§1. Предпринимательская деятельность как объект административно-правового регулирования: понятие, содержание, общие подходы правовой регламентации

Экономические отношения являются важной сферой государственного регулирования, а их защита - одним из наиболее приоритетных направлений.

Справедливо будет сказать, что защита экономических отношений для государства «приравнивается, по сути, к защите собственной жизнедеятельности»[12].

В современном мире развитие и защита экономических отношений, борьба с правонарушениями в сфере экономики является одной из приоритетных. Несмотря на то, что государство в установленных рамках осуществляет регулирование экономики, управление экономическими процессами, законодательство в данной сфере отличается наличием значительных пробелов.

Причиняемый правонарушениями в области предпринимательства вред многогранен, он реально может угрожать экономической и национальной безопасности Российской Федерации в целом[13].

Конституцией Российской Федерации гарантировано единство экономического пространства, поддержка конкуренции, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также свобода экономической деятельности, в том числе свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст.ст.8, 34 Конституции РФ).

Предпринимательскую деятельность называют ядром, движущей силой, видом экономической, хозяйственной деятельности по производству товаров, работ и услуг[14].

Как отмечает В.С. Белых, предпринимательская деятельность не является просто              совокупностью              действий и представляет собой

взаимосвязанные и последовательные мероприятия (действия), которые устремлены к единой цели[15].

Целью же предпринимательской деятельности является извлечение дохода, получение прибыли[16].

Понятие предпринимательской деятельности дает гражданское законодательство.

Анализ легального определения предпринимательской деятельности, данного в статье 2 Гражданского Кодекса Российской Федерации[17], позволяет выделить следующие ее признаки: самостоятельность (имущественная и организационная),              сопряженность с риском,              направленность на

систематическое получение прибыли, а также возможность ее извлечения от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг.

Вместе с тем, имущество может быть не только использовано, но и в отношении него может реализовываться право распоряжения. Однако данное правомочие под понятие предпринимательской деятельности, данное в ГК

РФ, исходя из его буквального толкования не подпадает, в связи с чем обоснованной представляется точка зрения ученых о нецелесообразности перечислять в законе ее вариативные направления, поскольку они определяются в первую очередь рынком[18].

Перечисленные четыре признака предпринимательской деятельности являются основополагающими и только их наличие позволяет определить деятельность лица как предпринимательскую[19].

Пятый признак можно охарактеризовать как факультативный, поскольку его отсутствие не влияет на отказ в признании деятельности предпринимательской, однако делает ее незаконной. Это признак осуществления предпринимательской деятельности лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Интересна трактовка предпринимательской деятельности, предложенная профессором С.В.              Игнатьевой,              которая в качестве              признаков

предпринимательской деятельности выделяет: особенности статуса ее субъектов (юридические или физические лица-предприниматели); характерность использования имущества, оказания услуг либо выполнения работ в целях извлечения прибыли; систематичность осуществления данной деятельности от своего имени и под собственную имущественную ответственность; обязательность государственной регистрации в установленном порядке, а также при необходимости - ее лицензирования; преимущественное ведение данной деятельности дел на основе трудового найма работников[20].

Последний из перечисленных признаков предпринимательской деятельности представляет особый интерес в свете рассматриваемой темы. Создавая юридическое лицо в целях совместного ведения предпринимательской деятельности, либо регистрируясь в качестве индивидуального предпринимателя и привлекая к осуществлению этой деятельности иных лиц (в частности, наемных работников), лицо принимает на себя риск несения ответственности за совершенные ими действия (бездействие).

Исходя из определения, данного в ГК РФ, предпринимательская деятельность основана на риске. Однако означает ли это несение не только риска гражданско-правовых убытков, но и риск несения административной ответственности в случае совершения правонарушения иным лицом (работником, должностным лицом)?

В отношении юридических лиц, исходя из формулировок КоАП РФ и сложившейся практики работы административных и судебных органов, на данный вопрос следует однозначно ответить утвердительно. Однако соответствует ли это принципу наступления ответственности за вину и недопустимости объективного вменения? По нашему мнению, нет. Однако подробнее данный вопрос будет исследован во второй главе настоящего диссертационного исследования.

Среди факультативных признаков предпринимательской деятельности также отмечают признак              профессионализма[21],              ее новаторский,

инновационный характер[22], признак имущественной ответственности предпринимателя[23].

