ТЕМА 1. ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙСЛУЖБЫ РОССИИ. СОВРЕМЕННОЕ РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Дореволюционный этап. Законодательное оформление государственная служба получила в эпоху реформ Петра I.
Условной датой рождения российской государственной службы считается 24 января 1722 года, когда Петр I утвердил знаменитую Табель о рангах. Этот документ для того времени стал ог-ромным шагом вперед: впервые позволил создать эффективную военную и гражданскую службу . На основании закона произошло разделение государственной службы на три вида: военную, гражданскую и придворную службу. Была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде государственной службы. Основой для поступления и продвижения по службе стали считаться личные заслуги, моральные заслуги, способности, профессиональные знания и опыт чиновников. Лица, поступающие на государственную службу (а также при повышении в чине), принимали присягу, в которой обязывались верно служить Отечеству и государю, отстаивать государственные интересы, ответственно и добросовестно относиться к делу. Присяга как важное организационно-правовое средство была введена Петром I 19 июня 1719 года Указом «О присяге на верность службе» . Был также установлен порядок проведения аттестации. В петровской Табели о рангах продвижение чиновников по службе ставилось в зависимость от: 1) стажа (выслуги лет) работы на той или иной должности; 2) заслуг перед государством; 3) образования и служебного опыта.
Особое внимание в дореволюционной России уделялось вопросу повышения эффективности системы управления государственной службой. Первоначально в Правительствующем Сенате было создано ведомство по надзору за правильностью действий государственных служащих, контролю за порядком формирования штатов ведомств и качеством чиновной службы (контора, а затем департамент Герольдии Сената). В 1846 году правительство сочло более целесообразным сосредоточить управление государственной службой в администрации государя как носителя верховной власти.
В этих целях был образован Инспекторский департамент. Это управление концентрировало подбор и расстановку чиновников 6 классов - начиная от членов Госсовета и заканчивая градоначальниками крупных городов. Инспекторский департамент занимался оп- [1]ределением на службу, выдвижением на должности, производством в чины, увольнением со службы. В обязанность департамента входило составление и ежегодное представление отчетов о деятельности государственной службы вместе с данными о численности чиновников по классам и ведомствам, их продвижении по службе, источниках доходов, характере и количестве случаев дисциплинарных взысканий и привлечении государственных служащих к суду. С 1894 года управление государственной службой возглавил специальный Комитет о службе чинов гражданского ведомства. Комитет получил более широкие полномочия: ведал вопросами приема, продвижения по службе, увольнения чиновников 1-8-х классов .
Советский этап. В числе первых советских декретов был Декрет ВЦИК и СНК от 10 (23) ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». В соответствии с этим актом упразднялись все сословия и гражданские чины; всякие звания, титулы и наименования гражданских чинов; все соответствующие статьи действовавших законов (т.е. законодательство о службе полностью отменялось) . Однако новое советское законодательство о государственной службе разрабатывалось медленно, имело множество пробелов и противоречий. В годы существования СССР так и не был принят закон о государственной службе. Служебные отношения регулировались Основами законодательства о труде, КЗоТ союзных республик, законами о Совете министров, местных Советах. На смену отмененной петровской Табели о рангах пришла номенклатурная система подбора и расстановки кадров, включающая в себя перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций всех уровней и звеньев и основанная на принципах партийной принадлежности и преданности коммунистическим идеалам снизу доверху .
Работа над правовым оформлением института государственной службы началась лишь в конце 80-х гг., но распад СССР приостановил ее. [2]Современный этап включает в себя несколько циклов реформирования.
Первый цикл. В результате распада СССР осталось только второе звено государственных служащих (осуществляющих свою деятельность на территории РСФСР), выяснился низкий уровень их профессионализма. К этому времени относится создание специализированного органа государственной власти по вопросам государственной службы (Рос- кадры России). Роскадром была осуществлена первая попытка аттестации государственных служащих (в рамках которой установили, что более 80% госслужащих не удовлетворяют профессиональным требованиям). Итогом стал разгон Роскадров .
Однако, благодаря Роскадрам, появились первые высшие учебные заведения, в которых начали готовить студентов по новой специальности «Государственное и муниципальное управление». Следствием работы Роскадров России уже после прекращения деятельности этого органа стало принятие 31 июля 1995 г. Федерального Закона №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» . Основной целью федерального закона было создание единой общефедеральной правовой базы государственной службы, придание ей профессионального характера. Закон впервые в новейшей истории России дал определение понятию «государственная служба», установил категории государственных должностей, перечень квалификационных требований к аппаратным работникам, их статус, обязанности и ограничения. К государственным служащим были отнесены только лица, замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Этим Законом государственные должности были разделены на категории «А», «Б», «В» в зависимости от своего назначения. Однако [3]
имевшаяся неопределенность целей реформирования государственной службы привела к непоследовательности ряда формулировок этого закона, воплотивших в себе несколько несовместимых тенденций развития государственной службы .
