ВОПРОС 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ПОНЯТИЕ, ОСНОВНЫЕ ЗНАЧЕНИЯ
В философской литературе общество определяется как динамическая, развивающаяся система. Понятие «система» греческого происхождения и оз-начает целое, состоящее из частей, совокупность этих частей. Таким образом, каждая система включает взаимодействующие части: подсистемы и элемен-ты. Главное значение приобретают связи и отношения между частями. В ди-намических системах допускаются различные изменения, развитие, возник-новение новых и отмирание старых частей и связей между ними. Понятие «система» используется как естественными так и гуманитар-ными науками. Теория систем впервые начала научное развитие как междис-циплинарная методология исследования благодаря трудам Л. Берталанфи и А. Рапопорта54. Впоследствии междисциплинарный характер соответствую-щей научной методологии нашел выражение в трудах ученых физиков. Са-мые разнообразные явления самоорганизации подчиняются одним и тем же принципам55. Система – это постоянно изменяющийся объект, для которого характерна постоянная потеря энергии. Относительная стабильность системы возможна лишь через состояние хаоса, отсутствие порядка56. Общество представляет собой сложнейший механизм, совокупность разнообразных отношений, которые без упорядочивания вряд ли способны эффективно развиваться. Такую функцию призвано выполнять социальное 53 Более подробно об этом см.: Пьянов Н. А. Актуальные проблемы теории государства и права : учеб. пособие. Иркутск, 2007. С. 156–163. 54 Берталанфи Л. Общая теория систем – обзор проблем и результатов // Системные исследования. Ежегодник – 1969. М., 1969. С. 30-54 ; Рапопорт А. Различные подходы к общей теории систем // Системные исследования. Ежегодник – 1969. М., 1969. С. 55-79. 55 Хакен Г. Синергетика. Иерархии неустойчивостей в самоорганизующихся системах и устройствах. М., 1985. 56 Пригожин И. Философия нестабильности // Вопросы философии. 1991. № 6. С. 46-52. 35 управление как целенаправленное воздействие на общественные процессы с целью придания им стабильности и сохранения качественных параметров57. Специфику любого управляющего воздействия, в том числе и государ-ственного, составляют его целеполагающие, организующие и регулирующие свойства. Управляющее воздействие должно содержать в себе момент целе-полагания, практическую целенаправленность. Оно должно содержать также организационный момент, направлять и практически осуществлять взаимо-действие людей. А, придавая какому-либо общественному процессу опреде-ленные цели и организуя в нем взаимодействие людей, управление призвано, в рамках этих целей и организации, регулировать поведение и деятельность каждого из участников данного процесса. Вследствие этого управление пред-ставляет собой целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную, общественную, коллективную и групповую жизне-деятельность, воздействие, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ас-социации, союзы и т. д.)58. Управление представляет собой непрерывный и целенаправленный процесс воздействия на управляемый объект, которым может быть техноло-гическая установка, коллектив или отдельная личность. Управление есть процесс, а система управления – механизм, который обеспечивает этот про-цесс59. Кибернетика выработала основные правила, которые присущи управ-ленческим процессам в любых системах. Они сводятся к следующему. Управление есть функция организованных систем различной природы (био-логических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержа-ние должного режима их деятельности. Управление осуществляется по об-щим законам во всех сложных динамических системах (биологических, тех-нических, социальных, экономических, административных и др.) и основано на получении и обработке информации60. Государственное управление – непременный атрибут всякого государ-ства, поскольку является способом осуществления, реализации государст-венной власти61. В административно-правовой науке долгое время велись и продолжают вестись дискуссии по вопросу о сущности и содержании понятия «государст-венное управление» и его соотношения с понятием «реализация исполни-тельной власти». Очевидно, что данный вопрос уходит своими корнями в со- 57 Юридическая техника / под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. М., 2009. С. 7. 58 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 47–50. 59 Кнорринг В. И. Искусство управления : учебник. М., 1997. С. 1–2. 60 Берг А. И. Кибернетика – наука об оптимальном управлении. М., 1964. С. 18–20. 61 См. об этом: Чиркин В. Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002. С. 55– 56 ; Теория государства и права / отв. ред. В. Д. Перевалов. С. 54. 36 ветский период, когда в нашей стране не признавался принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В силу данного обстоятельства к настоящему времени сложилось двоякое понимание терми-на «государственное управление»: в широком и узком смысле. В соответст-вии с данным подходом под государственным управлением в широком смыс-ле понимают регулирующую деятельность государства в целом (деятель-ность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов, не входящих ни в одну ветвь власти), а под государственным управ-лением в узком смысле – деятельность органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. При этом оп-ределения понятия «государственное управление», к сожалению, практиче-ски никогда не предлагается62. Приведем некоторые подходы к определению понятия государственное управление. В теории государственного управления существуют три основных под-хода к пониманию его сущности: правовой, политический и менеджерист-ский. Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственно-го управления являются ценности верховенства права и первичности прав и свобод граждан. При этом лицо, осуществляющее государственное управле-ние, подчинено не столько своему руководству, сколько требованиям право-вого государства и Основного Закона. Согласно политическому подходу, ос-новной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Лица, реализующие государственное управление, должны быть политически ответственны перед народом и восприимчивы к повседневным интересам граждан. Наконец, согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность. Главная цель здесь со-стоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами. При этом подходе зачастую в качестве синонима термина «государственное управление» используется понятие «государственный менеджмент»63. Государственное управление – это государственная властная деятель-ность, основанная на правовых нормах, осуществляемая системно, непре-рывно и целенаправленно, обусловленная необходимостью систематизации тех или иных правоотношений64. Государственное управление – это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основ-ными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государст-венного управления лежит государственный интерес, направленный на защи-ту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и 62 Купреев С. С. О термине "государственное управление" в современном административном праве // Административное право и процесс. 2011. № 6. С. 10–12. 63 Там же. 64 Гулягин А. Ю. Государственное управление: понятие и основные элементы // Государствен-ная власть и местное самоуправление. 2011. № 7. С. 10–13. 37 качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализа-ции общественного (государственного) интереса лежит необходимость ис-полнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной. Государственное управление становится возможным благодаря суще-ствованию государственной власти. Государственная власть является орга-ном легитимного принуждения в интересах большинства населения при ус-ловии соблюдения государственного интереса. Распространяется государст-венная власть на объекты, находящиеся как на территории самого государст-ва, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главными признаками государственной власти являются ее целостность, не-делимость и суверенность. Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций65. В широком смысле государственным управлением именуют иногда деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего госу-дарства в целом, так и любых его органов является определенное упорядоче-ние общественных отношений. В узком же, организационном, собственно административно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфиче-ский вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполни-тельной государственной власти как одной из ветвей государственной вла-сти, которая осуществляется системой специальных государственных орга-нов исполнительной власти или органов государственного управления. Госу-дарственное управление в этом организационно-правовом смысле является основным объектом административно-правового регулирования и сферой реализации норм административного права66. Исполнительная власть. В настоящее время в отечественной и зарубежной литературе сущест-вует множество направлений в трактовке власти (телеологическое, бихевио-ристское, структуралистское, структурно-функционалистское и ряд других). В частности, Ю.Ф. Мельников объединяет определения власти в три большие группы. Первая группа определений исходит из понимания власти как спо-собности и возможности осуществлять свою волю путем применения самых различных средств – авторитета, закона, насилия. Вторая группа трактует власть как форму социальных отношений, характеризующуюся способно- 65 Рой О. М. Система государственного и муниципального управления : учеб. пособие. СПб., 2007. С. 11–18. 66 Конин Н. М. Административное право России. М. :ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2007. С. 12. 38 стью лица влиять на характер, направление деятельности и поведение людей. Третья группа интерпретирует власть как функцию процесса управления. При этом общим из всех определений является то, что власть характеризует-ся как волевое отношение между людьми67. Демократические государства строят свою деятельность исходя из принципа разделения властей. Исходя из этого принципа выделяются три ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная. Каждая из ветвей власти должна быть относительно самостоятельной и урав-новешивать другие. Демократическое государство включает две стороны ор-ганизации государственной власти: разделение властей и единство государ-ственной власти. Исполнительная ветвь государственной власти не подчинена другим ветвям государственной власти, является самостоятельной и обладает мощ-ным потенциалом. Вместе с тем ее вправе контролировать другие ветви госу-дарственной власти. В руках исполнительной власти сосредоточены финансы и материальные ресурсы страны, именно от ее эффективной деятельности в большей степени зависит обеспечение безопасности граждан, общества и го-сударства в целом. Этот потенциал исполнительной власти выявляет ее зна-чимость в общественном и государственном механизме68. Власть в Российской Федерации едина, так как ее единственным ис-точником согласно ст. 3 Конституции РФ является многонациональный на-род России. Никакой государственный орган в отдельности не может претен-довать на суверенное осуществление государственной власти. Осуществле-ние государственной власти связано с разделением определенных функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти69. В современных условиях в России особое значение приобретают эф-фективное функционирование исполнительной власти, создание оптималь-ной системы органов, осуществляющих повседневное государственное управление. Исполнительная власть является объективной необходимостью, она все чаще выступает как организующая деятельность государства. Именно эта ветвь власти обладает разветвленной системой разнообразных государст-венных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и на местах. Реальные характеристики этой ветви власти демонстрируют ее значимость для оценки состояния деятельности го-сударственных механизмов. Принцип разделения властей закреплен в ст. 10 Конституции РФ, в со-ответствии с которой государственная власть в Российской Федерации осу-ществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти са- 67 Мельников Ю. Ф. Власть в современном обществе. М., 1995. С. 3–10. 