Как отмечает С.В. Алексеев, «предпринимательская деятельность должна обладать мобильностью, динамичностью, инициативностью, проходить в постоянном поиске..., чтобы достаточно быстро реагировать на изменение спроса и не пропустить отсутствие рентабельности хозяйствующего субъекта»[24].

Исследователи коммерческого права разделяют понятия предпринимательской, торговой и коммерческой деятельности.

Торговля сегодня является одной из наиболее развитых областей гражданского оборота. В переводе с латинского языка commercium означает «торговля», которая понимается как приобретение и сбыт товаров различного назначения, т.е. определенная цепочка покупок и продаж. Торговля практически представляет собой исполнение обязательств по договорам купли-продажи в системе организационного обеспечения процессов товаропотоков. Торговля с экономической точки зрения выступает в качестве определенной общественно полезной деятельности, направленной на удовлетворение экономических потребностей общества.

По цели использования приобретаемых товаров следует различать оптовую и розничную торговлю, легальные понятия которых закреплены в законодательстве[26].

В оптовой торговле товары приобретаются не для использования их по назначению, а для продвижения их на рынке или для применения их в предпринимательской или иной деятельности. Оптовая торговля призвана: 1) удовлетворять спрос производителей, осуществляющих закупки товара, для материально-технического обеспечения производственного процесса; 2) обеспечивать сбыт произведенной изготовителем продукции; 3) опосредовать коммерческую деятельность, направленную на продвижение товаров на товарных рынках к конечным потребителям. Все перечисленные функции оптовой торговли составляют существо коммерческой деятельности. Таким образом, коммерческая деятельность, являясь видом предпринимательства, отличается от торговой деятельности более узким объектом, представляя ее разновидность.

Коммерческая деятельность - это разновидность предпринимательской деятельности, самостоятельно и на началах риска осуществляемой организациями и гражданами, зарегистрированными в установленном порядке в качестве предпринимателей, направленная на регулярное извлечение прибыли путем продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг на оптовых рынках с целью продвижения товаров от изготовителей к оптовым потребителям[27].

Следует отметить, что в юридической науке различают понятия «субъект предпринимательского права» и «субъект предпринимательской деятельности»[28], исходя из того, что субъекты предпринимательского права - комплексное межотраслевое понятие, «обслуживающее» диаметрально противоположные отношения, складывающиеся в сфере предпринимательской деятельности.

Для отнесения того или иного субъекта к субъектам предпринимательского права важно установить два критерия - это их принадлежность к предпринимательским отношениям и осуществление ими функций предпринимателей либо руководства предпринимательской деятельностью.

С этих позиций В.С. Белых относит в состав субъектов предпринимательского права индивидуальных предпринимателей; коммерческие организации; некоммерческие организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность; публичные образования (государство, субъекты РФ, муниципальные образования). Кроме того, по его мнению, субъектами предпринимательского права являются государственные органы, осуществляющие функции руководства и регулирования предпринимательством[29].

Государство является специфическим участником хозяйственного оборота. Государство участвует в хозяйственном обороте двояким образом: непосредственно (например, при реализации имущества в процессе приватизации или выпуске государственных ценных бумаг) или опосредованно (через создаваемые унитарные предприятия). Кроме того, государство выступает в качестве регулятора хозяйственных отношений. В процессе государственного регулирования экономики реализуется экономическая функция государства.

Регулирование государством экономики и участие государства в хозяйственной деятельности - взаимосвязанные, а подчас и неразделимые процессы. Так, участие государства в государственно-частном партнерстве является, по существу, одновременно и тем и другим. Без государственного вмешательства в экономику невозможно обеспечить гарантии прав и свобод человека и гражданина, закрепленные Конституцией РФ[30].

Эффективное развитие экономики любого государства немыслимо без осуществления регулятивного воздействия на субъекты хозяйственной (экономической) деятельности, однако пределы такого воздействия могут зависеть, в частности, от политической, социальной, экономической ситуации.

Нахождение баланса частных и публичных интересов необходимо, прежде всего, для того, чтобы свобода экономической деятельности не наносила вреда основам правопорядка, не ущемляла прав граждан, не становилась препятствием на пути развития общества и государства.

Как пишут Н.Д. Бут и А.В. Паламарчук, усложнение рыночной экономики очевидно указывает на необходимость разумных внешних ограничений свободы экономической деятельности, что и обеспечивается государственным регулированием экономики[31].