В частности, по мнению А.В. Оболонского: «...Закон 1995 года явно отражал борьбу двух подходов - демократического и корпоративного. За одним стояли намерения привести наш госаппарат в соответствие с современными стандартами и потребностями, в частности - ввести систему открытых конкурсов, за другим - желание создать режим максимального благоприятствования чиновничьей корпорации. И именно негативная - корпоративистская - сторона закона и оказалась проведенной в жизнь.» .Второй цикл. Вторая попытка реформирования государственной службы предпринята в 1997-1998 гг. группой помощников президента Б.Н. Ельцина под руководством М.А. Краснова в рамках подготовки Концепции реформы государственного управления, направленной на формирование открытой государственной службы. Были сформулированы принципы построения профессиональной государственной службы, создаваемой на основе системы заслуг и достоинств (merit system) и призванной служить обществу (государственная служба для гражданского общества). Но организационного механизма реализации разработанных предложений не было создано.
Третий цикл. Третья попытка современного реформирования относилась к осени 1999 - ранней весне 2000 гг. и была связана с подготовкой идей для предвыборной программы кандидата в президенты Российской Федерации В.В. Путина (Программа модернизации государственной службы, разработанная в Центре стратегических разработок). В предложенной конструкции были описаны возможные последовательности шагов по модернизации государственной службы в направлении ее превращения в профессиональную го- [4]
сударственную службу для гражданского общества. Однако реализация сформированного плана мероприятий не была организована в силу специфики предвыборной ситуации в России того времени.
Только начиная с осени 2000 г., после президентских выборов, попытки реформирования государственной службы России начали реализовываться. В числе первоочередных мероприятий были: 1) принятие 15 августа 2001 г.
Концепции реформирования системы государственной службы (утверждена Президентом РФ) ; 2) принятие 27 мая 2003 г. Федерального закона №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» , 27 июля 2004 г. Федерального закона №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ; 3) разработка и принятие Федеральной программы «Реформирование государственной службы РФ (20032005 гг.)», продленной на период 2006-2007 годов Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. №1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006-2007 годы» , 4) издание Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» .В итоге были созданы основы единой системы государственной службы, заложены правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования, появилась государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены принципы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, начато преобразование военной службы, разработаны предложения по формированию правовых основ правоохранительной службы. [5]
Вместе с тем, ввиду «несостыковки» реформы государственной службы и административной реформы произошли стихийное сокращение государственных служащих без учета эффективности и качества их работы и новый увеличенный набор государственных служащих во вновь образованные органы исполнительной власти.
Четвертый цикл реформирования современной государственной службы связан с принятием федеральной программы «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы») , утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. №261.
Анализ исторических этапов развития государственной службы России позволяет сделать вывод о том, что последние двадцать лет данный правовой институт находится в состоянии постоянного реформирования.
В данном контексте уместным считаем высказывание зарубежных ученых: «Кто однажды попал в реформу государственного управления никогда из этой реформы не выйдет». Реформирование не является процессом негативным, так как в конечном итоге влечет за собой обновление той или иной системы. Вопрос только в том, по какому пути оно развивается. Эффективность любой реформы во многом обусловлена правильным выбором модели реформирования, которые сводятся к следующим.Первая модель - М. Вебера, В. Вильсона (преобладала до 1974 г.), согласно которой «государственный аппарат представляет собой административную машину, в которой все механизмы детально регламентированы. Государственный служащий в этом аппарате как «человек-винтик» - политически и этически нейтральный».
Вторая модель - New Public Management (применялась в зарубежных государствах с 1974 г., в настоящее время в этих странах практически не используется, т.к. изначально несет в себе коррупционные риски и увеличивает бремя расходов граждан). В рамках данной модели происходит инкорпорирование бизнес-инструментов в государственную службу (англо-саксонский опыт), применяется система аутсорсин- [6]
га, государственная служба переводится в сферу оказания государственных услуг.
Третья модель рассматривает государственную службу как служение власти гражданскому обществу, Отчизне, предполагает взаимодействие гражданского общества и власти (государственная служба становится гражданско-ответственной).
В Российской Федерации за основу реформирования государственной службы взяты элементы всех трех моделей с преобладанием модели New Public Management, что само по себе представляется весьма спорным.
Целью четвертого цикла современной реформы государственной службы, осуществляемой в соответствии с Федеральной программой «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы»), является создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.
На первом этапе (2009-2010 годы) предстояло с учетом правоприменительной практики усовершенствовать федеральное законодательство в сфере государственной службы; организовать методическую помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в развитии государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы; создать правовые и организационные основы единой системы управления государственной службой; разработать и внедрить механизмы противодействия коррупции; завершить разработку современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих.
На втором этапе (2011-2013 годы) предстоит осуществлять мониторинг общественного мнения об эффективности госу-
дарственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; провести комплекс мероприятий, направленных на повышение престижа государственной службы; сформировать механизмы обеспечения государственных гарантий для государственных служащих; обеспечить внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий на государственной службе; завершить формирование единой системы управления государственной службой.