ВОПРОС 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ЭЛЕМЕНТ ГУМАНИТАРНОЙ, ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТРАСЛЕВОЙ НАУКИ
Из юридических наук, изучающих самые фундаментальные отрасли права – государственное, гражданское, уголовное и административное – нау-ка административного права прошла наиболее сложный, подвергнутый раз-личным метаморфозам путь. Процесс ее зарождения начался около трехсот лет назад под именем науки полицейского права и закончился на рубеже ХIХ-ХХ веков оформлением в самостоятельную науку под именем админи-стративного права9. Под административным правом обычно понимается совокупность юридических норм, определяющих поседение субъектов в области государ-ственного управления и полицейской деятельности, а наука административ- 7 Солдатов А. С. Право как инструмент социального управления: информационный аспект : автореф. дис. ... канд. юрид, наук : 12.00.01. Москва, 2001. 164 с. 8 Курдюк Г. П. Отрасль права как элемент системы права: теоретико-правовое исследование : автореф. дис. ... канд. юрид, наук : 12.00.01. Краснодар, 2004. 221 с. 9 Гасаналиев А. Ш. Формирование основных институтов административного права и административно правовая мысль России XIX — начала XX веков : автореф. дис. ... канд. юрид, наук : 12.00.01. Махачкала, 1999. 129 с. 11 ного права исследует нормы административного права и систематизирует их, объединяет в правовые институты и представляет в определенной системе10. Административное право зародились давно, и это было связано с дея-тельностью государства, прежде всего, полицейской, которая согласно пред-ставлениям дореволюционных юристов, имела своей задачей с одной сторо-ны, предупреждение и пресечение действий, нарушающих существующее благосостояние и государство должно создавать условия внутренней безо-пасности (благочиния), а с другой стороны содействовать дальнейшему раз-витию народного блага и должно создавать условия материального и духов-ного благосостояния11. Таким образом, полицейская деятельность государст-ва может рассматриваться очень широко и охватывать всю область деятель-ности государства направленной вовне собственно аппарата государства. Эта полицейская функция государства имеет свои периоды развития. Возникшие в древности государства, должны были выполнять функции, осуществляемые не только в интересах определенной группы лиц, но и в интересах всего об-щества, такие как сохранение устоев общества, оборона страны, охрана об-щественного порядка. Для реализации указанных задач формировался опре-деленный аппарат публичной власти. Так, в Древнем Египте (около XVII в. до н. э.) имелись полицейские формирования из пленных ливийцев, которые выполняли функции надсмотрщиков над рабами во время выполнения обще-ственных работ, преследовали уголовных преступников, охраняли общест-венный порядок. Первоначально полицейская функция выполняется не толь-ко государством, но и другими социальными институтами (семьей, церко-вью, общиной, сословными корпорациями). Окончание этого периода и на-чало второго можно условно обозначить рубежом XII – XV веков, когда пре-одолевается феодальная раздробленность, происходит становление централи-зованных феодальных государств и формируется единый центр государст-венной власти. На этом этапе государство стремится осуществлять полицей-скую функцию самостоятельно, наблюдается усиление роли государства в воздействии на социальные процессы, и на этом этапе возникают специали-зированные органы исполнительной полиции. Со становлением абсолютных монархий вмешательство государства достигает своей наивысшей точки. Го-сударства такого типа получили названия «полицейских», не только потому, что создается профессиональная полиция, но и потому что оно стремится вмешиваться во все мелочи жизни, регламентируя их. Всеобщая регламента-ция, грубое и прямое принуждение исполнение регламентов, всеобщий кон-троль за населением, крайне широкие полномочия административно-полицейских органов, имевших право вмешиваться в жизнь людей – это то, что характеризует данное государство12. 10 Бельский К. С. О предмете и системе науки административного права // Государство и право. 1998. № 10. С. 18. 11 Мушкет И. И., Хохлов Е. Б. Полицейское право России: проблемы теории. СПб., 2001. С. 33. 12 Сизиков М. И. Становление и развитие общей регулярной полиции в России XVIII в. М., 1992. С. 7. 