Той же позиции придерживается и В.В. Лосевский, по словам которого «несмотря на свободу экономической и предпринимательской деятельности, провозглашенные в Конституции Российской Федерации, совершенно очевидно, что для полноценного развития общества необходимо ее регулирование со стороны органов власти»[32].

Сама Конституция Российской Федерации в ряде статей устанавливает некоторые ограничения всех субъектов экономической деятельности: запрет недобросовестной конкуренции и монополизации (часть 2 статьи 34), деятельности, нарушающей права и законные интересы иных лиц, наносящей вред окружающей среде (часть 2 статьи 36), запрет деятельности, противоречащей политике государства, проводимой в целях создания условий достойной жизни и свободного развития человека, охрану труда и здоровья людей, гарантий их социальной защиты (статья 7) и т.д.

Государство устанавливает определенные правила поведения для хозяйствующих субъектов, которые последние обязаны неукоснительно исполнять. Действующим российским законодательством право установления таких правил предоставлено не только федеральным органам власти, но и органам власти субъектов и органам местного самоуправления (с учетом закрепленной за ними компетенции).

В действующем российском законодательстве понятия государственного регулирования, государственного управления не раскрываются.

В юридической литературе под регулятивным воздействием на субъекты хозяйственной деятельности обычно понимается осуществляемая в правовой форме деятельность государства, направленная на реализацию его социально-экономической политики[33].

В.С. Белых понимает под государственным регулированием предпринимательской деятельности управленческую деятельность государства в лице соответствующих полномочных государственных органов, целью которой является упорядочение экономических отношений в области предпринимательства, необходимое для защиты публичных и частных интересов участников этих отношений. В качестве форм государственного воздействия на экономику выделяются: государственное регулирование хозяйственной деятельности и контроль за нею, создание и прекращение субъектов хозяйственной деятельности и планирование[34].

В научной литературе воздействие на хозяйствующих субъектов подразделяют на императивное регулирование (лицензирование, регистрация, сертификация, ведение бухгалтерского учета), диспозитивное регулирование (выбор вида предпринимательской деятельности, формы расчетов, подбор контрагентов), сочетание императивного и диспозитивного регулирования (императивно установленные правила ведения бухгалтерского учета в сочетании с возможностью формирования собственной учетной политики на предприятии)[35].

Помимо государственного регулирования, в теории административного права выделяют также понятие государственного управления, которое также рассматривают в широком и узком смыслах[36].

Административно-правовое воздействие, которое реализуется в различных формах, а также посредством разнообразных методов в отношении хозяйствующих субъектов, изначально имеет своей целью обеспечить соблюдение со стороны хозяйствующего субъекта установленных нормативных предписаний, касающихся защиты прав потребителей, соблюдение установленных технических регламентов. Кроме того, административно-правовое воздействие направлено на выполнение иных требований законодательства (например, в области финансов и др.).

Каждое государство осуществляет административно-правовое регулирование предпринимательской, хозяйственной деятельности в той или иной форме и для достижения соответствующей цели. В противном случае хозяйствующий субъект в погоне за прибылью будет пренебрегать общественными и государственными интересами, нарушая действующее законодательство[37] [38].

Однако, как полагает Е.В. Трегубова, несмотря на важность административно-правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов, они в данный момент находятся под излишне формальным административно-правовым регулированием, которое не дает возможности, особенно субъектам малого и среднего предпринимательства, развивать свой бизнес. С другой стороны, жесткое административно-правовое регулирование создает питательную среду для развития коррупции и иных должностных злоупотреблений со стороны соответствующих органов исполнительной власти, осуществляющих управленческое воздействие в отношении субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Чрезмерное административное воздействие, к сожалению, не достигает поставленной цели обеспечения правопорядка в сфере осуществления предпринимательской деятельности[39].

Устанавливая то или иное правило поведения, законодатель закрепляет и ответственность за его нарушение. В итоге хозяйствующий субъект испытывает чрезмерное количество правовых запретов, за нарушение которых он вынужден подвергаться ответственности.

В этой связи представляется, что важнейшей задачей на современном этапе является дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, в целях нахождения того баланса интересов, при котором права субъектов предпринимательства не будут находиться под излишним, неоправданным и необоснованным прессингом со стороны государства.

