<<
>>

§3. Субъекты стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении

На стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении принимает участие большое количество субъектов, административно-процессуальный статус и правовое положение которых имеет важное значение для обеспечения справедливого производства по делу.
В связи с этим представляется необходимой разработка их классификации, которая позволит сформулировать единообразный подход понимания их роли и значения на данной стадии. Для этого рассмотрим позиции ученых относительно классификаций субъектов, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях. Так, Д.Н. Бахрах среди лиц, участвующих в деле, выделяет субъектов, имеющих личный интерес в деле (лицо, привлекаемое к административной ответственности, потерпевший, их законные представители); лица и органы, содействующие осуществлению производства, выявлению объективной истины (свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, понятые); иные лица и органы, способствующие исполнению постановлений, профилактике правонарушений.1 В.В. Денисенко относит к ним основных (обязательных) субъектов (преследуемые лица - физические и юридические лица), дополнительных субъектов (субъекты, имеющий личный интерес в деле - потерпевший, законный представитель физического лица, законный представитель юридического лица, защитник и представитель), индифферентных субъектов (свидетели, понятые, специалисты, эксперты, Л переводчики), субъектов с особым статусом (прокурор). В.Я. Кикоть, П.И. Кононов, И.Ш. Килясханов считают, что «первую группу составляют лица, интересы которых затрагиваются производством по делу об административном правонарушении, - это лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевший. Ко второй группе отнесены лица, защищающие или представляющие интересы других лиц, а именно: законные представители физического лица, законные представители юридического лица, защитник и представитель.
В третью группу включены лица, выполняющие разнообразные процессуальные функции, - это свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик, прокурор» . А.И. Стахов и Н.В. Румянцев полагают, что участниками основного производства по делам об административных правонарушениях являются лица, которые имеют личный интерес в деле (лицо, привлекаемое к административной ответственности, его представители и защитник, потерпевший и его представители), и лица, которые содействуют осуществлению производства (свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик).164 165 166 167 Как можно заметить из приведенных классификаций, в них отсутствуют судьи, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Это связано с тем, что «КоАП РФ не относит к участникам производства субъектов административной юрисдикции в связи с их особым положением»1. Однако А.В. Мартынов и П.Г. Марфицин считают, что существует два различных научных подхода на этот счет. Первый - к участникам производства по делам об административных правонарушениях можно отнести только тех, кто обозначен в главе 25 КоАП РФ, второй - к участникам можно отнести и должностных лиц, указанных в главе 23 КоАП РФ, и тех, кто обозначен в Л главе 25 КоАП РФ. В настоящем параграфе мы используем термин «субъекты», который соотносится с термином «участники» как целое и его часть, и включает в себя лиц, участвующих в деле, а также субъектов, наделенных государственновластными полномочиями. Таким образом, полагаем, что целесообразно субъектов стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении разделить на две группы: 1) органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, т.е. это судья, орган, должностное лицо, в компетенцию которого входит рассмотрение того или иного дела; 2) лица, участвующие в деле, которые составляют: - лица, преследующие личный интерес в деле об административном правонарушении (лицо, привлекаемое к административной ответственности, его законный представитель; потерпевший, его законный представитель); - лица, осуществляющие представительство (защитник лица, привлекаемого к административной ответственности; представитель потерпевшего); 168 169 - лица, содействующие осуществлению производства (переводчик, специалист); - иные лица и органы (прокурор).
Рассмотрим подробнее административно-процессуальный статус основных групп субъектов в соответствии с предложенной классификацией - органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, лица, преследующие личный интерес в деле, лица, осуществляющие представительство. 1. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. «Разнообразие и распространенность административных правонарушений обусловили множественность ... органов, не однородных по своему характеру и организационно не подчиненных между собой»1. «Поэтому в настоящее время можно говорить скорее не об их системе, а об их определенной совокупности, представленной в виде законодательно установленных перечней»170 171. Согласно статьям 22.1 - 22.2 КоАП РФ в настоящее время в перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, входят две составляющие - это судьи, органы, должностные лица, рассматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, и судьи, органы, должностные лица, рассматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. В рамках диссертационного исследования будет освещена только первая из них. Под судьями, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, понимаются мировые судьи, судьи районных, гарнизонных военных и арбитражных судов; под органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях: - комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; - федеральные органы исполнительной власти, территориальные органы, структурные подразделения упомянутых органов, иные государственные органы в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ; - Банк России в соответствии с задачами и функциями, возложенными на него федеральными законами; - органы и учреждения уголовно-исполнительной системы; - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный надзор, либо в случае передачи им полномочий в области федерального государственного надзора, указанными в главе 23 КоАП РФ; - государственные учреждения, подведомственные федеральным органам исполнительной власти либо органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в соответствии с федеральными законами на осуществление надзора в областях, перечисленных в п.