12 Окончание второго периода и начало третьего приходится в Европе на конец XVIII века, в России до середины XIX в. Этот этап связан со становле-нием капиталистических отношений. В этот период полицейской деятельно-сти государства присоединяется полицейская деятельность общества. Перво-начально в буржуазных странах ограничивается роль государства до мини-мума, то в последующем возникает потребность активного регулятивного вмешательства государства в общественные процессы, особенно в области экономики и социальных отношений. Практическая реализация принципа разделения властей приводит к тому, что полицейская функция организуется в системе административной власти, отделяясь от законодательной и судеб-ной. Система полицейских органов в этот период претерпевает значительные изменения. В рамках органов административного управления, компетенция исполнительной полиции сужается. И если еще в XIX и начале XX в. поли-цейская функция, в общем, отождествляется с управленческой (администра-тивной) функцией исполнительной власти, то в последующем этого тождест-ва уже нет. Поэтому, управленческая деятельность государства с начала XX в. стала регламентироваться нормами административного права, термин, который пришел на смену «полицейского права», применяемого с XVIII в. Историческое развитие российского государства вполне вписывается в вы-шеприведенную схему. При этом хотелось бы отметить, что советское госу-дарство, осуществляя классовый подход при организации управлении соци-альными процессами, на определенном этапе предпринимало попытки то-тального контроля над обществом и это во многом сближает его с практикой полицейского государства13. В России нормы административного права встречаются с момента цен-трализации, когда происходило образование Русского государства (XIV – на-чало XVI в.). Происходит усложнение старой системы государственного управления (еще по существу дворцово-вотчиной системы управления). Она подразделяется на две части: управление дворцом, и пути (ведомства, обес-печивающие специальные нужды князя, но они выступали и как администра-тивные и судебные органы для населения). Вслед за усложнением системы происходило и расширение компетенций и функций этих органов. Из орга-нов обслуживающих личные нужды князя, они превращались в учреждения, выполняющие важные функции по управлению всем государством. Вместе с тем выполнение конкретных обязанностей в государственном управлении теряло характер временного княжеского поручения и превращалось в посто-янную службу. Усложнение функций дворцовых учреждений потребовало создания большого и разветвленного аппарата. В конечном итоге это приве-дет к появлению приказов (процесс начнется с XV в. и будет завершен во второй половине XVI в.)14. Во главе отдельных административных единиц стояли должностные лица – представители центра, которые получали «корм» 13 Мушкет И. И., Хохлов Е. Б. Полицейское право России: проблемы теории. СПб., 2001. С. 36. 14 Российское законодательство X – XX веков : в 9-ти т. Т. 2. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства. М., 1984. С. 21. 13 с населения. Кормленщики были обязаны управлять уездами и обеспечивать осуществление внешних и внутренних функций государства. Система корм-лений к середине XVI в. перестала отвечать потребностям времени, была не способна решать задачи борьбы с недовольством крестьян процессу закре-пощения, кроме того дворянство хотело изменить систему занятия постов в местном управлении, в соответствии с которой больший политический вес был обеспечен боярам-кормленщикам. Именно в этот период кормления за-меняются губным и земским самоуправлением, что является признаком пе-рехода России к сословно-представительной монархии. Все эти процессы на-ходили отражение и в памятниках права. Среди них, Судебники 1497 г. и 1550 г., а также акты местного государственного управления, изданные мос-ковской великокняжеской властью (Белозерская уставная грамота 1488 г.), такие акты местного управления как губные и земские грамоты (Губная бе-лозерская грамота 1539 г., Медынский губной наказ 1555 г., Уставная зем-ская грамота крестьянам трех волостей Двинского уезда 1552 г.). В Соборном Уложении 1649 г. содержался комплекс норм, регулировавших важнейшие отрасли государственного управления. Прикрепление крестьян к земле (гл. XI), посадская реформа (гл. XIX), перемена статуса вотчины и поместья (гл. XVI, XVII), регламентация работы органов местного самоуправления (гл. XXI). Режим въезда и выезда (гл. VI) – все эти меры составили основу административно-полицейских преобразований15. Кроме того, в 1649 г. изда-ется первый полицейский устав «Наказ о градском благочинии», содержав-шим административно-правовые нормы, которые охраняли общественный порядок16. Переход станы к абсолютной монархии и соответственно к полицей-скому государству был связан с Петром I. Тогда не только появляется регу-лярная полиция (в 1718 г. в Санкт-Петербурге, а в 1722 г. в Москве), но и ин-тенсивно развивается полицейское (административное право). Полиция явля-лась общеадминистративным органом, и ее деятельностью охватывалось фактически вся управленческая деятельность государства. В это время фор-мируются отрасли права, в том числе и полицейское право. «Пункты генерал-полицмейстеру» 1718 г., «Регламент или устав Главного магистрата» 1721 г. были, по сути, административными кодексами17. Поскольку в них регламен-тировались вопросы организации управления, воздействия государства на проживающих, правила поведения в городах, определялись санкции за пра-вонарушения. Эти законы дополнялись и конкретизировались другими мно-гочисленными актами. Например, Указом Сената от 18 июня 1718 г. предпи-сывалось жителям Петербурга сообщать полиции о прибывающих в город и из него отбывающих. За неисполнение били кнутом. В законодательных ак- 15 Исаев И. А. История государства и права России. М., 2000. С. 87. 16 Бельский К. С. О предмете и системе науки административного права // Государство и право. 1998. № 10. С. 18. 17 Сизиков М. И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX века. М., 18998. С. 31-32. 14 тах много места занимали вопросы борьбы с беглыми административно-полицейских органов (беглыми крестьянами и дворовыми людьми, беглыми работными людьми и рекрутами). Так в «Инструкции или наказе воеводам» от 19 января 1719 г. запрещалось пропускать кого-либо без проезжих пи-сем18. Для учета населения в связи борьбой с беглыми, для взимания подуш-ной подати был принят «Плакат о паспортах» от 6 июня 1724 г., который привел к появлению в стране паспортной системы для податного населения. Ограничивалось время торговли спиртными напитками, поскольку финансо-вая выгода государства от торговли спиртными напитками приходила в про-тиворечие с нарушениями общественного порядка. Пьяных задерживали и наказывали за драки, ссоры, пение непристойных песен (Артикул Воинский 1715 г.). Передвигаться по городу ночью по городу лицам «подлого сосло-вия» можно было только с фонарем не более трех человек и только в случаи уважительной причины. Указами воспрещалась бесцельная стрельба в горо-дах (Указ «О наказании за стрельбу из ружей и бросание ракет в городе» от 30 августа 1699 г.)19. Законодательные акты содержали правила благоустрой-ства, строительные нормы. От жителей требовалось соблюдение чистоты в городе, в случае нарушения предписаний били батогами и взимали штраф от 5 до 10 рублей20 (Указ «О наблюдении московскими обывателями чистоты на дворах и на улицах, о свозе всякого помету за Земляной город и о содержа-нии мостовой в исправности» от 22 февраля 1709 г.)21. Внедрялись противо-пожарные правила (от содержания кадей с водой на крышах домов до запре-щения разводить огонь в домах). Появились правила проезда по городу (за-прещались гонки на лошадях по улицам, стоянки извозчиков и торговцев в местах проезда и прохода и т. д.). Вводились санитарные правила, опреде-лялся порядок захоронения, при эпидемиях устанавливались жесткие каран-тинные ограничения, много внимания уделялось порядку торговли22. Адми-нистративные правонарушения не обособлялись ни в законодательных актах, ни в правоприменительной деятельности (в Артикуле Воинском 1715 г. были преступления против благочиния, а это и есть не что иное, как современном понимании административные правонарушения, ответственность за них была такой же суровой, как и за уголовные преступления). Не выделялся и адми-нистративный процесс. На протяжении всего XVIII в. административно-полицейские отношения развивались в том же направлении, что и Петре I. Но необходимо обратить внимание, на тот факт, что в конце века была сформи-рована регулярная полиция по всей стране, а не только в двух городах, как в начале этого периода. В «Учреждении для управления губерний Всероссий- 18 Законодательство Петра I. М., 1997. С. 432. 19 Там же. С. 625-626. 20 Для сравнения: размер подушной подати составлял 74 копеек в год, солдат получал от 4 до 12 рублей в год. 21 Законодательство Петра I. М., 1997. С. 629-630. 22 Сизиков М. И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX века. М., 18998. С. 37. 