Правоотношения в области предпринимательской деятельности, складывающиеся в связи с деятельностью организаций - хозяйствующих субъектов, защищаются целым рядом статей КоАП РФ, а также законами субъектов Российской Федерации.

В качестве примера можно привести нормы КоАП РФ об ответственности за продажу товаров, не соответствующих образцам по качеству (ст.14.4), их реализации в отсутствие установленной информации об изготовителе (исполнителе, продавце), а равно другой информации, обязательность предоставления которой предусмотрена законодательством Российской Федерации (статья 14.5), а также за нарушение права потребителя на получение необходимой и достоверной информации о реализуемом товаре (работе, услуге), об изготовителе, о продавце, об исполнителе и о режиме их работы (ст. 14.7).

Если говорить о региональном законодательстве, то практически всеми субъектами РФ установлены санкции за осуществление торговли в неотведенных для этого местах, нарушение правил торговли на специально отведенных территориях, нарушение правил размещения объектов розничной торговли в общественных местах и т.д. [40]

Кроме того, КоАП РФ защищает и добросовестных хозяйствующих субъектов от незаконных действий властных органов (например, в виде запрета ограничивать конкуренцию государственными органами и органами местного самоуправления, нарушать законодательство об их государственной регистрации, запрета координировать экономическую деятельность, заключать соглашения, ограничивающие конкуренцию, осуществлять иные согласованные действия, ограничивающие конкуренцию).

Гражданско-правовое и административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности в Российской Федерации осуществляется с учетом норм Конституции Российской Федерации, разграничивающей предметы ведения и полномочия между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ.

Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[41] определены права субъектов РФ по предметам совместного ведения. В частности, им предоставлено право устанавливать административную ответственность за нарушение законодательства субъекта, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также правом определения подведомственности и организации производства по таким категориям дел.

Вместе с тем, как подчеркнул Верховный Суд Российской Федерации (далее - Верховный Суд РФ) в своем Определении от 26 июня 2013 г. №5- АПГ13-20[42], к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами.

Следовательно, субъекты РФ вправе устанавливать административную ответственность только по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством. В этой связи легитимны лишь те их законы, которые приняты в соответствии с положениями статей 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ, определяющими предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Региональные законы не могут закреплять административную ответственность за нарушение общеобязательных правил и норм, которые установлены на федеральном уровне.

Таким образом, наделение субъекта РФ возможностью устанавливать своими законами компетенцию региональных органов государственной власти в сфере реализации административной ответственности правомерно в той мере, в какой такое установление, во-первых, остается в рамках именно регулятивных административных отношений (преследует цель конкретизации), а не приобретает характер административно-правовых изъятий из общего режима процессуального регулирования административно-деликтных отношений, и, во-вторых, не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина[43].

Как справедливо отмечает С.Н. Махина, «проходящий в России процесс укрепления «властной вертикали» (особенно заметно проявляющийся в сфере исполнительной власти) делает проблему установления баланса в сочетании централизации и децентрализации публичного управления сегодня крайне острой. Сложность и значимость этой проблемы предопределяется еще и тем, что из традиционно централизованного государства Российская Федерация в кратчайшие сроки превратилась в страну с чрезмерно ярко выраженной децентрализацией власти (а, следовательно, и публичного управления), в определенных вопросах напоминающую крайнюю форму власти народа - охлократию... В этом смысле России целесообразно в скорейшие сроки перенять пример многих, успешно развивающихся стран, где вышеназванные категории не просто глубоко исследованы наукой, но и вся система публичного управления реально строится на основе сочетания и попеременного «дозированного усиления или ослабления принципов и методов централизации или децентрализации, в зависимости от факторов и условий, сопутствующих решению каждой конкретной управленческой задачи»[44].

Анализ судебной практики, а также научной литературы по данному вопросу позволяет полностью согласиться с тезисом О.С. Рогачевой о том, что вопросы соотношения федеральных нормативных правовых актов с региональным законодательством субъектов Российской Федерации являются одними из наиболее сложных[45]. В частности, это относится к вопросам правового регулирования предпринимательской деятельности.

Изучение практики Верховного Суда РФ по вопросам оспаривания региональных законов и подзаконных нормативных правовых актов об установлении административной ответственности в сфере предпринимательской деятельности свидетельствует о том, что наиболее спорными в этом плане вопросами являются установление административной ответственности в сфере перевозок, регулирования оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции[46].