7 ч. 1 ст. 22.1 КоАП РФ. Причем от имени органов, за исключением комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и Банка России, рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляется их должностными лицами, приведенными в частях 2 - 5.1 ст. 22.2 КоАП РФ. На сегодняшний день отмечается, что большинство дел об административных правонарушениях рассматривается органами исполнительной власти. Так, в КоАП РФ перечислено около 80 органов, к полномочиям которых отнесено рассмотрение около 444 составов дел об административных правонарушениях. Однако в последние годы наблюдается тенденция существенного расширения полномочий судов в данной сфере, что влечет за собой рост количества ежегодно рассматриваемых ими дел. Так, к компетенции судов в КоАП РФ отнесено около 316 составов. В 2010 году ими было рассмотрено 5 326 878 дел об административных правонарушениях, в 2011 году - 5 295 984, в 2012 году - 5 731 545, в 2013 году - 5 828 980, в 2014 году - 6 461 561, в 2015 году - 6 620 012, в 2016 году - 6 423 122, в 2017 году - 6 512118.1 Причем основная масса дел разрешается мировыми судьями: в 2011 году она составила 5 044 472 дел об административных правонарушениях, в 2012 году - 5 483 364, в 2013 году - 5 136 324, в 2014 году - 5 652 942, в 2015 году - 5 778516, в 2016 году - 5 579 089, Л в 2017 году - 5 671 408. (См. подробнее приложение 3). На стадии подготовки к рассмотрению дела они выполняют важную функцию по обеспечению всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, а также выступают гарантом прав, свобод и законных интересов лиц, участвующих в деле. Следовательно, крайне важным является правильное определение компетенции органа, уполномоченного рассматривать дело об административном правонарушении, которая, исходя, из анализа норм КоАП РФ, определяется на основании правил подведомственности и подсудности. Примечательно, что в качестве общей терминологии используется в КоАП РФ лишь понятие «подведомственность», в том числе для разграничения компетенции между судами.
Некоторые авторы объясняют это, ссылаясь на ошибки и недостатки в составлении КоАП РФ. Однако, на наш взгляд, причина заключается не в этом. В первую очередь это связано с самой концепцией КоАП РФ, в которой по общему правилу прерогативой рассмотрения дел об административных правонарушениях обладают только органы и должностные лица, а судьи рассматривают эти дела в качестве исключения. Именно поэтому к их компетенции относятся «сложные дела о наиболее серьезных правонарушениях, где особенно необходимы компетентность и профессионализм в вопросах права, гарантии от возможного проявления 172 173 174 ведомственности при вынесении решения»1. Фактически для судей в КоАП РФ устанавливается «исключительная подведомственность»175 176 177. Безусловно, нельзя не согласиться с тем, что данная особенность усложняет применение норм КоАП РФ в деятельности судей, так как не соответствует современным принципам осуществления правосудия. Получается так, что фактически соблюдаются правила подсудности, «хотя дела и жалобы по-прежнему -5 передаются формально по подведомственности, как того требует буква закона» . Нет единой позиции в отношении данного вопроса и среди ученых в области административного права и административного процесса. Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов считают, что в отношении судей в КоАП РФ в ч. 1 ст. 23.1 определяется исключительная подведомственность, в ч. 2 ст. 23.1 - альтернативная судебная подведомственность, в ч. 3 ст. 23.1 - подсудность разных видов судов.178 Л.Л. Попов говорит о том, что в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ речь идет о совместной подведомственности органов, должностных лиц и судей.179 М.С. Студеникина отмечает, что существует предметная подведомственность и альтернативная судебная подведомственность.180 181 182 А.И. Стахов и Н.В. Румянцев выделяют видовую п (предметную), территориальную, должностную подведомственность. А.В. Мартынов считает, что в КоАП РФ закреплены три вида подведомственности: родовая (ст. 22.1 - 22.3 КоАП РФ), видовая (предметная) ( о глава 23 КоАП РФ), территориальная (ст.
