<<
>>

§ 2.4. Советская государственная служба 20—80 гг. XX в.

После отречения Николая II от власти функции центрального органа до 25 октября 1917 г. выполняли четыре состава Временного правительства и промежуточный орган Директория. Формирование новой системы государственного устройства в России началось на Всероссийском съезде Советов, который открылся 25 октября 1917 г.

в Петрограде. Съезд сформировал новые органы власти. Верховным Органом был объявлен Всероссийский съезд Советов. Между съездами функции этого органа возлагались на Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК), который возглавил первоначально Л.Б. Каменев, а затем Я.М. Свердлов. Съезд также сформировал правительство — Совет народных комиссаров (Совнарком) под руководством В.И. Ленина (Ульянова).

Отличительной чертой новых органов власти было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу имели не только постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных наркоматов. На съезде были сформулированы наиболее общие принципы организации советской государственности и положено начало созданию новой системы государственного управления, началась советизация России[11].

С июля 1918 г. в Советской республике установилась однопартийная система, которая таила в себе огромную опасность. Поскольку правящая партия большевиков не имела легальной оппозиции, правительство начало действовать преимущественно насильственными методами. Летом и осенью этого года в стране возникли первые концентрационные лагеря, получившие впоследствии огромное развитие. В июле 1918 г. на VIII съезде Советов была принята и вступила в действие первая Конституция РСФСР.

В первый год пролетарской революции центром формирования антибольшевистских сил и начала гражданской войны были Новочеркасск и Екатеринодар (Краснодар), а с приездом из-за границы в октябре 1918 г. адмирала Колчака таким центром стал и Омск.

К этому времени в Новочеркасске находились примерно 20 тыс. офицеров и более 20 видных государственных деятелей. Здесь было создано антисоветское белогвардейское правительство — «Донской гражданский совет», которое претендовало на роль всероссийского. Именно оно создало добровольческую армию и начало открытую борьбу против Красной армии и Советской власти. В это же время на севере (Архангельск) и юге (Одесса) началось вторжение 14 империалистических государств. Все эти силы двинулись на Москву, на пути к которой они в разное время были разбиты революционными войсками и прекратили существование.

В ноябре 1920 г. Красная армия освободила Крым от войск барона Врангеля, что послужило завершением гражданской войны и началом восстановления народного хозяйства. Большевики реализовали идеи Ленина о создании государства диктатуры пролетариата. За первые три года существования советов численность управленческого аппарата увеличилась почти в пять раз, что привело к обюрокрачиванию государственных органов.

Причина роста бюрократизма в данный период была ликвидация рыночных механизмов саморегулирования и замены их огромными по количеству и непрофессиональными отрядами «новых управленцев», обеспечивающих реализацию идеи всеобщего учета и контроля за производством и распределением. В годы гражданской войны развивался процесс сращивания партийных и государственных структур. РКГТ(б) распространила свое влияние на все сферы — экономику, культуру, семью, общество. В этих условиях любая попытка воспрепятствовать ее контролю за общественным и политическим развитием расценивалось как саботаж[12].

20 декабря 1922 г. на общесоюзном съезде Советов было провозглашено о создании СССР, в который вошли четыре республики: РСФСР, БССР, ЗСФСР и УССР. По предложению В.И. Ленина они образовали «федерацию равноправных республик», что послужило основой для принятия на II съезде 31 января 1924 г. Конституции СССР. После смерти В.И. Ленина (1924 г.) ЦК РКП(б) возглавил И.В. Сталин (Джугашвили).

Уже в это время советская система представляла собой диктатуру не столько пролетариата, сколько диктатуру партии. Федеративная форма государственного устройства, гарантированная Конституцией, на деле превратилась в формальность.

Для осуществления властных полномочий партии необходим был аппарат, для организации которого был использован принцип номенклатуры. Под номенклатурой в советское время понимали перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийными комитетами — от райкома (горкома) до ЦК партии.

Сам термин «номенклатура» (лат. nomendatura — роспись имен) впервые был употреблен в постановлении Оргбюро ЦК РКП (б) от 12 ноября 1923 г., которое определяло порядок подбора и расстановки кадров на ответственные должности. Оно сопровождалось списками номенклатурных должностей. Сначала было два списка: номенклатура № 1, по которому работники утверждались Политбюро или оргбюро ЦК; номенклатура № 2, работники которой были в ведении Учраспредотдела ЦК и назначались на должность с санкции одного из секретарей ЦК. По списку № 1 числилось 3500 человек, по списку № 2 — 1500. В ноябре 1925 г. Оргбюро ЦК несколько переработало эти списки и добавило к ним третий — номенклатуру № 3 для так называемой «ведомственной номенклатуры». Наиболее существенная функция номенклатуры — политическое управление. Данный порядок просуществовал до времени ликвидации Советской власти в декабре 1991 г.

Все это сказалось на качестве государственного управления, отрицательно повлияло на его эффективность и природу. На основе номенклатуры возник и стал процветать культ личности Сталина, который олицетворял авторитарность партийно-государственной элиты, оторванной от народа. В этот период ограничивалась советская демократия, нарушалась законность, принижалась роль суда, прокуратуры, имели место правовой и внесудебный произвол, необоснованные массовые репрессии, от чего пострадали многие невинные люди, в том числе и особенно члены партии, работники органов государственного, военного, общественного управления, специалисты народного хозяйства, культуры, науки, искусства и др.

На VIII Чрезвычайном Всесоюзном съезде Советов 5 декабря 1936 г. был принят новый Основной закон СССР, в котором говорилось о «полной победе социалистической системы во всех сферах народного хозяйства». Действительно, определенные победы были, особенно в экономическом строительстве, но говорить о победе социализма даже в основном было весьма преждевременно. Номенклатурный принцип порождал должностную чехарду, партийную деспотию, безответственность кадров. Участие широких масс трудящихся в управлении становилось формальностью, прикрывавшей диктат партийно-государственной бюрократии во главе со Сталиным.

В 1941—1945 гг. советскому народу пришлось пережить чудовищную по своим последствиям войну против немецко-фашистских оккупантов. Катастрофические неудачи первого периода войны, когда обнаружились просчеты сталинского руководства в вопросах о возможных сроках фашистского нападения, а также степени готовности к нему страны, системы государственной власти и управления. Однако ЦК партии, Совет Народных Комиссаров провели достаточно оперативную перестройку властных структур, был создан Государственный Комитет обороны во главе со Сталиным. Наряду с прочими перестроениями государственного аппарата был воссоздан единый НКВД, куда влились органы государственной безопасности и военной контрразведки. Возглавил его соратник вождя Л.П. Берия.

Репрессивные органы даже в войну не оставили своим вниманием различные группы советского народа. Прежде всего они стали расправляться с так называемыми ненадежными нациями, ссылая их в Сибирь и Среднюю Азию. В августе 1941 г. были переселены поволжские немцы, а затем с октября 1943 по июнь 1944 гг. депортированы крымские татары, чеченцы, ингуши, калмыки, карачаевцы, балкарцы, территория которых была кратковременно оккупирована фашистами. Перечисленные нации по произволу Сталина, Берии и др. лишались своих государственных образований. Об этом свидетельствует тот факт, что соответствующий указ был издан лишь после войны, в июне 1946 г.

Во-вторых, органы НКВД практически с начала войны стали создавать «образ врага» из советских военнопленных и людей, оставшихся на захваченных фашистами территориях. Как только они попадали в их руки, то по решению «троек» их ссылали в северные области Сибири.

Победа Советского Союза в Великой Отечественной войне не привела к сколько-нибудь значительным изменениям в государственном устройстве. С упразднением ГКО И.В. Сталин продолжал совмещать посты руководителя партии и правительства, сохранил в целостности свою единоличную власть. К этому времени его культ достиг своего апогея.

После смерти Сталина 5 февраля 1953 г. партию и страну возглавил Г.М. Маленков. В июне этого же года был арестован и затем расстрелян Берия. Со второй половины 1953 г. обострилась борьба за власть между Маленковым и Н.С. Хрущевым, которая привела в 1955 г. к снятию Маленкова со всех должностей. На место Председателя Совета Министров был назначен Н.А Булганин, а Хрущев получил права вести заседания Президиума ЦК КПСС. Борьба за власть толкнула Хрущева к его знаменитому выступлению на XX съезде партии о культе личности Сталина. Виноватыми объявлялись Сталин и наркомы внутренних дел Ежов и Берия. Тщательно обходился вопрос об участии в репрессиях Маленкова, Молотова, Ворошилова, Кагановича и, конечно, самого Хрущева[13].

На октябрьском пленуме ЦК 1964 г. Хрущев был смещен со всех постов. Новым генсеком партии стал один из наиболее типичных представителей номенклатурной коммунистической элиты — Л.И. Брежнев. При нем в 1977 г. была принята новая Конституция, в которой, во-первых, было законодательно закреплено в 6-й статье руководящая и направляющая роль коммунистической партии, а, во- вторых, также законодательно зафиксировано построение в СССР общества «развитого социализма» и провозглашены принципы «общенародного государства». Однако в реальной действительности все это не было в полной мере реализовано на практике, но, более того, не было настоящих гарантий против реставрации капитализма.

10 ноября 1982 г. наступила смерть больного Брежнева, на смену которого пришли также тяжело больные Ю.В. Андропов, а затем К.У. Черненко. Они достаточно скоро умерли, и в 1985 г. центральную власть возглавил М.С. Горбачев. Первоначально он выдвинул концепцию «ускорения» развития экономики, а когда она провалилась, предложил идею «перестройки». Лозунг «обновления социализма», его демократизации был с радостью воспринят населением, предполагавшим, что речь идет о конвергенции социальных достижений социализма и общечеловеческих ценностей.

В 1990 г. начался глобальный политический кризис, положивший начало гибели советской государственности. По стране прокатилась целая волна межнациональных конфликтов — в Карабахе, Сумгаите, Фергане, Сухуми, Баку, Цхинвале, Алмате, Якутске. Прибалтийские республики заявили о своем суверенитете. В России начались массовые забастовки. В результате выборов народных депутатов РСФСР и междоусобной борьбы Председателем Верховного Совета стал Б.Н. Ельцин, под руководством которого депутаты 12 июля 1990 г. приняли Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. Тем самым российские депутаты, включая коммунистов, внесли значительный вклад в форсирование процесса уничтожения СССР сверху.