Хотелось бы отметить, что проблема соотношения федерального и регионального законодательства наличествует не только в отношении законов, но в большей степени в отношении подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ, и особенно - в отношении нормативных правовых актов органов местного самоуправления, о чем свидетельствует статистика органов прокуратуры Российской Федерации о количестве принесенных и удовлетворенных протестов на нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов и местного самоуправления, принятые за пределами их компетенции[47].

Как показывает практика, одной из проблем, требующих выработки единых подходов, является проблема установления субъектами РФ административных штрафов, соразмерных совершенному деянию, применяемых за правонарушения, предусмотренные региональным законодательством.

КоАП РФ в статье 1.4 закрепляет равенство перед законом лиц, совершивших административные правонарушения, что, в частности, в отношении юридических лиц выражается в равных условиях их привлечения к административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовой формы, а также иных обстоятельств.

В субъектах РФ в настоящее время повсеместно приняты и действуют законы (кодексы) об административных правонарушениях, которыми устанавливается административная ответственность, в том числе, в области предпринимательской деятельности.

Анализ регионального законодательства об административной ответственности показал[48], что наиболее распространенными видами правонарушений в области предпринимательской деятельности являются следующие: торговля в неотведенных для этого местах; нарушение дополнительных ограничений по розничной продаже алкоголя; нарушение порядка организации ярмарок и продажи товаров; нарушение правил торговли на специально отведенных территориях; завышение (занижение) цен (тарифов), установление надбавок, иное нарушение порядка ценообразования; нарушение правил размещения объектов розничной торговли в общественных местах; осуществление торговли без документов, подтверждающих право размещения объектов мелкорозничной сети.

Практика Верховного Суда Российской Федерации, к сожалению, свидетельствует об имеющих место нарушениях региональными законодателями своих полномочий при установлении административной

ответственности              и установлении санкций за правонарушения,

ответственность за которые уже установлена КоАП РФ[49].

Безусловно,              закрепляя в административно-деликтных нормах

конкретный              размер              санкции              законодатель субъекта              исходит              из

экономических и иных особенностей данного региона.

Однако схожесть составов правонарушений, установленных в различных субъектах РФ, по нашему убеждению, должна предполагать и определенную схожесть видов и размеров административных наказаний, применяемых в случае их совершения.

Вместе              с тем,              санкции              за совершение одного              и того              же

административного деликта в регионах значительно разнятся.

Так, минимальный размер административного штрафа за торговлю в неотведенных для этого местах для юридических лиц установлен в Мурманской, Кемеровской областях - от полутора до двух с половиной тысяч рублей, в Курганской области - от двух до пяти тысяч рублей, Владимирской области - от трех до пятнадцати тысяч рублей, в Красноярском крае - от одной до десяти тысяч рублей, в Республике Саха (Якутия) и Еврейской автономной области - от трех до пяти тысяч рублей.

В то же время за это же административное правонарушение минимальный размер административного штрафа в Ямало-Ненецком автономном округе установлен в размере пятьдесят тысяч рублей, городе Санкт-Петербурге он составляет от пятидесяти до ста тысяч рублей, городе Москве - от пятидесяти до двухсот тысяч рублей, Калининградской области - от пятидесяти тысяч до одного миллиона.

То же можно сказать и об административной ответственности за нарушение дополнительных ограничений по розничной продаже алкоголя.

Частью 3 статьи 14.16 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение иных правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, санкция которой предполагает наложение административного штрафа на юридических лиц от пятидесяти до ста тысяч рублей с конфискацией алкогольной и спиртосодержащей продукции или без таковой.

Частью 5 статьи 16 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»[50] предусмотрены ограничения по розничной продаже алкогольной продукции с 23 часов до 8 часов по местному времени (исключение составляет розничная продажа алкогольной продукции, осуществляемая организациями, а также розничная продажа пива и пивных напитков, пуаре, медовухи, сидра, осуществляемая индивидуальными предпринимателями, при оказании такими организациями и предпринимателями услуг общественного питания, а также розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой магазинами беспошлинной торговли).

Этой же статьей субъектам РФ предоставлено право устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции.

Во исполнение данного положения в регионах приняты соответствующие нормативные правовые акты, устанавливающие дополнительные ограничения по продаже алкоголя, а также ответственность за их нарушение.

