIII класса. Условием принятия на службу было обладание гражданской честью. Это означало, что лица, совершившие преступления или запятнавшие себя порочным поведением на государственную службу не принимались. С 1874 г. условием поступления на государственную службу стало отбывание воинской повинности. В Уставе о службе по определению от Правительства 1832 г. была вы-ражена мысль о том, что производить в чины необходимо последовательно, после определенного количества лет в каждом чине. В конце XVIII в. срок службы с XIVпо III класс Табели о рангах составлял 49 лет. С целью омоло-жения кадров была сокращена выслуга лет, Указом от 9 декабря 1856 г. XII по VIII класс составляла по три года в каждом чине, с VIII по V класс – 4 го-да, с V класса – 4 года, с IV класса – 5 лет, с III класса – 10 лет, путь по этой лестнице можно было пройти быстрее, чем ранее, но он все равно составлял довольно долгий срок – 39 лет. С назначение на должность гражданской службы чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев. Если обстоятельства вынуждали чиновника отсутствовать бо-лее 4 месяцев (например, необходимость лечения), то чиновник мог просить об увольнении с последующим восстановлением на работе. К числу преиму-ществ государственной службы относилось получение пенсии. По общему правилу срок выслуги для получения пенсии составлял 35 лет беспорочной службы. Послуживший не менее 25 лет получал 50 % от пенсии. Если службу после получения специальности чиновник начинал с 20 лет, то только к 60 годам он мог получить пенсию, что, кстати, превышало среднюю продолжи-тельность жизни. Поэтому чаще всего пенсией пользовались семья чиновни- ка, а жены и дети пользовались личными правами и преимуществами мужей и отцов171. Таким образом, в XIX в. была сформирована государственная служба, деятельность чиновников была нормативно урегулирована, но имеющая по- 171 Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. Указ. соч. С. 113, 115, 118, 123, 124, 125. 109 прежнему ряд недостатков: традиционно низкую эффективность государст-венного аппарата и отчужденность от общества. С установлением советской власти в стране была разрушена старая система дореволюционной государственной службы. Представления о госу-дарственном аппарате и чиновничестве были связаны с марксистко-ленинским учением о государстве. В советском государстве трудящиеся должны были осуществлять управление страной. Резко критикуя буржуаз-ную демократию и парламентаризм, Ленин выдвигал идею о государстве-коммуне с простой структурой руководства, сочетающей в себе законода-тельную, исполнительную власть и контрольные функции. Основной задачей государства должно быть обеспечение высочайшего уровня демократических свобод для большинства населения – трудящихся и диктатура по отношению к меньшинству – эксплуататорам172. Предлагаемые большевиками меры вы-глядели заманчиво: выборность всех советов и их сменяемость, оплата труда чиновников на уровне средней зарплаты рабочего, всеобщий контроль за ме-рой труда и потребления. Марксистская теория рассматривала вопрос о сло-ме старого буржуазного аппарата и создание нового в социалистическом го-сударстве. Однако В. И. Ленин внес в это представление некоторые коррек-тивы. В буржуазном государстве, считал Владимир Ильич, нужно различать две разнородные системы органов: преимущественно угнетательские и учет-но-регистрационные. Старый государственный аппарат нужно сломать и речь идет о первых (к ним он, отнес армию, полицию и т. п.), а учетно-регистрационные (банки, почта и т. п.) могли быть использованы после соот-ветствующей перестройки и приспособления их пролетарским государством. Часть старого чиновничества можно перевести на положение госслужащих, параллельно обучать лучших представителей трудящихся173. Построение коммунистического общества с точки зрения теоретиков марксизма приведет к отмиранию государства, а значит и чиновничества. В первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял из двух частей: новая советская управленческая бюрократия, испове-довавшая коммунистическую идеологию, и старая, постепенно размывав-шаяся (либо принимая новые принципы, либо вытеснявшаяся). Кроме руко-водящего состава, все остальные, а это преобладающая часть служащих со-ставляли рабочие и крестьяне, а также те, кто ранее не имел отношение к управленческой деятельности. В первое время служба регулировалась отдельными актами, лишь только 21 декабря 1922 г. были приняты Временные правила о службе в гос-учреждениях и на предприятиях. Сначала действовали на территории РСФСР, а потом СССР. Правила обходили стороной вопрос о партийной принадлежности госслужащего, хотя уже в начале 1920 г. больше половина 172 Стешенко Л. А., Шамба Т. М. История государства и права России : академический курс : в 2-х т. Т. 2. XX в. М., 2010. С. 60. 