§ 3. Предложения по совершенствованию правового регулирования интеграционных отношений на постсоветском пространстве на пути к созданию Евразийского союза
Договор о статусе Основ законодательства Евразийского экономического сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации от 18 июня 2004 г., к сожалению, не привел к достижению существенного результата в области гармонизации внутренних законодательств государств - членов ЕврАзЭС, поскольку предусматривает принятие подобных основ исключительно в форме международных договоров (соглашений о принятии Основ законодательства ЕврАзЭС). Эффективная гармонизация не может быть достигнута и посредством модельных законов, которые являются актами, лишенными юридически обязательной силы. В связи с этим с учетом опыта других интеграционных организаций, а также практики применения Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 г. (делегирование Комиссии ТС полномочий по изданию "технических регламентов Таможенного союза", имеющих прямое действие) предлагается подготовить специальное соглашение о гармонизации законодательства между государствами - членами ТС и ЕЭП. В соглашении представляется целесообразным закрепить следующие положения: обязательство государств-членов стремиться к гармонизации внутреннего законодательства по всем отраслям права; обязанность Комиссии ТС ежегодно представлять Межгоссовету программу гармонизации законодательств, во исполнение которой она должна вносить в Межгоссовет соответствующие законопроекты; проведение гармонизации в форме не международных договоров, а юридически обязательных решений Межгоссовета (единообразных актов), не требующих ратификации и имеющих прямое действие в государствах-членах. Межгоссовет в случае, когда это уместно, может решить, что единообразные акты являются основами законодательства, подлежащими трансформации в законы государств-членов к установленному сроку; проведение гармонизации посредством актов Комиссии ТС в случае, предусмотренном специальными международными договорами. Межгоссовет вправе делегировать Комиссии ТС полномочия по проведению гармонизации в конкретных сферах общественных отношений. В целях более эффективного развития интеграционных процессов на территории бывшего СССР следует расширить использование наднациональных механизмов, основанных на делегировании государствами-членами отдельных своих полномочий органам интеграционных объединений постсоветских государств. В частности, целесообразно продолжить процесс наделения новыми полномочиями Комиссии ТС России, Беларуси и Казахстана, основополагающим принципом деятельности которой является добровольная поэтапная передача Комиссии части полномочий государственных органов сторон и которая в пределах этих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер для сторон (ст. 2, 7 Договора о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г.). К сожалению, механизмы надзора и контроля, предусмотренные в действующих международных договорах государств - участников ТС, в том числе предусмотренные в новой редакции Статута Суда ЕврАзЭС от 5 июля 2010 г., являются недостаточно эффективными. Прежде всего критику вызывает ст. 20 Статута, согласно которой решения Суда по вопросам, относящимся к формированию ТС, хотя и являются обязательными для исполнения сторонами спора (п. 1 ст. 20), фактически могут не исполняться государством-участником, поскольку согласно п. 2 ст. 20 в случае неисполнения решения Суда в установленный им срок любая из сторон спора может обратиться в Межгоссовет ЕврАзЭС (на уровне глав государств) для принятия решения по данному вопросу. Однако Межгоссовет принимает решения консенсусом. Представитель не подчиняющегося Суду ЕврАзЭС государства может наложить вето на принятие Межгоссоветом мер к нарушителю, и решение Суда не будет исполнено. Авторитет Суда ЕврАзЭС и эффективность исполнения его решений снижает и ст. 28 Статута, согласно которой споры, связанные с применением или толкованием положений настоящего Статута, разрешаются путем консультаций и переговоров между сторонами. В результате разногласия по поводу неисполнения решений Суда могут вовсе остаться неурегулированными. Чтобы избежать этого, нужно возложить разрешение споров, связанных с применением или толкованием Статута, на сам Суд ЕврАзЭС. В соответствии с подп. "г" п. 4 ст. 13 Статута в связи с формированием Таможенного союза Суд разрешает споры между Комиссией ТС и государствами, входящими в ТС, а также между государствами - членами ТС по выполнению ими обязательств, принятых в рамках ТС. Как установлено в п. 2 ст. 25 Статута, споры, связанные с функционированием ТС, рассматриваются Судом ЕврАзЭС только после предварительного обращения к Комиссии ТС. Тем самым на последнюю возлагаются функции общего надзора за исполнением государствами-участниками своих обязательств. В этом плане ее роль становится похожей на роль Европейской комиссии в ЕС. Однако если Европейская комиссия состоит из независимых должностных лиц, то Комиссия ТС включает в себя заместителей членов правительств или членов правительств государств-участников, т.е. является межправительственной инстанцией (ст. 4 Договора о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г.). В соответствии со ст. 7 данного Договора любое решение Комиссии может быть заблокировано одним из государств-участников, которое вправе потребовать передачи вопроса на рассмотрение Межгоссовета для решения его консенсусом. Таким образом, если какое-либо государство-участник не исполняет интеграционное законодательство и не желает признавать себя нарушителем, оно может лишить Комиссию возможности реализовывать свои надзорные прерогативы. В действующих документах ТС также отсутствует процедура досудебного устранения нарушений, допущенных государствами-участниками, например, путем назначения Комиссией срока на снятие противоречий между внутренним законодательством и законодательством ТС, по истечении которого она обращается в Суд ЕврАзЭС. Наконец, потребности обеспечения единообразного толкования законодательства ТС не соответствует ст. 26 Статута, согласно которой Суд вправе выносить только консультативные заключения, которые имеют "рекомендательный характер" (т.е. могут не исполняться). С учетом вышеизложенного предлагается: усилить правила, предусматривающие обязательность актов Суда ЕврАзЭС в части рассмотрения дел по вопросам функционирования ТС; создать и применять в рамках ТС процедуру досудебного устранения нарушений, допущенных государствами-участниками (по примеру существующей в ЕС); расширить полномочия Секретариата Комиссии ТС, в том числе в части осуществления надзора за соблюдением интеграционного законодательства. Для совершенствования институциональной структуры ТС можно предпринять следующие меры: передать Комиссии ТС часть полномочий органов валютного контроля, что позволит избежать дублирования полномочий и повысить эффективность валютного регулирования внешнеэкономической деятельности; оптимизировать структуру и активизировать правотворческую деятельность Департамента финансовой политики Секретариата Комиссии ТС в сфере регламентации валютного контроля; создать единый эмиссионный центр ТС либо Союза России и Беларуси (в лице отдельного наднационального органа) с целью перехода к единой валюте в масштабах двух или трех государств. -------------------------------- Данная мера предусматривалась еще Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства от 30 ноября 2000 г. См. по данному вопросу: Суткевич Е.А. Проблемы валютной интеграции России и Республики Беларусь: правовые аспекты // Реформы и право. 2009. N 1; Шаповалов М.А. Экономико-правовые проблемы валютной реинтеграции на постсоветском пространстве // Финансовое право. 2011. N 5. Валютное регулирование как один из факторов развития внешней торговли на постсоветском пространстве в ближайшее время должно получить новое, направленное на повышение эффективности, экономическое наполнение и правовое оформление. Процесс гармонизации валютного законодательства государств - участников ТС входит в качественно новую стадию, позволяющую в перспективе рассматривать как вполне реальное создание на просторах трех, а может, и большего количества государств экономического и валютного союза как высшей формы интегративного межгосударственного взаимодействия. Коррупция является общей проблемой для развития государств на пространстве бывшего СССР. В связи с этим для борьбы с ней в масштабах СНГ представляется целесообразным предложить в рамках нормативных актов СНГ разработать норму-образец, которая впоследствии будет имплементирована в законодательство государств-членов. Не менее важной является