Так, размер штрафа за нарушение данного запрета для юридических лиц в Курской области варьируется от двадцати до пятидесяти тысяч рублей, в Пермском крае, Псковской, Челябинской, Свердловской областях - от тридцати до сорока тысяч, тогда как в Камчатском крае, Брянской области - от ста до двухсот тысяч, а в Липецкой области - до двухсотпятидесяти тысяч рублей[51].

Вместе с тем, в большинстве регионов размер штрафа за данное правонарушение установлен в пределах, не превышающих сто тысяч рублей.

Таким образом, в некоторых случаях минимальный размер штрафа, устанавливаемого субъектом РФ, превышает максимальный размер штрафа, устанавливаемого федеральным законодательством в одной и той же области правоотношений.

В качестве еще одного примера можно привести административную ответственность за торговлю в неотведенных для этого местах.

Максимальный размер штрафа за данное правонарушение, взимаемый с юридических лиц, в республике Северная Осетия-Алания, Удмуртской республике, Костромской, Брянской, Ярославской, Свердловской, Тверской областях, городе Санкт-Петербурге установлен в сумме сто тысяч рублей, в Москве - двести тысяч рублей (а при наличии квалифицирующих признаков - пятьсот тысяч рублей), в Калининградской области - один миллион рублей. Минимальная граница штрафа в сумме пятьдесят тысяч рублей за данное правонарушение предусмотрен законодательством Ярославской, Калининградской областей, а также Москвы и Санкт-Петербурга[52].

При этом в среднем размер штрафа за торговлю в неотведенных для этого местах по иным субъектам не превышает тридцать-пятьдесят тысяч рублей.

Наделяя регионы правом принятия нормативных правовых актов в области регулирования предпринимательской деятельности, установления административной ответственности, федеральный законодатель позволил им устанавливать и конкретные санкции, обуславливаемые социальными, экономическими, политическими, демографическими и иными особенностями конкретного региона.

На это указал Конституционный Суд Российской Федерации, подчеркнув, что «...в системе действующего правового регулирования административной ответственности не исключается - как следствие соответствующих законодательных решений субъектов Российской Федерации - дифференцированное закрепление как оснований административной ответственности, так и размеров административных санкций применительно к одним и тем же составам административных правонарушений в различных субъектах Российской Федерации»[53].

Вряд ли на федеральном уровне возможно будет установить точные единые размеры штрафов для правонарушений, установленных законами субъектов РФ. Кроме того, это будет нарушать их права на самостоятельную законотворческую деятельность.

Вместе с тем, важно определить пределы свободы нормотворчества в данной области,              предоставленной              регионам федеральным

законодательством.

На              сегодняшний день единственной нормой, ориентирующей

региональных законодателей в вопросах размеров административных штрафов, является статья 3.5 КоАП РФ.

Органы законодательной власти субъектов РФ, устанавливая границы административных штрафов, ориентируются на собственные социальноэкономические, политические особенности, а также на практику иных регионов.

Что касается федерального законодателя, то, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, он (законодатель) вправе вводить более строгие - соразмерные реалиям того или иного этапа исторического развития - административные наказания за административные правонарушения, объектами которых выступают общественные отношения, нуждающиеся в повышенной защите государства[54].

Думается, что данное положение применимо и к законодательству субъектов, учитывая вышеупомянутое Постановление №13-П[55].

Однако, несмотря на важность и необходимость повышенной защиты определенных общественных отношений, региональное законодательство все же не должно оказывать чрезмерное давление на бизнес путем установления повышенных штрафов даже в сравнении с КоАП РФ, а также необоснованно ставить одних субъектов предпринимательства в заведомо лучшие условия по сравнению с другими в зависимости от территории, на которой ими осуществляется данная деятельность.

В настоящее время два юридических лица, привлекаемых к административной ответственности за аналогичные правонарушения на территории разных субъектов РФ, находятся в существенно неравных условиях, поскольку для одного из них даже минимально налагаемый размер штрафа будет в несколько раз больше, чем для второго. При этом положение этих регионов может не быть настолько различным по своим социальноэкономическим и иным характеристикам, чтобы столь явные различия в размерах ответственности были оправданы.

По нашему убеждению, это не соответствует основополагающим принципам справедливости, а также равенства при привлечении к административной ответственности[56].

Некоторые авторы, основываясь на том, что в административноделиктном законодательстве регионов крайне мало норм, действительно отражающих их специфику, предлагают сосредоточить все эти нормы в КоАП РФ[57].