29.5 КоАП РФ). И.В. Панова к видам подведомственности дел об административных правонарушениях относит следующие: а) в зависимости от органов, к ведению которых отнесено рассмотрение дел - линейную и функциональную власти (подчиненности); б) общую и специальную; в) постадийную; г) по уровням - государственную, родовую, видовую, должностную; д) иерархическую; е) территориальную.1 Ю.П. Гармаева, А.О. Хориноева полагают, что существует родовая, предметная, должностная подведомственность и территориальная подсудность. 183 184 Таким образом, разработка единого подхода к правилам подведомственности и подсудности судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, имеет острую необходимость. По нашему мнению, в гл. 22 КоАП РФ определена родовая подведомственность судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. В ст. 23.1 КоАП РФ в ч. 1 приводится предметная судебная подведомственность, в ч. 2 - альтернативная судебная подведомственность, а в ч. 3 - подсудность разных видов судов. В статьях 23.2 - 23.87 изложена предметная и должностная подведомственность органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Так, например, в ст. 23.66 «Контрольные органы в сфере закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок» в ч. 1 описана предметная подведомственность, а в ч. 2 - должностная. Наконец, в ст. 29.5 КоАП РФ приведена территориальная подведомственность и подсудность судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Помимо этого «особое внимание следовало бы уделить правам и обязанностям участников ..., причем нужно, чтобы с процессуальными правами лиц, привлекаемых к ответственности, корреспондировали соответствующие обязанности органа, ... рассматривающего дело»185. Говоря о судье, органе, должностном лице, рассматривающих дело об административном правонарушении, следует использовать термин «полномочия», включающий как права, так и обязанности данных субъектов: во-первых, исходя из цели стадии подготовки к рассмотрению дела, они обязаны создавать все необходимые условия для правильного и своевременного рассмотрения дела, надлежащим образом разрешив все предусмотренные КоАП РФ вопросы, что позволит принять законное и обоснованное решение по делу на указанной стадии; во-вторых, они обязаны оказывать помощь лицам, имеющим личный интерес в деле, в собирании доказательств, в частности, вынести решение о назначении экспертизы, привлечении специалиста для дачи разъяснений, вызове свидетелей и т.п.; в-третьих, судья, орган, должностное лицо обязано принять к своему рассмотрению ходатайства и отводы; в-четвертых, при наличии обстоятельств, указанных в ч. 1 ст. 29.2 КоАП РФ, они обязаны заявить самоотвод; в-пятых, судья, орган, должностное лицо обязаны предоставить материалы дела об административном правонарушении для ознакомления лицам, имеющим личный интерес в деле; в-шестых, исходя из положений ст. 53 Конституции Российской Федерации, обязаны разъяснить потерпевшему его право на возмещение материального вреда, причиненного в результате совершенного административного правонарушения; в-седьмых, судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела в целях обеспечения его своевременного разрешения может согласовать с лицами, участвующими в деле, адреса, средства связи, которые будут использоваться для их извещения и вызова; в-восьмых, они вправе признать обязательным присутствие при рассмотрении дела лица, в отношении которого ведется производство по делу, и вынести решение о его вызове либо приводе. Следует отметить, что справедливое и объективное решение по делу об административном правонарушении судьей, органом, должностным лицом, уполномоченным его рассматривать, может быть вынесено только при соблюдении принципов независимости, объективности и беспристрастности их деятельности. Конституция РФ в ст. 120 декларирует, что принцип независимости заключается в подчинении судьи при принятии решения по делу только Конституции РФ и федеральному закону. Органы и должностные лица, рассматривающие дело об административном правонарушении, выполняют идентичную функцию судьи, следовательно, на них также распространяется разъяснении этого принципа. Объективность заключается в установлении фактов по делу, соответствующих реальной действительности, независимо от личных убеждений и поведения судьи, органа, должностного лица, рассматривающего дело. Беспристрастность означает отсутствие предубеждения или предвзятости судьи, органа, должностного лица в конкретном деле. Однако, если при рассмотрении дела об административном правонарушении органом либо должностным лицом, указанные принципы в определенной степени соблюдаются, то судьи при рассмотрении дела выполняют нетипичную для себя функцию. Это напрямую связано с отмеченной нами выше проблемой неучастия при подготовке и рассмотрении дела об административном правонарушении должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении. Фактически судья за него осуществляет функцию обвинения - берет на себя задачу предъявления обвинения и бремя подтверждения доказательств, что противоречит Конституции РФ, так как функция разрешения дела в соответствии с ней отделена от функций обвинения и защиты. Безусловно, это нарушает не только положения Конституции РФ, но и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 1 ст. 6). Об этом не раз отмечал Европейский Суд по правам человека в своих решениях: им ставится под сомнение беспристрастность суда в принятии решения по делу в случае неявки в процесс прокурора и фактическая невозможность участия должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, в качестве обвинителя.186 Кроме того, отсутствие стороны обвинения в производстве по делам об административных правонарушениях, по его мнению, представляет серьезный недостаток, который требует устранения. Учитывая приведенные нами доводы о родственности КоАП РФ и УПК РФ, считаем уместным провести аналогию. В уголовном процессе однозначно решен вопрос об обязательности участия обвинителя в судебном разбирательстве, в основном эту роль осуществляет должностное лицо органа прокуратуры. В случае производства по делам об административных правонарушениях данная функция может быть возложена на должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, или прокурора. Таким