68 Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Государственное управление и исполнитель-ная власть: содержание и соотношение / под ред. Л. Л. Попова. М. : Норма, Инфра-М, 2011. 320 с. 69 Комментарий к Конституции Российской Федерации. 2-е изд. М., 1996. С. 41–43 39 мостоятельны. В этой статье Конституции РФ закрепляется фундаменталь-ный принцип организации власти в Российской Федерации. В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные ор-ганы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов об-разуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, органы исполнительной власти в Российской Федера-ции включают в себя Правительство РФ – высший исполнительный орган го-сударственной власти Российской Федерации, федеральные органы исполни-тельной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Фе-дерации. Реализация принадлежащих этим органам юридически властных полномочий осуществляется в административном порядке. Следовательно, деятельность органов исполнительной власти носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором испол-нительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органа-ми исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут переда-вать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. В юридической науке исполнительную власть принято определять как самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную систе-мой государственных органов исполнительной власти, наделенных государ-ственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, преду-смотренными законодательством70. Исполнительная власть – это сложное структурное государственное образование, которое представляет собой совокупность государственных ор-ганов, наделенных соответствующими полномочиями. Она носит органи-зующий характер, имеет возможности применять для решения стоящих перед ней задач средства принуждения, должна быть легитимной и легальной. Ис-полнительная власть носит подзаконный характер, поскольку реализующие ее государственные органы обязаны в своей деятельности руководствоваться исключительно законом. Существенный признак исполнительной власти ус-матривается и в ее предметном характере, который означает, что в отличие от законодательной и судебной исполнительная власть опирается на людские, 70 Горшкова Н. Г. Понятие и сущность механизма осуществления исполнительной власти // Актуальные проблемы правопорядка / под ред. А. И. Бобылева, Н. А. Духно. М., 2002. С. 69. Вып. 5. 40 материальные, финансовые ресурсы, обеспечивающие функционирование государства, обладает армией, органами безопасности, органами охраны пра-вопорядка, другими государственными органами, обеспечивающими безо-пасность общества. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, осуществляясь постоянно и везде на всей террито-рии государства71. Таким образом, закрепленный в конституции и реализо-ванный в практике государственного строительства принцип федерализма предопределяет особенности системы органов исполнительной власти как в Российской Федерации, так и в других федеративных государствах. Особен-ности федеративного устройства государства не могут не отражаться на сис- теме и структуре органов исполнительной власти, их взаимодействии между собой72. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ 1993 г. субъекты Российской Федерации самостоятельно учреждают органы исполнительной власти, кото-рые, однако, при исполнении федеральных законов составляют единую сис-тему с федеральными органами исполнительной власти. При этом Конститу-ция Российской Федерации ограничивает самостоятельность субъектов Фе-дерации в данной сфере основами конституционного строя и положениями соответствующего федерального закона. Анализ Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодатель-ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том, что имен-но в данном Законе закреплены и основы системы органов исполнительной власти субъектов Федерации. Так, в соответствии со ст. 18 Закона в субъекте Федерации в обязательном порядке учреждается должность высшего долж-ностного лица исполнительной власти, который формирует высший орган исполнительной власти субъекта Федерации. Закон также устанавливает полномочия высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации (ст. 20). Особенностью организации исполнительной власти в субъектах РФ в силу особенностей федеративного устройства Российского государства явля-ется то обстоятельство, что на систему данных органов значительное воздей-ствие оказывает Президент РФ – глава государства, не относящийся в соот-ветствии с Конституцией к какой-либо ветви власти. Это предопределено выдвижением кандидатур глав регионов Президентом Российской Федера-ции для дальнейшего их наделения полномочиями соответствующим парла-ментом (ч. 1 ст. 18 Федерального закона), а также ответственностью высшего должностного лица субъекта Федерации перед Президентом РФ (п. "г" ч. 1 71 См.: Козлов Ю. М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Московского университета. Сер. "Право". 1992. № 10 ; Керимов А. Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. № 9 ; Фосскуле А. Система исполнительной власти в Федеративной Республике Германии // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2004. № 1 (46). С. 81. 72 Силаев А. А. Проблемы организации исполнительной власти в Российской Федерации и фе-деративных государствах Европы // Административное и муниципальное право. 2011. № 5. С. 42–47. 41 ст. 19 Федерального закона). Такой характер организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации приводит к преимущественному развитию «вертикальных» связей в системе исполнительной власти и ослаб-лению «горизонтального» взаимодействия между органами исполнительной власти различных субъектов Федерации.