Однако, принимая во внимание долгий срок действия региональных законов (кодексов) об административных правонарушениях (административной ответственности), устоявшуюся практику их применения, думается, что данное предложение вряд ли может быть реализовано в скором времени.

Как отметил Конституционный Суд РФ в одном из своих постановлений, «...предусматривая для совершивших административные правонарушения юридических лиц административные наказания в виде административного штрафа и тем самым ограничивая гарантированное Конституцией Российской Федерации право частной собственности. федеральный законодатель должен              стремиться              к тому, чтобы

устанавливаемые им размеры административных штрафов в совокупности с правилами их наложения позволяли в каждом конкретном случае привлечения юридического лица к административной ответственности обеспечивать адекватность применяемого административного принуждения всем обстоятельствам, имеющим              существенное значение для

индивидуализации ответственности и наказания за совершенное административное правонарушение»[58].

В этой связи нам представляется возможным дополнить перечень критериев легитимности административно-деликтного законодательства субъектов Российской Федерации, предложенный О.В. Панковой[59] [60], еще одним:              санкции за совершение административного правонарушения,

установленные региональным законодателем, не должны превышать по своему размеру санкции, установленные КоАП РФ за схожие по своему юридическому составу правонарушения.

Можно полагать, что при наделении Российской Федерацией ее субъектов правом устанавливать административную ответственность за предусматриваемые ими виды правонарушений целесообразно и необходимо утвердить приблизительные границы, в которых могут устанавливаться административные штрафы, причем не только верхний, но и нижний пределы.

Ориентиром здесь могут стать размеры штрафов, устанавливаемых федеральным законодательством за правонарушения, схожие по своему юридическому составу в части объекта посягательства и объективной стороны правонарушения. В этом случае минимальные размеры штрафов, устанавливаемые законодательством субъектов РФ, в любом случае не могут быть больше, чем предусмотренные федеральным законодательством за сходные правонарушения (например, часть 3 статьи 14.16 КоАП РФ -

нарушение иных правил розничной продажи              алкогольной и

спиртосодержащей продукции, и санкции региональных законов об установлении административной ответственности              за нарушения

дополнительных ограничений по розничной продаже алкоголя).

В этой связи заслуживает внимания точка зрения, высказанная И.Р. Винаркевичем, согласно которой правонарушения, установленные федеральным законодательством, характеризуются, как правило, большей степенью общественной опасности, большей тяжестью причиняемого в результате их совершения вреда, а потому законодательство регионов в целом должно содержать более мягкие санкции за данные правонарушения1.

Исходя из проанализированной нами практики законодательной деятельности субъектов РФ в сфере предпринимательской деятельности, по нашему мнению в КоАП РФ необходимо закрепить возможность для определенной унификации регионального законодательства в данной области, установить ограничения не только верхнего, но и нижнего предела размеров административных штрафов за правонарушения, сходные по своему юридическому составу с соответствующими правонарушениями по КоАП РФ.

На основании вышесказанного, предлагаем ввести в административноделиктное законодательство Российской Федерации норму, согласно которой минимальный и максимальный размеры административных штрафов, устанавливаемых в соответствии с законами субъектов об административных правонарушениях, не могут превышать соответственно минимальный и максимальный размеры штрафа, устанавливаемого КоАП РФ, за совершение схожего по объективной стороне административного правонарушения в той же области правоотношений.

Возможно, региональному законодателю необходимо будет пересмотреть отдельные составы административных правонарушений,

установленными законами (кодексами) в целях большего учета степени их общественной опасности[61].

Возможным инструментом в совершенствовании и унификации регионального законодательства могло бы стать и предложенное С.Н. Клепиковым создание ассоциаций или союзов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, главными задачами которых будет проведение совместных заседаний для выработки законодательных инициатив, обмен опытом и идеями[62].

Решение данного вопроса крайне необходимо и в связи с тем, что региональное административно-деликтное законодательство не предусматривает возможности назначения административного штрафа ниже низшего предела, установленного санкцией той или иной статьи местного закона (кодекса).

Эта проблема также отмечается учеными среди важных и первоочередных[63].

Конституционный Суд РФ[64], оценив конституционность нормы части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, указал на то, что, исходя из требований соразмерности и индивидуализации ответственности, законодателю следует ввести критерии, которые позволяли бы учитывать имущественное и

финансовое положение привлекаемых к административной ответственности организаций. Это может достигаться путем введения «гибкой» дифференциации размера штрафных санкций, установления более мягких альтернативных              санкций за конкретные виды административных

правонарушений, а также путем применения правил замены конкретных санкций более мягкими, в              том числе посредством назначения

административного наказания ниже низшего предела.

Аналогичная позиция была высказана и в вышеупомянутом Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2014 г. №4-П.

Одновременно Конституционный Суд РФ указал федеральному законодателю на необходимость внесения изменений КоАП РФ, которые позволят назначать за административные правонарушения, санкции по которым составляют сто тысяч рублей и более, справедливое и соразмерное наказание с учетом имущественного и финансового положения юридического лица и иных имеющих значение для назначения административного наказания обстоятельств.

Судебная практика свидетельствует о применении данного постановления и снижении назначенного размера административного штрафа ниже низшего предела1.

Основываясь на позиции, изложенной в Постановлении №4-П, в ряде Определений Конституционный Суд Российской Федерации закрепил, что в случаях, когда нижний предел административных штрафов равняется максимальному размеру штрафа, предусмотренному КоАП РФ, по общему правилу составляющему для должностных лиц пятьдесят тысяч рублей, или, более того, превосходит его, обеспечение индивидуального подхода к определению размера административного штрафа становится крайне затруднительным, а зачастую и невозможным. Наиболее ощутимо такое регулирование проявляется по отношению к должностным лицам в тех

случаях, когда за совершение указанных административных правонарушений они могут быть подвергнуты только административным штрафам. В таких случаях единственным известным действующему законодательству об административных правонарушениях вариантом, позволяющим избежать чрезмерного (избыточного) ограничения имущественных прав физических лиц при привлечении их к административной ответственности, является предусмотренная статьей 2.9 КоАП РФ возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения. Однако ее использование допустимо лишь в исключительных случаях, поскольку иное способствовало бы формированию атмосферы безнаказанности и было бы несовместимо с принципом неотвратимости ответственности правонарушителя[65].

Исходя из смысла Постановления Конституционного Суда РФ №4-П, законодателю предоставлена возможность избрать один из вариантов: либо снизить минимальный размер штрафа в отношении организаций по всем статьям КоАП РФ, либо закрепить в КоАП РФ право судьи назначить административный штраф в размере ниже минимального.

Первоначально представленный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект закона о внесении соответствующих изменений был отклонен[66].

В настоящее время Правительством Российской Федерации в Государственную Думу внесен новый проект Федерального закона «О внесении изменений в статью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно которому при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного статьей или частью статьи Особенной части КоАП РФ, в случае, если низший предел административного штрафа составляет сто тысяч рублей и более. В этом случае размер административного штрафа не может составлять менее половины              минимальной              величины административного штрафа,

предусмотренного соответствующей статьей Особенной части КоАП РФ[67].

Вместе с тем, в нормативных актах регионов встречаются нормы об административной ответственности, санкции по которым составляют сто тысяч рублей и более (например, в Камчатском крае, Липецкой, Брянской, Кемеровской, Калининградской областях, г.Москве)[68].

Нам представляется возможным ввести соответствующие нормы и в законодательстве данных субъектов РФ по аналогии с КоАП РФ.

Следует сказать, однако, что проблему унификации регионального законодательства это не решит, поскольку в конкретном суд может и не усмотреть оснований для снижения размера штрафа для привлекаемого к административной ответственности юридического лица ниже низшего предела. А значительное превышение его размера по сравнению с иными регионами таким обстоятельством признаваться не будет.

Следует отметить также и то, что далеко не всеми регионами в своем законодательстве предусмотрена возможность применения предупреждения как альтернативы административному штрафу.

За административные правонарушения в сфере торговли данный вид наказания может применяться, например,              в г.Санкт-Петербурге,

Калининградской области, республике Марий Эл[69].

Вместе с тем Закон Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» по аналогичным составам правонарушений возможности применения предупреждения не предусматривает, устанавливая лишь пределы административных штрафов[70].

Исходя из сказанного, очевидна давно назревшая необходимость в определенной степени унификации административно-деликтного законодательства              субъектов Российской              Федерации, большей

согласованности по вопросам размеров устанавливаемых санкций и видам административных наказаний с КоАП РФ по схожим правонарушениям.