15 ской империи» 1775 г. «Уставе благочиния, или полицейском» 1782 г. была урегулирована административно-полицейская деятельность государственных структур, фактически оформилось полицейское право, конкретизировались полномочия административно-полицейских органов и должностных лиц. В последних главах Устава благочиния («Запрещении» и «Взыскании») раз-дельно фиксировались диспозиция и санкция правонарушения. Например, в «Запрещении» в ст. 214 запрещалось пьянство, а во «Взыскании» в ст. 256 устанавливалось, что пьяницу, найденного в общественном месте в бессозна-тельном состоянии, держать в течение суток на хлебе и воде, а хронического пьяницу – держать в смирительном доме23 до исправления24. Продолжалось формирования понятия административного правонарушения (проступка). Разграничение уголовного преступления и проступка происходит по видам нормативно-правовых актов, определяющих противоправность деяния, по функциям правоприменительных органов, в компетенцию которых входит назначение наказания за соответствующие правонарушения, по тяжести пра-вонарушения, по цели и мере наказания. Например, в юрисдикцию полиции входили малозначительные правонарушения, такие как пьянство, торговля испорченными продуктами, не повлекшая тяжких последствий, держание в доме беспаспортных людей и т. д. Системы наказаний, назначаемых полици-ей, выработано еще не было и они носили казуальный характер. Полиция могла назначить штраф (в документах он именовался пения). Размер опреде-лялся не в конкретной сумме, а измерялся, например стоимостью солдатско-го довольствия, двойной ценой пошлины и т. д. Мог применяться арест как мера наказания на срок 1-3 дня. Виновного полиция могла направить в сми-рительный дом. Управа благочиния использовала и такой вид наказания как 2-3 удара плетью или кнутом (применялось к «подлым людям», привилеги-рованные группы населения были освобождены от телесных наказаний). Как мера наказания предусматривалось запрещение виновному в течение опреде-ленного времени разговаривать25. В XIX веке абсолютизм достигает своего апогея, а развитие государст-венного механизма характеризуется проведением некоторых реформ, прежде всего появлением министерств («Учреждение министерств» 1802 г., «Общее учреждение министерств» 1811 г.), в том числе и Министерства внутренних дел. В документах определялись не только сами органы отраслевого управ-ления, но и их компетенция. Важным этапом в развитии полицейского (ад-министративного) права стало принятие «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных» 15 августа 1845 г. Уложение, как и Свод законов Россий- 23 исправительное заведение, в которое поступали для работы, в наказанье за преступления и проступки. Учреждены были в 1775 г. для непослушных детей, расточителей, для лиц развратных, тунеядцев, пьяниц и пр. Отдавались либо по суду, или по требованию родителей и помещиков. Заключение было срочным или навсегда. 24 Законодательство Екатерины II : в 2-х т. М. : Юрид. лит,, 2000. Т. 1. С. 589, 595. 25 Сизиков М. И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX века. М., 1998. С. 98-99. 16 ской империи (первое издание было осуществлено в 1832 г., затем последо-вало неполное издание 1833 г., полное 1842 г.), знало два понятия уголовно наказуемого деяния – преступление и проступок. Но если Свод законов уста-навливал различие между ними по тяжести наказания, то Уложение – по объ-екту посягательств (ст. 1, 2). Однако составители не смогли преодолеть казу-альности в изложении правовых норм, и объединили в разделах разнородные правонарушения. Так, в разделе VIII – о преступлениях и проступках против общественного устройства и благочиния – одна из статей говорила об ответ-ственности за создание сообщества для преступлений государственных, дру-гая – о появлении в публичных местах в безобразном виде, пьяным до беспа-мятства, третья – устанавливала ответственность рабочих владельцу или управляющему заводом. Для Уложения, так же как и для Свода, характерно отсутствие четкого разграничения уголовной, административной и дисцип-линарной ответственности. Раздел VII – о преступлениях и проступках про-тив общественного устройства и благочиния – содержал многочисленные со-ставы преступлений и проступков, являвшихся по существу административ-ными правонарушениями (нарушения связанные с питейным сбором, выдел-кой и продажей табака и др.). Устанавливался соответствующий характер проступков и вид наказания – штраф, конфискация водки, спирта и т. д. Уложением предусматривались и другие типичные для административной ответственности взыскания – кратковременный арест в помещениях полиции с привлечением (мещанам и крестьян) к правительственным работам. Взы-скания эти могли налагаться без формального производства в суде, т. е. в ад-министративном порядке26. В связи с проведением полицейской реформы 1862 г. и судебной реформы 1864 г. была сделана попытка более четкого раз-граничения административной и уголовной ответственности. Многие из ста-тей Уложения были исключены и введены в другие законы, регулирующие организацию и порядок управления определенной отраслью (Таможенный устав, Питейный устав и др.). Одним из законов судебной реформы был Ус-тав о наказаниях налагаемых мировыми судьями 1864 г. и из Уложения были изъяты 652 статьи о маловажных проступках и включены в Устав. В 1903 г. было принято новое Уложение, но были введены лишь отдельные статьи и главы, касающиеся государственных преступлений, в остальном продолжало действовать Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. в редакции 1885 г. В истории советского законодательства об административной ответст-венности 23 октября 1980 Верховным Советом СССР были приняты Основы законодательства Союза и союзных республик об административных право-нарушениях. Они явились базой для всего законодательства об администра-тивной ответственности, о круге органов и лиц, уполномоченных налагать административные взыскания, о порядке рассмотрения и разрешения адми- 26 Российское законодательство X – XX веков : в 9-ти т. Т. 6. Законодательство первой половины XIX в. М., 1988. С. 168-169. 17 нистративных дел. В РСФСР такой кодекс был принят 20 июня 1984 г.27 В кодексе административным правонарушением (проступком) признавалось противоправное виновное деяние, за которое законодательством признава-лась административная ответственность. Субъектами административной от-ветственности признавались граждане СССР, лица без гражданства, ино-странные граждане, а также должностные лица. К ответственности они могли привлекаться достигшие к моменту совершения проступка 16-летнего воз-раста. Кодекс исчерпывающе определил перечень органов и должностных лиц, уполномоченных разрешать дела об административных проступках и налагать административные взыскания. К последним относились: предупре-ждение, штраф, возмездное изъятие предмета, явившегося орудием соверше-ния или непосредственным объектом административного правонарушения, конфискация предмета, лишение специального права (права управления транспортным средством, права охоты), исправительные работы сроком до 2-х месяцев, административных арест на срок до 15 суток. Дела об админист-ративных правонарушениях рассматривались административными комис-сиями при исполкомах районных и иных местных советов, районными (го-родскими) комиссиями по делам несовершеннолетних, народными судьями, органами внутренних дел и другими уполномоченными органами и должно-стными лицами28. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1984 г., с изменениями и дополнениями просуществовал достаточно долго и был признан утратившим силу с 1 июля 2002 г. уже в современной Россий-ской Федерации, в связи с принятием Кодекса Российской Федерации об ад-министративных правонарушениях. Таким образом, административное право как совокупность правовых норм возникла достаточно рано (в XV в.), ста-новление его происходило в основном в XVIII в., а кодифицировано оно бы-ло уже в советском государстве в 1980-х гг. Наука административного права по сравнению с отраслью администра-тивного права возникла сравнительно недавно. В Западной Европе это про-изошло в XVIII в., и было связано с именами немецких ученых И. Юсти и И. Зонненфельса29. В России это произошло в первой половине XIX в., когда появились работы первых полицеистов и возникли кафедры законов благоус-тройства и благочиния. Так, в 1824 г. выходит двухтомник П. Н. Гуляева «Права и обязанности градской и земской полиции и всех жителей россий-ского государства, по их состояниям в отношении к полиции», в котором прослеживается заимствование из немецкой методологии. Оригинальными были взгляды профессора Московского университета В.Н. Лешкова, по- 27 Хрисанфов В. И. История государства и права России 1917-1999 гг. СПб., 1999. С. 178. 28 Сырых В. М. История государства и права России. Советский и современный период. М., 1999. С. 423. 29 Юсти И. Г. Основание силы и благосостояния царств, или Подробное начертание всех знаний, касающихся до государственного благочиния / пер. с нем. И. Богаевского. СПб., 1772-1778. Ч.1-4 ; Зонненфельс И. Начальные основания полиции и благочиния / пер. с нем. М. Гаврилова. М., 1787. 18 скольку они были в русле славянофильской концепции и связаны с выделе-нием общественного права как сферы действия негосударственных сил (об-щины), направленных на развитие благосостояния общества и государства30. Развитие науки в Новое время происходило под влиянием французской шко-лы административного права, и вызвал предложения о переименовании по-лицейского права в административное и изменение предмета отрасли и науки (примером может служить В. Ф. Дерюжинский31). Фактически с момента по-явления науки административного права возникли проблемы определения ее предмета, что отразилось в довольно длительном процессе поиска наимено-вания. Так, И. Юсти и И. Зонненфельс определяли ее как полицейскую науку или науку о полиции, Г. Берг и И. А. Андреевский как «полицейское право», Л. Фон Штейн как «учение о внутреннем управлении», В. Н. Лешков как «науку об общественном управлении» (общественное право), А. Шеффле как «политическое управление». Некоторые определяли ее место в системе об-щественных наук как политическую науку, некоторые как часть политиче-ской экономии. Но большинство сходилось в том, что это наука об общест-венном управлении, где субъектом выступает государство и это юридическая наука. В качестве юридической науки полицейское право в XIX в., по край-ней мере, в Западной Европе, переживает кризис, поскольку общественное сознание сосредотачивается на идее самоопределения личности и соответст-венно ограничении административной роли государства. Полицейское право стали рассматривать не как науку, а как сумму практических навыков необ-ходимых в сфере государственного управления. С конца XIX – начала XX вв. происходит возрождение науки полицейского права, поскольку государство начинает активно вмешиваться и регулировать общественные процессы. По-лицейское право сосредотачивается по преимуществу в сфере исполнитель-ной (административной) деятельности государства, отделяясь от других пуб-лично-правовых наук, и стала именоваться административным правом32. В советский период развития сложилось единое понимание системы админист-ративно-правовой науки, которая представляла собой суммарное изложение правовых институтов и отраслевой системы административного права, т. е. складывалась из Общей и Особенной частей33. Таким образом, становление и развитие науки административного права, хотя и произошло гораздо позже, чем становление и развитие отрасли административного права, но этот путь был непростым и связанным, прежде всего, с отделением ее от других наук. Зарождение и развитие науки полицейского права в западноевропей-ских странах и в России – это результат начала урбанизации, т. е. роста круп- 30 Лешков В. Н. Наша средняя история общественного права с Петра Великого, ее характер и разделение. М., 1874. 31 Дерюжинский В. Ф. Лекции по полицейскому праву. СПб., 1899. 32 Гундарин О. Т., Мушкет И. И., Хохлов Е. Б. Полицейское (административное) право Российской империи: опыт юридической библиографии. СПб., 1999. С. 12-13. 33 Бельский К. С. О предмете и системе науки административного права // Государство и право. 1998. № 10. С. 24. 19 ных городов с возникновением в них мест, имеющих общественное значение, постоянным скоплением в этих местах значительного количества людей, в том числе лиц, склонных к совершению преступлений и различных социаль-ных эксцессов. Поэтому центральная власть в странах Западной Европы и в России реагирует на новую ситуацию в городах созданием специального по-лицейского аппарата, призванного оперативно и профессионально охранять общественный порядок путем предупреждения и пресечения правонаруше-ний. Изданные в XVIII и в первой половине XIX веков во Франции, Герма-нии, России и в других странах нормативные акты, регламентирующие дея-тельность полиции, объединились в полицейское законодательство34. В дореволюционный период развитием науки административного пра-ва занимались такие выдающиеся ученые как Н. И. Лазаревский, А. И. Ели-стратов, В. Н. Ширяев, А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов и другие. В 90-е годы в связи с изменением политического климата в стране и признанием политического, культурного и научного многообразия историки права и ученые-административисты стали чаще обращаться к трудам дорево-люционных коллег, цитировать работы И. Е. Андреевского, В. Н. Лешкова, И. Т. Тарасова, В. В. Ивановского, А. И. Елистратова и других. К сожалению, такое обращение к старому «наследству» нередко носит характер моды и бы-вает дилетантским по подходу. Вместе с тем в административно-правовой науке встречаются работы, в которых обнаруживается основательное знание дореволюционных научных источников, что помогает авторам на более вы-соком профессиональном уровне решать поставленные вопросы. Об этом го-ворит и Ю. П. Соловей, указывая на «весьма обстоятельные теоретические исследования отечественных ученых досоциалистического периода, труды которых и сегодня представляют научную и практическую ценность»35. В той или иной степени вклад в развитие науки административного права внесли известные русские и советские ученые: И. Е. Андреевский, В. П. Безобразов, В. А. Воробьев, А. Д.Градовский, А. И. Елистратов, А. Ф. Евтихиев, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, А. Е. Лунев, Н. К. Нелидов, И. Н. Пахомов, А. Е. Пашерстник, Ю. А. Петров, Н. П. Поборчая, Л. А. Сергиенко, С. С. Студеникин, В. Н. Ширяев, Н. И. Фа-янс, Ц. А. Ямпольская и др. Современный этап развития науки административного права связан с трудами крупнейших специалистов в области государственного и муници-пального управления – Атаманчука Г. В., Василенко И. А., Глазуновой Н. И., Кнорринга В. И., Ковешникова Е. М., Козбаненко В. А., Курашвили Б. П., Марковой А. Н., Патрушева В. И., Пикулькина А. В., Чиркина В. Е. и др. 34 Гасаналиев А. Ш. Формирование основных институтов административного права и админи-стративно правовая мысль России XIX – начала XX веков : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. Махачкала, 1999. 129 с. 35 Там же. 20 Продолжение развития наука административного права в современный период получила в трудах таких ученых как Агапов А. Б., Адушкин Ю. С., Алехин А. П., Бачило И. Л., Бахарх Д. Н., Бельский К. С., Веремеенко И. И., Гришковец А. А., Демин А. А., Зеленцов А. Б., Килясханов И. Ш., Кня- зев C. Д., Козлов Ю. М., Конин Н. М., Коренев А. П., Лазарев Б. М., Мано- хин В. М., Масленникова М. Я., Ноздрачев А. Ф., Панова И. В., Попов Л. Л., Розенфельд В. Г., Россинский Б. В., Салищева Н. Г., Сергун П. П., Соло-вей Ю. П., Сорокин В. Д., Старилов Ю. Н., Студеникина М. С., Тихоми-ров Ю. А., Хазанов С. Д., Хаманева Н. Ю., Чечот Д. М., Шергин А. П., Юсу-пов В. А. и др. Административное право – это динамичная, отраслевая, юридиче-ская, гуманитарная, фундаментальная и методологическая наука. Фундаментальный характер административного права заключается в специфике объекта или предмета правового регулирования. Ее задачей явля-ется формирование основополагающих, фундаментальных дефиниций, це-лей, задач и принципов и наполнение их содержанием, соответствующим во-ле носителя власти российского государства. Другой характерной чертой, свойственной науке административного права является ее методологический характер. К методологическим наукам принято относить сферы знаний, формирующие взгляд на такой феномен со-циальной действительности как государственное управление. Именно для административного права важны философские начала оценки государствен-ного управления как в широком, так и в узком смыслах, критерии его вос-приятия или понимания. Рассматриваемое понятие можно рассматривать че-рез призму либерально-демократического, социалистического или любого из клерикальных подходов. Результат будет отличаться. Кроме того, методологический инструментарий, приемы, средства, способы, в целом методология оценки государственного управления общест-вом, на наш взгляд, – тот раздел науки административного права, который нуждается в серьезной проработке и унификации. Результаты многих иссле-дований предполагают возможность их использования для обеспечения оп-ределенных целей, преследующих отдельные политические интересы, вместо стремления к постижению объективной истины. Специфика административно-правовой науки проявляется в наличии закономерностей как на уровне научного познания, так и на уровне правовой системы и общественной практики. Структура предмета науки администра-тивного права включает в себя нормы объективного права, правопримени-тельную практику и концептуальный аппарат правовой науки, то есть право-вые категории и понятия. Совокупность источников познания рассматриваемого объекта может рассматриваться как самостоятельная сфера науки или даже как самостоя-тельная наука – источниковедение. Интерпретация проблемы объекта гуманитарного познания, его реаль-ных свойств имеет философский характер и обосновывается в соответствии с 21 различными свойствами изучаемого объекта, субъективными намерениями исследователей и системой «антропологически ориентированных методов исследования»36. В сопоставлении с другими подходами к проблеме гуманитарного по-знания и его объекта выявляются как общность главной цели познания, так и различие путей к ее достижению. Целью является познание объективного права во времени, позитивного права как тотальной целостности его соци-альных, психологических, и других свойств, и прежде всего познание чело-веческой мысли об административном праве. В данном учебном пособии представлен субъективный перечень мате-риальных, идеальных и формальных источников науки административного права, который отражает лишь авторскую позицию и может быть объектом плюралистической оценки любых заинтересованных субъектов. Можно выделить следующие источники науки административного права: Обстоятельства не связанные с волей и сознанием людей – естествен-ные права и их перечень. Общепризнанные и оспариваемые естественные права, которые, так или иначе, присутствуют в процессе государственного управления. Макросоциальные феномены. Государство, право в многообразии их воплощений. Социальная, политическая, публичная, государственная власть. Самоуправление. Нормы отрасли административного права. Источники позитивного (объективного) административного. Практика и закономерности реализации норм административного пра- ва. Сферы общественных отношений, которые регулируются нормами ад-министративного права. Общественные отношения неурегулированные нормами администра-тивного права. Объективные и субъективные причины отсутствия правового регулирования с учетом реальной и разнообразной практики современного государства. Институты административного права, динамика их становления и раз-вития, практику функционирования. Перечень, нашедших отражения в нормах объективного права, субъек-тивных прав. Оценка статуса гражданского общества, его организации. Механизмы осуществления государственной власти. Научная оценка административного права, через призму объективных и субъективных показателей. Анализ и оценка состояния действующей от-расли административного права. 36 Историческая антропология: место и системе социальных наук, источники и методы интерпретации: тезисы докладов. М., 1998. 22 Общие тенденции и закономерности в развитии отрасли администра-тивного права. Соотношение зарубежного опыта с практикой формирования и функционирования отрасли административного права Российской Федера-ции. Мнения, гипотезы, доктрины, дискуссии ученых по проблемам адми-нистративного права (науковедение). Методология науки административного права. Психология исследователей проблем административного права. Ведь и они живут, трудятся для поддержания своей жизни и жизни своих детей, об-щаются, понимают и чувствуют, играют и по-своему мыслят. Человек тво-рит, создает, причем не только для поддержания своего жизненного баланса, но и для общения. Он создает, чтобы выразить себя и дать другим познать свой внутренний мир. Созданные творения (произведения, изделия, вещи), воплощенные в материальной форме, передаются от поколения к поколению, не исчезают и, будучи восприняты в этом качестве другими людьми, объеди-няют человечество в единое целое. Иные объекты способные обратить внимание, заинтересованных в на-учном познании, субъектов. Теория административного права изучает общие закономерности фор-мирования и функционирования субъектов права, наделенных государствен-ной властью, реализуемой посредством осуществления административных полномочий – полномочий подзаконного организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, а также закономер-ности, особенности и правовые последствия возникновения, изменения и прекращения публичных правоотношений, хотя бы одной стороной которых является лицо, наделенное полномочиями административного характера. Яв-ляясь фундаментальной теоретической отраслевой наукой, теория админист-ративного права исследует закономерности административного аспекта госу-дарственно-правовой деятельности в общественно-политической системе страны. Теория административного права традиционно базируется на общей теории государства и права и теоретических положениях конституционного права37. Наука административного права, с одной стороны должна обслуживать объективно существующий уровень общественных отношений, а с другой стороны направлять развитие общественных отношений к более высокому уровню. Именно от этой науки зависят основные вектора официального раз-вития общества. Необходимо отметить, что любая наука поистине безгранична, у нее нет, и не может быть исчерпывающего перечня сфер познания. Она может затрагивать, разные, порой даже самые неожиданные сферы человеческого бытия, используя при этом разнообразнейшие методы познания. 37 Сухарев А. С. Проблемы формирования понятийного аппарата в теории административного права // Административное право и процесс. 2009. № 3. 23 Через призму источников административного права можно сформули-ровать основные задачи науки административного права: 1. Изучение общих понятий и категорий науки административного пра-ва в их системе. 2. Овладение методикой правового анализа норм административного права и основанной на них деятельности государственных учреждений и об-щественных институтов. 3. Уяснение влияния факторов политического, экономического, куль-турного и нравственного характера на административно-правовые нормы и практику их применения. 4. Выделение наиболее целесообразной (идеальной) модели админист-ративно-правового регулирования, ориентированную на общечеловеческие ценности и выяснения возможности ее применения в тех или иных конкрет-ных исторических условиях.