образом, считаем, необходимым закрепить в КоАП РФ обязательное участие в подготовке и рассмотрении дела об административном правонарушении должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, или прокурора. С научной точки зрения, в классификации субъектов предлагаем их относить к иным лицам и органам, участвующим в деле. 2. Лица, преследующие личный интерес в деле. Из приведенных нами полномочий судей, органов, должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении, вытекают корреспондирующие им права и обязанности лиц, имеющих личный интерес в деле. Для их соблюдения и реализации требуется, как минимум, непосредственное участие при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении лица, привлекаемого к административной ответственности (его защитника) и потерпевшего (его представителя), что, к сожалению, на практике не осуществляется. «Фактически на данной стадии судья, орган, должностное лицо самостоятельно, в отсутствии других участников производства по делам об административных правонарушениях, принимает важное процессуальное решение, которое влияет или может повлиять на дальнейшее рассмотрение дела по существу, либо фактически разрешает дело по существу, вынося соответствующее постановление о прекращении производства по делу»187. Помимо этого, судья, орган, должностное лицо могут вынести такие решения, непосредственно затрагивающие, в первую очередь, интересы лица, привлекаемого к административной ответственности, а также и потерпевшего, как о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые его составили, о наложении ареста на имущество, об отказе его наложения или отмене, о назначении экспертизы. Следовательно, получается так, что фактически лица, преследующие личный интерес в деле, лишаются возможности возражать либо, наоборот, настаивать на вынесении того или иного решения. Конституция РФ в ч. 3 ст. 123 провозглашает осуществление судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон. Однако эти принципы не реализуются на стадии подготовки к рассмотрению дела в производстве по делам об административных правонарушениях. Судьи, органы и должностные лица не выполняют свою обязанность создания на этой стадии равных условий для осуществления лицами, имеющими личный интерес в деле, принадлежащих им процессуальных прав. Хотя Конституционным Судом РФ отмечалось, что, например, присутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, является необходимым при рассмотрении дела об административном правонарушении (под рассмотрением в данном случае, исходя из буквального толкования норм КоАП РФ, Суд понимает как подготовку к рассмотрению дела, так и рассмотрение дела по существу - прим. автора), так как КоАП РФ создает для лица дополнительную гарантию полноценной реализации права на защиту.1 Кроме того, следует отметить, что в гражданском, арбитражном, уголовном процессах содержатся нормы о праве на участие лиц, преследующих личный интерес в деле, при подготовке к рассмотрению дела. Такие нестыковки, как образовавшиеся в КоАП РФ ввиду ошибок при законотворчестве, в ГПК РФ, АПК РФ и УПК РФ отсутствуют. Так, в гражданском процессе существует четкое понимание, что «при добросовестном поведении и активной процессуальной работе всех лиц, участвующих в деле, результаты подготовки дела будут близки к идеалу»1 2 3, а, значит, и в результате «всесторонней подготовки гражданского дела решение по существу -5 может быть вынесено на первом же судебном заседании» . В рамках производства по делам об административных правонарушениях это также будет способствовать его оперативности. В АПК РФ в ст. 135 содержится указание на обязательность вызова сторон и их представителей для проведения подготовки к рассмотрению дела. Также сложно представить отсутствие указанной нормы в уголовном процессе. В ч. 1 ст. 234 УПК РФ говорится, что предварительное слушание проводится с участием сторон. Соответственно, считаем, что в КоАП РФ необходимо четко закрепить право лица, привлекаемого к административной ответственности, и потерпевшего присутствовать при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении лично либо через своих защитников или представителей. Но это не значит, что их присутствие является обязательным, и подготовка к рассмотрению дела не может проводиться в их отсутствие. В случае если у судьи, органа, должностного лица имеются данные о надлежащем извещении участников о времени и месте подготовки к рассмотрению дела, то она может проводиться в их отсутствие. Лица, имеющие личный интерес в деле, обладают достаточно широким кругом прав и обязанностей. Основная сложность в их определении заключается в том, что «нормы их закрепляющие, расположены в разных статьях КоАП РФ»188. Основные права и обязанности лица, привлекаемого к административной ответственности, и потерпевшего приведены в ст. 25.1 и 25.2 КоАП РФ соответственно. На стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении они имеют право: 1) знакомиться со всеми материалами дела; 2) давать объяснения по делу; 3) представлять доказательства; 4) заявлять ходатайства по делу (о назначении экспертизы, о вызове лиц, об отложении рассмотрения дела); 5) заявлять отводы судье, органу, должностному лицу, рассматривающему дело об административном правонарушении; 6) пользоваться юридической помощью защитника/ представителя; 7) присутствовать при подготовке к рассмотрению дела лично либо через своих представителей. Некоторый интерес вызывает право пользоваться юридической помощью защитника или представителя. Указанное право закрепляется и гарантируется в ст. 25.5 КоАП РФ, однако в отличие от УПК РФ в КоАП РФ не говорится о бесплатной юридической помощи. В связи с этим обращает на себя внимание Постановление Европейского Суда по правам человека от 19.11.2015 «Дело «Михайлова (Mikhaylova) против Российской Федерации» (жалоба № 46998/08)189 по факту нарушения ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод - непредоставление лицу, привлекаемому к административной ответственности, бесплатной юридической помощи в ходе производства по делу об административном правонарушении. Согласно его решению право на предоставление бесплатной юридической помощи может быть реализовано, если соблюдаются два условия - у заявителя должно быть недостаточно средств