173 Там же. С. 95. 110 служащих являлись членами партии большевиков174. В Конституциях 1936 г. и 1977 г. закреплялась руководящая роль партии в обществе. Важнейшими задачами партийных органов стали подбор, воспитание и расстановка кадров, связанных с организацией и руководством людьми: председателя сельского совета до председателя Верховного Совета СССР, и от председателя испол-кома до председателя Совета министров СССР. Номенклатурный подход ох-ватывал всю систему управления, хотя не имел правового регулирования. Отдельные стороны правового положения государственных служащих во всех советских конституциях – в статьях, относящихся к любому гражда-нину, например, соблюдение законов, уважении прав личности, об охране и укреплении социалистической собственности, о дисциплине и др. Многие служебные отношения регламентировались основами законодательства о труде, кодексами законов о труде союзных республик, нормативными актами о правительстве, центральных учреждениях, местных Советах и т. п. Права и обязанности государственных служащих закреплялись, напри-мер, «Положением о дисциплинарной ответственности в порядке подчинен-ности» принятым ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г., а Постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного зако-нодательства СССР и союзных республик» устанавливалась дисциплинарная ответственность за нарушение служебной дисциплины, ненадлежащее вы-полнение служебных обязанностей. В «Положении о порядке рассмотрения трудовых споров», утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР 31 января 1937 г. приводился перечень должностей, занятие которых влекло за собой утрату права на судебную защиту в случае увольнения. Сложившаяся нормативная база государственной службы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и отраслевой принадлежности: одни распространялись на всех госслужащих, другие – на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления. Такие акты принимались различными органами представитель-ной и исполнительной власти, а также часто эти решения принимались пра-вительством совместно с ЦК партии, ведомствами (особенно в 60-80-е гг. было много уставов о дисциплинарной ответственности), кроме того они могли быть приняты на межведомственном уровне. Так, примером последне-го служит «Единая номенклатура должностей служащих», утвержденная Го-сударственным комитетом Совета Министров СССР по вопросам труда и за-работной платы. В соответствии с этим документом все служащие были раз-делены на три категории: руководителей с распорядительными и контроль-ными функциями (возглавляли государственные органы и их структурные подразделения), специалистов, занятых подготовительной работой для руко-водителей, к третьей группе относились технические исполнители, например, машинистки, курьеры, которые должны были оформлять документацию и 174 Румянцева В. Г., Меньшикова И. В. Генезис института государственной службы в России // История государства и права. 2008. № 8. С. 6. 111 заниматься хозяйственным обслуживанием. Впоследствии в 1969 г. был при-нят «Квалификационный справочник должностей служащих». К началу 90-х годов правовая база советской государственной службы устарела и представляла собой «некодифицированную совокупность актов, многие из которых устарели или пришли в противоречие друг с другом»175. Советская власть, отменив дореволюционное законодательство о госу-дарственной службе, своего закона так и не выработала. Это было связано с тем, что в РСФСР и СССР госслужащих относили к административно-управленческому персоналу, а орган государственного управления понимал-ся весьма широко – от правительства до администрации предприятий и уч-реждений, и это было связано не столько с правовым регулированием, сколь-ко сложившейся в стране практикой, когда нельзя было отделить админист-ративно-управленческий персонал от производственного. Лишь только в 1995 г. в условиях сложившегося нового государства – Российской Федера-ции был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», где было закреплено понятие «государственная служба» и «государственный служащий». Стране требуется создание под-линно гражданской службы, обязанной нести ответственность перед общест-вом, гражданами. Проблема российской действительности заключалась в том, что государство всегда довлело над обществом, а государственная власть строилась с учетом только сословно-классовых интересов.