подготовка пояснительного документа к данной норме, раскрывающего отдельные аспекты этого процесса, а также координация судебной практики. Вместе с тем представляется необходимым создание в структуре Содружества особого органа, осуществляющего контроль и надзор в сфере антикоррупционного регулирования. Данный орган должен быть наделен действительными полномочиями по проверке законодательных актов государств - членов Содружества, в ходе которой устанавливалась бы степень соответствия используемых приемов и методов целям антикоррупционного регулирования. Для содействия эффективному применению документов, принятых в ходе формирования ТС и ЕЭП, необходимо создать информационную систему законодательства ТС, регулярно обновляемую, снабженную классификатором и поисковыми средствами по разным критериям, в частности: по виду акта (международный договор, решение Межгоссовета, решение Комиссии ТС, акты Суда ЕврАзЭС и др.); по предмету правового регулирования (таможенные вопросы, налогообложение, охрана конкуренции, право интеллектуальной собственности и т.д.); по дате принятия. Действующие поисковые системы, размещенные на сайтах ЕврАзЭС и Комиссии ТС, являются недостаточно удобными для использования и нуждаются в совершенствовании. Обязанности по разработке, поддержанию функционирования, обновлению и размещению в Интернете информационной системы уместно возложить на Секретариат Комиссии ТС. Ориентиром в этой области может служить информационная система законодательства ЕС Eur-lex. Данный алгоритм действий целесообразно применить и к формирующемуся Евразийскому союзу. Предварительная гармонизация законодательств относительно отдельных видов деятельности (банковской, страховой, инвестиционной) стала частью подхода, получившего в доктрине права ЕС название "европейский паспорт". Суть данного процесса заключается в установлении единообразных правил, сходных во всех государствах-членах, которые позволяют поставить предприятие под контроль только одного государства-члена - по месту нахождения предприятия. При этом выданное государством местонахождения разрешение (лицензия) на осуществление определенной деятельности позволяет заниматься ею во всех государствах - членах ЕС, т.е. становится "европейским паспортом" , или согласно официальным формулировкам законодательства ЕС "имеет силу для всех государств-членов" , "является действительным во всем Сообществе" . -------------------------------- См.: Decocq A., Decocq G. Droit europeen des affaires. P., 2003. P. 176. Для инвестиционных фондов. См. ст. 5 Директивы 2009/65/EC Европейского Парламента и Совета о координации законодательных, регламентарных и административных положений, касающихся некоторых учреждений по коллективному вложению средств в ценные бумаги, от 13 июля 2009 г. Для страховых предприятий. См. ст. 15 "Сфера применения разрешения" Директивы 2009/138/EC Европейского Парламента и Совета о доступе к деятельности страхования и перестрахования и ее осуществлении (платежеспособность II) от 25 ноября 2009 г. По аналогии в качестве "европейского паспорта" для въезда в Шенгенское пространство может рассматриваться шенгенская виза, выдаваемая каждым государством-членом в отдельности (национальными консульствами или пограничными службами). Она дает право гражданину третьей страны находиться во всем Шенгенском пространстве, поскольку ее выдача производилась на базе единообразных условий и процедур, установленных в Визовом кодексе ЕС. Итак, сближение (гармонизация) законодательств служит правовым механизмом, который обеспечивает устранение препятствий взаимному открытию границ между государствами - членами интеграционной организации на основе выработки общего подхода к правовому регулированию соответствующих общественных отношений на всей их совокупной территории. Чем больше масштабы гармонизации национальных законодательств, чем меньше различий между ними, тем уже круг оснований (правомерных мотивов), исходя из которых государства-члены могут препятствовать открытию границ, тем одновременно выше степень взаимного доверия между самими государствами-членами и их народами, а следовательно, эффективнее сам процесс интеграции.
Еще по теме § 3. Предложения по совершенствованию правового регулирования интеграционных отношений на постсоветском пространстве на пути к созданию Евразийского союза: