Правовые основы обеспечения деятельности ФМС России

Формирование и развитие Службы происходило под воздействием объективных факторов, обусловленных необходимостью регулирования миграционных процессов, обеспечения организующей роли государства, а также исследования роли и места ФМС России в системе государственного управления, генезиса правовых основ функционирования Службы.

Ретроспектива. Историко-правовой аспект миграционной службы России охватывает время ее становления и развития в XVII— XXI вв. и свидетельствует, что успешное решение миграционных проблем возможно при организующей роли государства на всех стадиях миграционного процесса. Государство определяет направления и объемы миграционных потоков, предпринимает меры для минимизации потерь от стихийной миграции, негативных социальных последствий из-за неурегулированности миграционных процессов.

К первым правовым актам регулирования миграционных процессов относится процесс предоставления убежища преследуемым лицам.

Целенаправленная миграционная политика проводилась в России с конца XVII в., когда государство, не имея должного миграционного потенциала на своей территории, активно привлекало иностранцев для заселения и освоения свободных территорий. Именно тогда в структуре органов государствен!iого управления — приказах — формируются подразделения, которые наряду с традиционными функциями наделяются полномочиями по содействию в перемещении и осуществлении принудительных мер заселения и освоения малонаселенных регионов обширной страны (Приказ тайных дел, Поместный приказ и т.д.).

В дореволюционной России широкое развитие миграционная политика приобрела в период правления Екатерины II (1762— 1796 гг.), который характеризуется не только масштабным правовым обеспечением и привлечением значительных материальных ресурсов, но и созданием специальных органов, занимающихся исключительно вопросами переселения[XXX].

С 1826 г.

сыска, осуществляло выдачу разрешений на въезд иностранцев в Россию, организовывало наблюдение за ними в период их пребывания на территории Российской Империи.

До 1917 г. четко прослеживается стремление власти к заселению отдаленных, малонаселенных окраин Империи как за счет собственных подданных, так и за счет иностранцев. В дореволюционный период в правовом регулировании миграционных процессов преобладала тенденция разделения компетенции в данной сфере между различными органами государственной власти, деятельность которых по вопросам переселения чаще носила принудительный, чем регулирующий характер.

В Советской России правительством — Советом Народных Комиссаров — полномочиями по регулированию миграции были наделены несколько ведомств: Народный комиссариат внутренних дел, Народный комиссариат но делам национальностей, Народный комиссариат земледелия.

С 30-х годов XX в. в стране был взят курс на индустриализацию, началось массовое переселение людей в места крупных промышленных строек. Полномочиями по вербовке, перемещению и обустройству людей обладал Народный комиссариат труда, а на органы НКВД СССР возлагалась обязанность по надзору за соблюдением паспортного режима и ограничению свободы передвижения иностранцев.

На современном этапе продолжасгся процесс формирования новой системы органов, уполномоченных осуществлять управление миграционными процессами. Первоначально кроме ФМС России отдельные функции в сфере миграции были возложены на МВД, МИД, Государственный комитет по экономическому сотрудничеству с государствами — участниками СНГ, Государственный комитет по национальной политике и др. Вместе с тем основным органом в сфере регулирования миграционных процессов является воссозданная ФМС России.

С учетом вышеизложенного: в историко-правовом развитии России государственное регулирование миграционных процессов, как правило, осуществлялось децентрализовано, различными ведомствами, каждое из которых наделялось лишь частью полномочии, что не способствовало становлению системы правового и кадрового регулирования миграционных процессов; на современном этапе развития страны формируются принципиально иные подходы к реализации государственной политики в области миграционных правоотношений, что предопределило потребность системы государственных органов в самостоятельном ведомстве, уполномоченном также в вопро

сах правового и кадрового обеспечения деятельности ФМС России.

Место и роль ФМС России в механизме государственного управления.

В зависимости от характера полномочий все государственные органы, участвующие в реализации миграционной политики, подразделяются на органы обшей компетенции и органы, непосредственно проводящие в жизнь государственную миграционную политику России. Участие указанных органов в решении миграционных проблем неодинаково: основная нагрузка приходится на федеральные органы исполнительной власти, а также на некоторые региональные органы.

По результатам анализа полномочий ФМС России, как координирующего органа в вопросах регулирования большинства миграционных процессов, выделяются основные функции Службы: регулятивная, внешнего взаимодействия, интегрирующая и правоохранительная.

ФМС России является полномочным государственным органом в области обеспечения миграционной безопасности (состояние защищенности личности, общества и государства от негативных последствий, вызванных неконтролируемыми перемещениями и пребыванием граждан иностранных государств и лиц без гражданства на территории Российской Федерации).

Что касается полномочий руководителя ФМС России, то обнаруживается явная диспропорция между задачами и функциями, возложенными на ФМС России, и компетенцией ее руководства. В настоящее время директор Службы наделен, по существу, правами заместителя министра внутренних дел Российской Федерации исключительно в части применения Положения о службе в органах внутренних дел, что не дает возможности осуществлять эффективное управление территориальными органами ФМС России.

Основные направления формирования системы органов государственной власти РФ, обладающих полномочиями в сфере миграции: определение специализированных органов, участвующих в реализации государственной миграционной политики, в том числе проводящих комплекс практических мероприятий в данной сфере; определение основных направлений развития государственной миграционной политики, выработка юридических оснований для ее осуществления, централизация руководства правовым и кадровым обеспечением деятельности ФМС России

С учетом вышеизложенного ФМС России занимает важное место в системе федеральных органов власти в области практической реализации государственной миграционной политики.

ладаст не только основными полномочиями в данной сфере, но и осуществляет координирующие функции при взаимодействии с другими министерствами и ведомствами

Правовые основы деятельности Федеральной миграционной службы

В правовом регулировании деятельности ФМС России выделяются международный и национальный уровни Первый представлен универсальными, двусторонними и многосторонними договорами и соглашениями, регламентирующими взаимоотношения государств в области миграции. Второй включает два самостоятельных подуровня: внешний (направленный непосредственно на управление миграционными процессами в России) и внутриорганизационный (регламентирующий структурное построение, распределение полномочий, обязанности и систему взаимодействия в ФМС России).

Среди актов первого уровня выделяются Соглашение о сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией or 6 марта 1998 г. и Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от ноября 2000 г., положениями которых ФМС России непосредственно руководствуется в своей деятельности.

Законодательные акты являются наиболее многочисленными в структуре правового регулирования деятельности ФМС России. Нормативная правовая основа деятельности ФМС России представлена законами (федеральными и региональными — субъектов Федерации), подзаконными актами. Среди них федеральные законы, служащие основой деятельности ФМС России: Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г; «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г.; «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г.; «О беженцах» от 19 февраля 1993 г.; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г.; «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г.; «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г.; «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г.

Наиболее важные внутриорганизационные акты: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г «Вопросы Федеральной миграционной службы», которым было утверждено Положение о Федеральной миграционной службе; постановление Правительства РФ от 19 января г. «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных орга

нов исполнительной власти»; приказ МВД России от 2 декабря г., утвердивший Положение о представительствах МВД России по делам миграции за рубежом; приказ МВД России от 4 октября 2004 г. «О порядке взаимодействия МВД России и ФМС России и полномочиях директора ФМС России» и др.

Из анализа положений перечисленных актов вытекает необходимость дальнейшего совершенствования нормативного правового регулирования деятельности ФМС России в части детализации порядка осуществления возложенных на Службу полномочий в установленной сфере деятельности.

В частности, для оптимизации работы представительств ФМС России за рубежом необходимо утвердить соответствующее Типовое положение не ведомственным, а правительственным актом, как имеющим большую юридическую силу. В Типовом положении следует определить порядок отбора кандидатов для работы в представительствах. установить исчерпывающий перечень критериев их отбора и порядок командирования за границу

Большинство актов, являющихся правовой основой деятельности ФМС России, представляют собой акты межведомственного регулирования. Их реализация осуществляется во многих сферах государственного управления, в том числе в тех, которые не связаны напрямую с миграционными правоотношениями, что, в свою очередь, доказывает межотраслевой характер деятельности ФМС России.