для оплаты юридических услуг и предоставление юридической помощи осуществляется в интересах правосудия. На определения наличия интереса правосудия для предоставления бесплатной юридической помощи влияют следующие факторы: необходимо рассмотреть совокупность обстоятельств дела, в том числе с учетом серьезности правонарушения, степени суровости возможного наказания, степень сложности дела и личную ситуацию заявителя. Гражданка Михайлова, являясь пенсионеркой, была привлечена к ответственности по ст. 19.3 КоАП РФ. Принимая во внимание указанные обстоятельства, Европейский Суд пришел к выводу, что наказание за административное правонарушение было в достаточной мере суровым для того, чтобы прийти к выводу о необходимости предоставления гражданке Михайловой бесплатной правовой помощи «в интересах правосудия». По указанному вопросу также имеется определение Конституционного Суда РФ от 05.02.2015 № 236-О, который придерживается противоположного мнения. Он считает, что «определяя круг лиц, обладающих правом на получение бесплатной юридической помощи в силу имущественного положения или иных причин, и категории разрешаемых правовых вопросов (дел), по которым возможно предоставление необходимых таким лицам юридических услуг на безвозмездной основе, законодательство сохраняет приоритет в правовом регулировании отношений, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи в уголовном судопроизводстве, за уголовно-процессуальным законодательством, а возможность ее оказания в административном судопроизводстве и в иных случаях предусматривается соответствующими федеральными законами»1. Кроме того, вопрос о необходимости предоставления лицу, привлекаемому к административной ответственности, права на бесплатную юридическую помощь может приобретать конституционное значение в тех случаях, «когда обусловленная привлечением к такой ответственности степень реального вторжения в конституционные права и свободы данного лица сопоставима с мерами уголовно-правового воздействия»190 191. Будучи солидарными с позицией Конституционного Суда РФ в этом вопросе, необходимо так же отметить, что ч. 1 ст. 48 Конституции РФ содержит положение, согласно которому каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи, а в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Следовательно, совершенно справедливым является установление приоритета в использовании права на бесплатную юридическую помощь в уголовном судопроизводстве, так как наказание за преступление влечет более серьезные последствия для лица, привлекаемого к уголовной ответственности, в отличие от лица, привлекаемого к административной. Помимо этого, КоАП РФ указывает также на иные процессуальные права, которыми могут обладать выше названные лица. Из анализа норм КоАП РФ считаем, что на стадии подготовки к рассмотрению дела к ним могут быть отнесены: 1) право пользоваться услугами переводчика, включая требование его замены; 2) право «знать о времени и месте рассмотрения дела, для чего лично либо через своего законного представителя быть уведомленным об этом»1; 3) право «лично либо через своего законного представителя быть уведомленным обо всех совершаемых процессуальных действиях и полученных результатах»192 193 на стадии подготовки к рассмотрению дела; 4) право на помощь в собирании доказательств со стороны судьи, органа, должностного лица, уполномоченного рассматривать дело; 5) право обжаловать решение судьи, органа, должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении. Также следует отметить, что как лицо, привлекаемое к административной ответственности, так и потерпевший имеют право на справедливое судебное разбирательство при подготовке к рассмотрению дела. Указанное право провозглашается в ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Но оно фактически закрепляется в отношении обвиняемого по уголовному делу. Не смотря на это, в теории административного права и административного процесса признана позиция, согласно которой «в зависимости от характера и степени строгости наказания, которому может быть подвергнуто лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, правонарушитель может подпадать под конвенционное понятие «обвиняемый в уголовном преступлении» с соответствующими гарантиями»194. На наш взгляд, при разрешении данного вопроса учитывалось сходство процессуальных механизмов уголовной и административной ответственности. Как административная, так и уголовная ответственность преследуют общую цель охраны публичных интересов, прежде всего, защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка. Они обладают общими принципами привлечения к административной и уголовной ответственности: наличие вины; принцип справедливости; равенство всех перед законом; необходимость, пропорциональность и соразмерность ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым целям. Исходя из общности целей и принципов административной и уголовной ответственности, вытекает ряд важных процессуальных прав граждан, которые должны гарантироваться и соблюдаться при осуществлении уголовного производства и производства по делам об административных правонарушениях. Среди них необходимо выделить право на равенство перед законом и судом; право на гарантию судебной защиты прав и свобод граждан; право на получение квалифицированной юридической помощи; запрет на лишение права гражданина на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых дело гражданина отнесено законом; недопущение при осуществлении правосудия использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона и др. Кроме того, следует отметить, что преступление и правонарушение представляют собой разновидности социального конфликта. Противоправность административного правонарушения правовой природой схожа с противоправностью уголовных преступлений. Как в первом, так и во втором случае существует приоритет публичных интересов, которые защищаются от противоправного воздействия.1 Следовательно, «взаимосвязь между правонарушениями и преступными деяниями ... позволяет исследовать «точки соприкосновения» соответствующих процедур»195 196 197. Таким образом, лицо, привлекаемое к административной ответственности, имеет возможность защиты нарушенного права на справедливое судебное разбирательство международными средствами. Однако парадоксальным является отсутствие в ст. 6 Конвенции упоминания еще одного важного участника уголовного процесса - потерпевшего. Соответственно, возникает закономерный вопрос, означает ли это, что для потерпевшего в производстве по делам об административных правонарушениях право на справедливое судебное разбирательство является недоступным, в том числе на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении. По мнению ученых в области международного права, «первоначально Европейский Суд по правам человека действительно исходил из буквального толкования данной нормы, не признавая за потерпевшим право на возбуждение уголовного преследования и не распространяя на потерпевшего, не заявившего -5 гражданского иска, право на справедливое судебное разбирательство» . В настоящее время позиция претерпела изменения - за потерпевшим «должно быть признано право на доступ к правосудию, и, соответственно, он должен рассматриваться и как субъект права на справедливое судебное разбирательство»198. Однако разъяснений в отношении потерпевшего в производстве по делам об административном правонарушении в теории административного права не имеется. Анализируя национальное законодательство, необходимо отметить, что Конституция Российской Федерации гарантирует обеспечение государством защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 45), включая право на доступ к правосудию, а также на справедливое судебное разбирательство. Причем данные конституционные положения относятся в первую очередь к лицам, права и свободы которых нарушены. Но это не означает, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, данным правом не обладает. Им в равной степени предоставляются гарантии данных прав как со стороны должностных лиц либо органов, ведущих производство по делу об административном правонарушении, так и со стороны судей при подготовке к рассмотрению дела. Соответственно, наделяя фактически равным объемом процессуальных прав лицо, привлекаемое к административной ответственности, и потерпевшего, вопрос о праве на справедливое судебное разбирательство не может быть разрешен положительно лишь в отношении одного из участников. Одной из функций судебной власти в любом виде судопроизводства является предоставление субъектам права своевременного, справедливого, эффективного рассмотрения и разрешения дела. Государство гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Таким образом, лица, имеющие личный интерес в деле, должны обладать правом на справедливое судебное разбирательство, которое включает в себя: - право на доступ к суду; - право на разрешение спора независимым судом; - право на разрешение спора беспристрастным судом; - справедливость судебного разбирательства; - возможность быть выслушанным в суде; - разумность сроков разбирательства дела; - публичность рассмотрения дела. Помимо указанных прав лица, имеющие личный интерес в деле, наделены некоторыми обязанностями. На стадии подготовки к рассмотрению дела их объем не так велик. Среди них следует выделить: - лицо, привлекаемое к административной ответственности, потерпевший обязаны не допускать внепроцессуальных обращений к судье, органу, должностному лицу, рассматривающему дело об административном правонарушении (ч. 2 ст. 29.2 КоАП РФ); - лицо, привлекаемое к административной ответственности, обязано присутствовать при рассмотрении дела в случае, если судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, признают это обязательным (ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ). 3. Административно-процессуальный статус лиц, осуществляющих представительство, требует особого внимания, так как одним из основополагающих прав лиц, имеющих личный интерес в деле, является право на получение квалифицированной юридической помощи. Крайне важным это является для лица, привлекаемого к административной ответственности, так как оно занимает позицию в производстве по делам об административных правонарушениях «активной защиты»1. Следовательно, квалифицированная юридическая помощь для него представляет основное средство, благодаря которому «лицо, привлекаемое к административной ответственности, уравновешивается в правах, а процесс приобретает состязательность»199 200. В соответствии со ст. 25.5 КоАП РФ для оказания юридической помощи лицу, привлекаемому к административной ответственности, в производстве по делу об административном правонарушении участвует защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему - представитель. Причем в качестве защитника либо представителя допускаются адвокат или иное лицо. КоАП РФ не устанавливает каких-либо требований к иным лицам, что означает возможность выступления в качестве защитников либо представителей любого лица вне зависимости от того, обладает ли оно юридическими познаниями либо имеет ли опыт работы в юридической сфере. В связи с этим возникает закономерный вопрос о возможности качественной реализации права на квалифицированную юридическую помощь, которая предполагает ее оказание специалистом, имеющим высокую квалификацию и обладающего специальными юридическими знаниями. По этой причине ряд авторов считают, что в производстве по делам об административных правонарушениях необходимо предусмотреть обязательность участия только адвоката, как это сделано законодателем в уголовном процессе.201 Однако, на наш взгляд, в производстве по делам об административных правонарушениях в этом нет необходимости, в отличие от уголовного судопроизводства, так как виды наказаний за совершение административных правонарушений менее значительные. Таким образом, полагаем, что будет достаточным дополнить ст. 25.5 КоАП РФ частью 2.1, закрепив в ней такое минимальное требование к защитнику и представителю, как наличие высшего юридического образования либо опыта работы в юридической сфере. Кроме того, следует отметить, что защитник или представитель имеют право действовать от имени лица, привлекаемого к административной ответственности, или потерпевшего при наличии удостоверения полномочий адвоката ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием, а иного лица, оказывающего юридическую помощь, - доверенностью. Форма ордера, выдаваемого адвокатским образованием, установлена Приказом Минюста России от 10.04.2013 № 47 «Об утверждении формы ордера»1, в то время как доверенность должна оформляться в соответствии с законом. Однако в настоящее время такого закона не существует. В связи с этим в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5, применив аналогию права, указывается, что данный вопрос должен быть решен применительно к общим положениям частей 2 и 3 ст. 53 ГПК РФ, в которых закреплен порядок оформления полномочий представителя. Следовательно, к форме и реквизитам доверенности в производстве по делам об административных правонарушениях в настоящее время применяются нормы гражданского и гражданского процессуального законодательства, что, безусловно, является недопустимым и приводит к проблемам при использовании указанных норм в практической деятельности. Так, определением судьи Ленинского районного суда Санкт-Петербурга ходатайство общества «Л» о восстановлении пропущенного процессуального срока на подачу жалобы на постановление должностного лица было отклонено по причине того, что лицо, подписавшее поданную в интересах общества «Л» жалобу, не наделено правом на участие в деле об административном правонарушении в интересах общества «Л». Однако Верховный Суд Российской Федерации указанное решение суда отменил, аргументировав это тем, что «поскольку КоАП РФ не регулирует вопрос о том, каким образом должны быть оформлены полномочия защитника на участие в деле об административном правонарушении, данный вопрос должен быть решен применительно к общим положениям частей 2 и 3 ст. 53 ГПК л РФ, в которых закреплен порядок оформления полномочий представителя» . Или, например, возвратив жалобу защитнику ООО «Технолит» без рассмотрения, судья *** суда сделал вывод о том, что в соответствии с 202 203 доверенностью защитник не наделен полномочиями выступать в указанном качестве по делу об административном правонарушении, а имеет право только представлять интересы указанного общества. Верховный Суд РФ также не согласился с такими выводами, вновь сославшись на ч. 3 ст. 53 ГПК РФ.204 Таким образом, в целях разрешения указанной проблемы, считаем рациональным закрепить в КоАП РФ нормы, регулирующие особенности оформления доверенности иных лиц, оказывающих юридическую помощь путем введения ст. 25.5.1 КоАП РФ «Доверенность, удостоверяющая полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь» следующего содержания: «1. Доверенностью признается письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу или другим лицам для представительства перед третьими лицами. 2. Доверенность должна содержать: 1) наименование документа; 2) указание на место ее совершения; 3) дату ее совершения; 4) сведения о представляемом, защитнике или представителе; 5) полномочия защитника или представителя; 6) подпись представляемого или законного представителя юридического лица. 3. Доверенность может содержать срок ее действия и иные сведения. 4. Доверенности, выдаваемые гражданами, могут быть удостоверены в нотариальном порядке либо организацией, в которой работает или учится доверитель, товариществом собственников жилья, жилищным, жилищностроительным или иным специализированным потребительским кооперативом, осуществляющим управление многоквартирным домом, управляющей организацией по месту жительства доверителя, администрацией организации социального обслуживания, в которой находится доверитель, а также стационарного лечебного учреждения, в котором доверитель находится на излечении, командиром (начальником) соответствующих воинских части, соединения, учреждения, военной профессиональной образовательной организации, военной образовательной организации высшего образования, если доверенности выдаются военнослужащими, работниками этих части, соединения, учреждения, военной профессиональной образовательной организации, военной образовательной организации высшего образования или членами их семей. Доверенности лиц, находящихся в местах лишения свободы, удостоверяются начальником соответствующего места лишения свободы. 5. Доверенность от имени организации выдается за подписью ее руководителя или иного уполномоченного на это ее учредительными документами лица, скрепленной печатью этой организации (при наличии печати)». Правильно оформленные выше указанные документы допускают защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении и наделяют их совокупностью прав и обязанностей. Они вправе знакомиться со всеми материалами дела, делать из них необходимые выписки и снимать копии, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в подготовке к рассмотрению дела, обжаловать решения, принимаемые при подготовке к рассмотрению дела. Помимо этого, В.Р. Кисиным указывается на необходимость предоставления права на «беспрепятственные конфиденциальные встречи с лицом, привлекаемым к административной ответственности, доставленным в служебное помещение, подвергнутым административному задержанию, административному аресту, содержащимся в специальном учреждении до принудительного выдворения за пределы РФ»1. П.А. Черкасский справедливо отмечает, что защитник и представитель имеют право при подготовке к рассмотрению дела «привлекать специалистов для разъяснения вопросов, связанных с оказанием им юридической помощи по конкретному делу об административном правонарушении»205 206 207. В этом случае мнение специалиста не будет иметь обязательного юридического значения для судьи, органа, должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, однако оно может послужить аргументом для удовлетворения некоторых ходатайств, в частности, о назначении экспертизы. К обязанностям защитника и представителя на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении можно отнести: - обязанность честно, разумно и добросовестно отстаивать права и законные интересы лица, привлекаемого к административной ответственности, либо потерпевшего всеми не запрещенными законодательством РФ способами и 3 средствами; - обязанность присутствовать при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении; - обязанность предъявить документы, дающие им право представлять интересы лица, привлекаемого к административном ответственности, или потерпевшего; - обязанность не допускать внепроцессуальных обращений к судье, органу, должностному лицу, рассматривающему дело об административном правонарушении; - обязанность заявить самоотвод при наличии обстоятельств, исключающих возможность их участия в производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 25.12 КоАП РФ. Таким образом, подводя итог настоящему параграфу, необходимо сформулировать следующие выводы: 1. В целях формирования единого подхода к пониманию роли и значения субъектов стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении их можно классифицировать на: 1) органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, т.