Состоявшийся в июле последний XXVIII съезд КПСС выявил полный раскол партийных рядов. К концу 1990 г. управление экономикой было фактически парализовано, и ее состояние стало просто катастрофическим. 1 декабря на Украине состоялся референдум, в ходе которого граждане республики поддержали идею образования независимого государства. 8 декабря в белорусской резиденции «Беловежская пуща» тайно от Горбачева и от всех народов тремя президентами — Ельциным Б.Н. (Россия), Кравчуком Л.М. (Украина) и Шушкевичем С.С. (Белоруссия) были подписаны документы о прекращении функционирования СССР и создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Последним аккордом в драматических событиях этого времени стало решение сессии Верховного Совета РСФСР о переименовании страны, ставшей отныне Российской Федерацией — Россией.

Выводы

• При Иване Грозном произошло формирование относительно самостоятельной административной (аппаратной) власти в России. В это время механизм центральных органов государственного управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавшего делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший всю территорию страны. В центральных органах появились первые общероссийские административные управленческие учреждения — приказы, которые стали курировать отдельные отрасли управления или порученные им территории. Приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Именно вокруг приказной работы и складывается гражданская служба как отрасль государственной службы. Следующим этапом в развитии российской государственной (гражданской) службы было время царствования Петра I, который принял знаменитую «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» (1722 г.). Слово «статский» немецкого происхождения и означает «гражданский». По этому документу все государственные работники делились на три чина: воинские, статские и придворные, а также на 14 классов или рангов. Если прежде основным критерием служебной годности и продвижения по службе была знатность происхождения, то теперь на первое место были поставлены личные способности, образование и заслуги. «Табель о рангах» использовалась в качестве руководства вплоть до октября 1917 г. Характерной особенностью формирования российской бюрократии в царское время было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса личное, а затем и потомственное дворянство. Отличительной чертой советских органов власти было соединение законодательных и исполнительных функций. Для формирования государственного аппарата был использован принцип номенклатуры (лат. роспись имен), под которой понимали перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях. Кандидатуры на эти должности предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались комитетами КПСС (от райкома (горкома) до ЦК партии). Сначала было два номенклатурных списка: № 1 — 3500 человек, № 2 — 1500 человек. В ноябре 1925 г. был добавлен третий список для «ведомственной номенклатуры». На основе номенклатуры возник и стал процветать культ личности Сталина, который олицетворял авторитарность партийно - государственной элиты, оторванной от народа. В этот период ограничивалась советская демократия, нарушалась законность, прини

жалась роль суда, прокуратуры, имели место правовой и внесудебный произвол, необоснованные массовые репрессии, от чего пострадали многие невинные люди, в том числе и особенно члены партии, работники всех форм управления, специалисты народного хозяйства, культуры, науки. Номенклатурный принцип порождал должностную чехарду, партийную деспотию, безответственность кадров. Все это привело к краху СССР сверху.

Контрольные вопросы Каков характер приказной службы XVI—XVII вв.? В чем специфика статской службы первой половины XVIII в.? Каковы особенности гражданской службы конца XVIII и начала XX вв.? Что представляла собой советская государственная служба 20— 80 гг. XX в.? Как можно охарактеризовать отечественный опыт становления гражданской службы?

Рекомендуемая литература

История государственного управления в России: учебник. Изд. 2-е, испр. / под общ. ред. Р.Г. Пихои. М.: Изд-во РАГС, 2002.

История государственного управления в России: учебник / отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов-н/Д: «Феникс», 1999.

Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт: учеб. пособие. М.: Изд-во РАГС, 2005.

Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность: учеб. пособие. М.: Изд-во РАГС, 2003.

Формирование и развитие управления в Российском государстве (историко-политический аспект): учеб. пособие / под общ. ред. СА Иванова. М., 2001.

<< | >>
Источник: Граждан В.Д.. Государственная гражданская служба. 2007

Еще по теме § 2.4. Советская государственная служба 20—80 гг. XX в.:

  1. Глава 19. Государственная служба и требования к управленческим кадрам регионального управления
  2. 4.3. Правовые основы организации государственной службы
  3. § 1. Понятие, значение и принципы государственной службы
  4. § 2. Законодательные основы государственной службы
  5. § 6. Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы
  6. § 1. Понятие государственной службы и ее виды
  7. § 3. Принципы государственной службы
  8. § 1. Понятие, система и принципы государственной службы
  9. § 2. Понятие и классификация должностей государственной службы
  10. § 5. Административно-правовое регулирование поступления на государственную службу и ее прохождения
  11. ВОПРОС 32. Государственная служба: понятие и принципы
  12. ВОПРОС 34. Административно-правовое регулирование порядка прохождения государственной службы
  13. 14.5 Система государственной службы в Российской Федерации
  14. 14.6 Управленческая деятельность государственной службы
  15. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -