7. Увеличение числа рассмотренных судами административных споров между гражданами и органами исполнительной власти, должностными лицами.

В качестве аргумента против создания административных судов приводят иногда довод о том, что число дел, связанных с рассмотрением жалоб граждан на действия органов управления, — незначительно[69].

Однако тому есть ряд объективных причин. Во-первых, российские граждане в силу известных исторических обстоятельств в советские годы не выработали привычки обращаться по таким вопросам с жалобами в суд: в то время существовали более могущественные органы — парткомы и начальники, которые служили весьма действенным средством поиска истины[70]. Во-вторых, доверия к судам у населения в полной мере не существует и по настоящее время (здесь имеется в виду рассмотрение именно административных споров, т. е. споров с должностными лицами)[71]. В-третьих, возможность обжалования действий (решений) органов управления была установлена в нашей стране законодателем сравнительно недавно в Законе СССР от 30 июля 1987 г. (с изменениями от 2 ноября 1989 г.) "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". Это весьма малый срок, чтобы делать какие-то выводы. Статистика говорит не о том, что граждане не хотят обжаловать в суд действия органов управления и должностных лиц, но о том, что еще не в полном объеме созданы условия для такого обращения; рассмотрение споров граждан с публичной властью недостаточно обеспечено юридически, организационно и политически. В литературе отмечается, что в структуре гражданских дел появились новые категории дел:

о защите избирательных прав, об обжаловании нормативных актов, действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (при отсутствии иного судебного порядка обжалования)[72].

Учитывая сложность современной социально-экономической жизни и длительность судебной процедуры, граждане России не спешат направлять жалобы на действия и решения органов публичной власти в суды — они обращаются также с жалобами в административные органы, считая этот путь более удобным и привычным[73].

В литературе отмечается, что судебная процедура рассмотрения жалоб граждан весьма громоздка и длительна по времени[74]. Поэтому можно сделать вывод, что граждане неохотно используют право на защиту от незаконных действий исполнительной власти[75]. Конечно, длительное судебное разбирательство — дело не из приятных, особенно когда решение административного органа уже принято и повлекло неблагоприятные для гражданина правовые последствия. Вместе с тем не вызывает сомнения, что гражданин, проживающий в свободном демократическом обществе и правовом государстве, должен немедленно реагировать на нарушающее действие (решение) органа управления. Примечательно, что как только стало возможным обжаловать в суд действия и решения представительных органов, общественных объединений и других общественных организаций, воинских должностных лиц и органов военного управления, число граждан, обратившихся в суд за правовой защитой, сразу же возросло: в 1992 г. в суды было направлено 10 112 жалоб, в 1993 г. — 20 326 (а в военные суды обратились 3 504 человека)[76], в 1994 г. — 27 000, в 1995 г. — 34 000[77]. В 1999 г. в федеральных судах общей юрисдикции было 350 000 дел по административным спорам, в том числе 3 899 дел по жалобам о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134 355 — жалобы на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83 427 — жалобы на нарушения налогового законодательства, 2 320 — жалобы на нарушения избирательных прав граждан и т. д.[78] В первом полугодии 2000 г. увеличилось количество жалоб, рассмотренных районными судами общей юрисдикции:

например, о признании правовых актов незаконными — с 1 672 до 1 744, на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющих права граждан, — с 76,2 тыс. до 82,2 тыс. (или на 7,9%). Согласно судебной статистике, число обоснованных обращений в указанный период времени по делам, возникающим из административно-правовых отношений, сократилось:

например, по жалобам на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права и свободы граждан, — с 42 тыс.

до 25,5 тыс. (или на 39,3%); о признании правовых актов незаконными — с 809 до 684 (или на 15,4%). Вместе с тем число обоснованных обращений в районные суды общей юрисдикции возросло: на коллегиальные решения органов власти, управления и общественных объединений с 10380 до 22919 (в 2,2 раза), по жалобам на неправомерное наложение административных взысканий — с 7 406 до 9 221 (или на 24,5%)[79]. В первом полугодии 2000 г. количество принятых федеральными судами общей юрисдикции (а именно Верховными судами республик и приравненными к ним судами) к производству по первой инстанции дел, вытекающих из административно-правовых отношений, увеличилось с 412 до 640 (или на 55,3%), в том числе: о признании правовых актов незаконными — с 251 до 295 (или на 17,5%); о нарушениях избирательного законодательства — с 90 до 262 (в 3 раза). Вместе с этим следует отметить, что в указанный период сократилось количество жалоб, рассмотренных судами этого уровня, на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов, ущемляющих права граждан, с 60 до 45 дел (или на 25%). По делам, возникающим из административно-правовых отношений, число обоснованных обращений увеличилось, в том числе по нарушениям избирательно- . го законодательства, — с 23 до 50; вместе с тем сократилось количество обоснованных обращений о признании правовых актов незаконными — со 115 до 80[80]. По сведениям Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева, федеральные суды общей юрисдикции рассматривают ежегодно 4 тыс. дел о признании правовых актов незаконными[81]. В литературе отмечается рост доверия граждан к судебной власти, так как за последние три-четыре года они стали в три раза чаще обращаться за защитой в суд от действий или решений исполнительной власти[82].

Увеличение числа дел становится очевидной тенденцией и в таких специализированных[83] судах, как арбитражные[84]: их ежегодный прирост составляет почти 20%[85]. Число рассмотренных арбитражными судами России споров, вытекающих из административных правоотношений, в 1996 г.

возросло на 87,4%, а в 1997 г. — более чем на 80%[86] (в 1995 г. их было 23 629, в 1996 г. — 44 272)[87]. В 1996 г. преобладали споры о признании недействительными ненормативных актов и о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств. Число споров, возникающих из административных правоотношений, за первое полугодие 1997 г. возросло на 93,2% по сравнению с первым полугодием 1996 г. (18 962 спора, а в первой половине 1997 г. — 36 639)[88]. Их удельный вес к числу дел по спорам, вытекающим из административных правоотношений, соответственно, составил 21,9 и 42,8%. В первом полугодии 1997 г. на 24,8% больше по сравнению с первым полугодием 1996 г. было рассмотрено споров о признании недействительными ненормативных актов[89]. Число таких споров в 1997 г. достигло 12 249, что на 26,3% больше, чем в 1996 г.[90] Произошло увеличение числа споров о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей штрафов и других денежных средств до 18 969 против 11 167 в 1995 г., т. е. на 69,9%, что объясняется увеличением числа исков, предъявляемых органами налоговой службы, бюджетными и внебюджетными фондами. Число этих же споров за первое полугодие 1997 г. (по сравнению с первым полугодием 1996 г., когда было рассмотрено 8 866 дел) возросло на 70,5% и составило 15 118. В 1996 г. отмечен и значительный рост числа споров по искам органов налоговой службы о ликвидации предприятий или прекращении предпринимательской деятельности[91]. Количество споров, возникающих из административных правоотношений, за 1999 г. возросло на 77%, что, безусловно, было вызвано введением в действие с 1 января 1999 г. части первой Налогового кодекса РФ. Как свидетельствуют статистические данные, споры, связанные с применением налогового законодательства, увеличились почти в три раза: в 1998 г. — 31 073, в 1999 г. — 85 334. Наибольшее количество дел, возникающих из налоговых правоотношений, связано со взысканием недоплаченных в бюджет налогов, санкций и пени. Количество таких исков возросло в 3,3 раза (1998 г.

— 21 653, 1999 г. — 71 938). Если в 1998г. они составляли 69,7% от налоговых дел, то в 1999 г. — 84,3%. За 1999 г. арбитражными судами было рассмотрено 8 825, исков налогоплательщиков о признании актов (решений) налоговых органов недействительными. Следует отметить, что хотя число таких дел увеличилось (1998 г. — 7 582, 1999 г. — 8 825), но доля их в общем объеме налоговых споров постоянно уменьшается (1997 г. — 30,6%; 1998 г. — 24,4%; 1999 г. — 10,3%). В 1999 г. сократилась и доля споров о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов: с 5,9% в 1998 г. до 3,9% в 1999 г.[92]

Число разрешенных арбитражными судами в первом полугодии 2000 г. споров, возникающих из административных правоотношений, увеличилось на 23,9% и составило почти половину от общего количества дел (46%). Основное количество споров, возникающих из административных правоотношений, как и прежде, составляют дела, связанные с применением налогового законодательства: их количество в отчетном периоде увеличилось на 45,5% (первое полугодие 1999 г. — 38 776, первое полугодие 2000 г. — 56 430)[93].

Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В. Яковлев, говоря о доступности правосудия и отмечая при этом 20-процентное ежегодное увеличение в арбитражных судах количества заявлений и рассмотренных дел, делает вывод о том, что граждане и предприниматели начинают верить судам и все активнее идут к

судьям за защитой нарушенных прав[94].

Важнейшие правозащитные функции выполняет в настоящее время и прокуратура, также защищающая права и свободы граждан, публичные интересы (неопределенного круга лиц) либо права отдельных категорий граждан, лишенных в силу объективных причин возможности самостоятельно отстаивать свои права в суде[95]. По мнению ученых, правозащитную функцию прокуратуры следует отразить в Конституции РФ, так как это будет позитивно воздействовать на юридический потенциал прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека[96].

Таким образом, прокуратура имеет определенные полномочия в области осуществления нормоконтроля. Она обязана обратиться в суд с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному законодательству, если считает региональный закон в определенной степени дефектным. Суд общей юрисдикции проверяет соответствие закона субъекта РФ нормам федерального законодательства и при определенных обстоятельствах может признать указанный региональный закон не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, т. е. недействующим (незаконным) и не подлежащим применению. На субъекте РФ лежит в таком случае обязанность приведения своих законов в соответствие с федеральными нормативными актами.

Увеличение числа жалоб военнослужащих на действия (бездействие) или решения воинских должностных лиц является в последние годы характерной чертой военной юстиции. В 1999 г. военными судами рассмотрено около 47 тыс. дел по жалобам и заявлениям военнослужащих, что почти на 9% больше, чем в 1998 г.; за первое полугодие 2000 г. таких жалоб и заявлений поступило более 50 тыс. Постоянно сохраняется тенденция увеличения количества дел этой категории[97].

В соответствии с п. 1 ст. 21 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Исполнение законов выражается в виде действий или издания правовых актов, которые являются решениями, направленными на проведение законов в жизнь. Разница между ними состоит в том, что правовые акты представляют собой документы, а действия такой формы не имеют. Вместе с тем в большинстве случаев и действия по исполнению законов имеют в конечном счете документальное оформление. Прокуроры осуществляют надзор за исполнением как законов, так и правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления и органами контроля. Таким образом, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов определенным кругом органов и должностных лиц. Правовые акты управления должны носить подзаконный характер, т. е. должны издаваться в точном соответствии с законами.

Несоответствие закону правовых актов управления может выражаться в следующем:

— несоответствие правовых актов управления предписаниям установленных в законе норм;

— выход за пределы полномочий, предоставленных органу,

издавшему правовой акт управления;

— отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;

— издание правового акта во исполнение отмененного либо

утратившего юридическую силу закона;

— искажение смысла закона и его норм в изданном правовом

акте управления;

— неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;

— несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания правовых актов управления[98].

Прокуратура должна своевременно выявлять противоречащие закону правовые акты управления и принимать меры к признанию таких актов недействительными путем их опротестования или непосредственного обращения с соответствующим требованием в суд, военный или арбитражный суд. В Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" предлагается оценивать деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности[99]. Приказом Генерального прокурора РФ от 1 августа 1995 г. № 41 "О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе" указано на особую важность использования прокурорами права обращения с исками в арбитражные суды в целях реального пресечения и устранения правонарушений, возникающих из административных правоотношений в интересах предприятий, организаций и граждан-предпринимателей[100]. Учеными обосновывается идея дальнейшего укрепления порядка осуществления превентивного надзора прокуратуры. Например, прокурорский работник вправе выявлять несоответствие законам проектов правовых актов во время проведения заседания законодательного органа; письменная форма превентивного надзора должна применяться в тех случаях, когда проект нормативного правового акта поступил в прокуратуру заранее, и у ее сотрудников имеется достаточно времени для проверки на соответствие этого проекта положениям федеральных и региональных законов и иных нормативных правовых актов[101].

В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. № 19 "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации"[102] были внесены изменения и дополнения в постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 (в ред. постановлений Пленума от 21 декабря 1993 г. № 11 и от 25 октября 1996 г. № 10) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону". В этом постановлении отмечалось, "что, исходя из смысла п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 19, п. 1 и 3 ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", заявление прокурора о признании противоречащим федеральному закону нормативного правового акта субъекта РФ подается в соответствующий верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, действующий на территории данного субъекта РФ. Резолютивная часть решения по делу о признании правового акта противоречащим закону должна содержать вывод суда об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении заявления прокурора.

В случае удовлетворения заявления о признании закона субъекта РФ противоречащим федеральному закону в резолютивной части решения должно быть указано об этом, а также о том, что данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу. В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим закону иного правового акта (не являющегося законом субъекта РФ) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта — со дня вступления в силу (введения в действие) закона.

Решение по делу о признании противоречащим закону нормативного правового акта или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем следует указать в резолютивной части решения (ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации"). В.необходимых случаях суд в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства .массовой информации опубликовать сообщение о признании правового акта недействительным, если он был опубликован данным средством массовой информации.

Решение по делу о признании правового акта противоречащим закону может быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке. Совершенствованию подлежит сама судебная процедура рассмотрения дела по иску гражданина к публичной власти, и ее можно будет определить в будущем законе об административном суде и административном процессе. Когда граждане увидят, что в административном суде, у независимого судьи они могут найти защиту и понимание, то, как показывает западно-европейская практика, они станут чаще обращаться в суды. Сегодня все чаще встает вопрос: в случае возникновения конфликтной ситуации между гражданином и публичной властью направлять в суд соответствующую жалобу или же использовать испытанный в советские годы способ урегулирования этих отношений при помощи "связей", подкупа, т. е. использовать режим, формы и способы функционирования "коррумпированного государства"?

Бытует мнение, что "логика социального развития и вслед за ней законодательный процесс рано или поздно приведут к созданию оптимальных правовых форм российской административной юстиции"[103]. Нам же представляется, что государство должно проявить особую активность и целеустремленность в создании правового механизма, в том числе и судебной защиты гражданина от действий органов управления и их служащих. Именно принятие соответствующих законодательных актов и обеспечит дальнейшее социальное развитие. Неубедительны также доводы о том, что в современных условиях не сложилась общественная потребность в использовании института административной юстиции, так как практика применения законов об обжаловании действий и решений органов управления в суд характеризуется низкой социальной результативностью[104], под которой понимается незначительное число таких дел по сравнению с другими делами в судах. Однако эффективность любого правового института, а тем более такого, как судебный контроль за действиями и решениями управления, измеряется, в первую очередь, не числом рассмотренных судами дел, а потенциальной возможностью применения контрольных механизмов по отношению к исполнительной власти независимой судебной властью, которая, проверив фактические материалы дела и реальные обстоятельства, может принять законное и справедливое решение. К тому же, если гражданин будет уверен, что он может обратиться в суд с иском к администрации (исполнительной власти), то число исковых заявлений значительно увеличится[105]. Но это уже социология будущего, когда, по нашему убеждению, будет опровергнут тезис об .отсутствии в России традиций защиты частных интересов в сфере издания и реализации норм административно-правового характера[106].

<< | >>

↑

Источник: Старилов Ю.Н.. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА * М) – 304 с.. 2001

Еще по теме 7. Увеличение числа рассмотренных судами административных споров между гражданами и органами исполнительной власти, должностными лицами.:

- Бизнес, предпринимательство - Военное дело - Гуманитарные науки - Исторические науки - Маркетинг, реклама и торговля - Медицина - Менеджмент - Политология - Психологические дисциплины - Социология - Экологические дисциплины - Экономические науки - Юридические науки -