е. это судья, орган, должностное лицо, в компетенцию которого входит рассмотрение того или иного дела; 2) лица, участвующие в деле, которые составляют: - лица, преследующие личный интерес в деле об административном правонарушении (лицо, привлекаемое к административной ответственности, его законный представитель; потерпевший, его законный представитель); - лица, осуществляющие представительство (защитник лица, привлекаемого к административной ответственности; представитель потерпевшего); - лица, содействующие осуществлению производства (переводчик, специалист); - иные лица и органы (прокурор). 2. Предлагаем авторский подход к правилам подведомственности и подсудности судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, согласно которому в гл. 22 КоАП РФ определена родовая подведомственность судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; в ч.1 ст. 23.1 КоАП РФ - предметная судебная подведомственность; в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ - альтернативная судебная подведомственность; в ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ - подсудность разных видов судов; в статьях 23.2 - 23.87 КоАП РФ - предметная и должностная подведомственность органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. 3. Доказывается необходимость закрепления в КоАП РФ обязательного участия в подготовке и рассмотрении дела об административном правонарушении должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, или прокурора. С научной точки зрения, в классификации субъектов предлагается их относить к иным лицам и органам, участвующим в деле. 4. Считаем, что в КоАП РФ необходимо закрепить право лица, привлекаемого к административной ответственности, и потерпевшего присутствовать при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении лично либо через своих защитников или представителей. 5. Лица, имеющие личный интерес в деле, имеют право на справедливое судебное разбирательство на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении в контексте Конвенции о защите прав человека и основных свобод. 6. Предлагаем дополнить ст. 25.5 КоАП РФ частью 2.1, закрепив в ней такое минимальное требование к защитнику и представителю, как наличие высшего юридического образования либо опыта работы в юридической сфере. 7. Считаем необходимым ввести ст. 25.5.1 КоАП РФ «Доверенность, удостоверяющая полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь» следующего содержания: «1. Доверенностью признается письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу или другим лицам для представительства перед третьими лицами. 2. Доверенность должна содержать: 1) наименование документа; 2) указание на место ее совершения; 3) дату ее совершения; 4) сведения о представляемом, защитнике или представителе; 5) полномочия защитника или представителя; 6) подпись представляемого или законного представителя юридического лица. 3. Доверенность может содержать срок ее действия и иные сведения. 4. Доверенности, выдаваемые гражданами, могут быть удостоверены в нотариальном порядке либо организацией, в которой работает или учится доверитель, товариществом собственников жилья, жилищным, жилищностроительным или иным специализированным потребительским кооперативом, осуществляющим управление многоквартирным домом, управляющей организацией по месту жительства доверителя, администрацией организации социального обслуживания, в которой находится доверитель, а также стационарного лечебного учреждения, в котором доверитель находится на излечении, командиром (начальником) соответствующих воинских части, соединения, учреждения, военной профессиональной образовательной организации, военной образовательной организации высшего образования, если доверенности выдаются военнослужащими, работниками этих части, соединения, учреждения, военной профессиональной образовательной организации, военной образовательной организации высшего образования или членами их семей. Доверенности лиц, находящихся в местах лишения свободы, удостоверяются начальником соответствующего места лишения свободы. 5. Доверенность от имени организации выдается за подписью ее руководителя или иного уполномоченного на это ее учредительными документами лица, скрепленной печатью этой организации (при наличии печати)».
<< | >>
Источник: ШИРЕЕВА Екатерина Валерьяновна. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАКТИКИ РЕАЛИЗАЦИИ СТАДИИ ПОДГОТОВКИ К РАССМОТРЕНИЮ ДЕЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ. 2018

Еще по теме §3. Субъекты стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении:

  1. 1.1. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
  2. 2.4. ОРГАНЫ ПРОКУРАТУРЫ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
  3. 2.5. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА, СПОСОБСТВУЮЩИЕ ДОСТИЖЕНИЮ ЦЕЛЕЙ ПРОЦЕССА И РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО СТАТУСА ГРАЖДАНИНА
  4. 3.5. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
  5. Тема 10. Административно-деликтное право как подотрасль административного права. Производство по делам об административных правонарушениях
  6. § 3. Производство по делам об административных правонарушениях Правовые основы производства
  7. § 5. Пересмотр и обжалование постановления по делу об административном правонарушении в области таможенного дела
  8. § 6. Исполнение постановлений по делам о нарушениях таможенных правил
  9. § 1. Общие правила рассмотрения дел об административных правонарушениях
  10. 1) Дела о привлечении к административной ответственности
  11. 2) Дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности
  12. § 1. Особенности рассмотрения дел о защите чести, достоинства и деловой репутации
  13. Стадии производства по делам об административных правонарушениях
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -