Глава 3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА

Ранее указывалось на особый правовой режим административных договоров, содержащих административно-правовые элементы, выходящие за рамки гражданского (частного) права. Эти особенности относятся к нормативной основе, целям и функциям административного договора, его предмету, содержанию, субъектному составу, ограниченному действию общих принципов обязательственного права, процедурным моментам, прерогативным полномочиям государственного контрагента и ряду других аспектов.

Административный договор представляет собой институт административного права, и поэтому его нормативную базу составляют, прежде всего, нормы административного права. Данное положение поддерживают и большинство западных авторов, отмечающих, что правовая основа договоров, заключаемых государственной администрацией, различна для административных и гражданско-правовых (то есть обыкновенных) договоров; первые учреждаются на основе правил (норм) административного, вторые - гражданского права. "Административный характер договора,- подчёркивает Ж.Ведель, - подчиняет его совокупности специальных норм, часто принципиально отличаю-

щихся от норм гражданского права" 30.

Совокупность процессуальных и материальных норм, регулирующих правоотношения, связанные с заключением и исполнением административных договоров, необходимо выделить в отдельный институт административного права. Параллельно этому должен появиться и отдельный раздел исследования науки административного права. В этой связи интересна идея А.Ю.Шумилова, предлагающего оформить в качестве одного из институтов оперативно-розыскного права группу норм, содержащих правила о содействии граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в частности, правила по заключению контракта о содействии, являющегося своеобразным административным договором 31

Некоторые авторы предлагают подготовить специальный нормативный акт, регулирующий вопросы заключения и исполнения административных договоров.

Впрочем, контрастно отрывать друг от друга нормативную основу административных и гражданско-правовых договоров юридически некорректно, поскольку административный договор всегда содержит и то общее, что является основой любого договора и регулируется нормами обязательственного права. Нормы соответствующих отраслей соотносятся здесь как "общее - частное", причем административно-правовые нормы выступают в качестве специальных. Вышесказанное относится не только к административным, но и ко всем отраслевым договорам - международным, конституционным, финансовым, трудовым и т.д. Можно сказать, что институт административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского права, исключая те изъятия, дополнения и ограничения, которые устанавливает здесь право административное. На эту особенность в своё время обратил внимание А.И.Елистратов. Исследуя договоры казённого подряда и концессии, которые автор относит к договорным формам административного права, А.И.Елистратов отмечает: "Сочетание субмиссионного договора, выполняющего распределительную функцию в отношении самих контрагентов, с конституитивными элементами соглашения, нормирующего отношения предпринимателя к третьим лицам, образует сложный юридический акт.

На практике средства правового регулирования, как правило, носят комплексный характер. Моноотраслевые нормативные и индивидуальные правовые акты встречаются все реже. Значительно чаще один и тот же закон, административный акт или договор содержат одновременно нормы или предписания нескольких отраслей права. Отчасти это обусловлено сближением различных, подчас разнонаправленных отраслей права, отчасти - появлением таких комплексных институтов как, например, таможенное или экологическое право, отчасти - просто принципом экономичности права, то есть целесообразностью урегулирования ряда правоотношений одним актом. Поэтому многие административные договоры являются комплексными и регулируются одновременно нормами нескольких отраслей.

Например, договоры, определяющие порядок заключения, переоформления и исполнения договоров на аренду зданий, сооружений и нежилых помещений в жилых домах, находящихся на балансе предприятий, организаций, учреждений, воинских частей Минобороны РФ, МБ РФ, железнодорожных войск, Федерального агентства правительственной связи и информации РФ, регулируются нормами гражданского законодательства об аренде и одновременно нормами соответствующего Положения, утвержденного Госкомимуществом РФ и являющимися административными по своей природе 35. Контракты с военнослужащими имеют общую нормативную основу с обычными трудовыми договорами в виде КЗоТа РФ и, кроме того, регулируются соответствующими административными нормами Законов РФ "О военной обязанности и воинской службе" и "О статусе военнослужащего". Причём административное право, исходя из особого правового статуса военнослужащего, позволяет значительно ужесточить предъявляемые к ним требования, ограничить права, наложить дополнительные обязанности, ввести новые дисциплинарные санкции, в то время как для обычного трудового договора действует общий принцип трудового права о недопустимости ухудшения положения работника по сравнению с нормами трудового законодательства.

Думается, если договор имеет межотраслевой, комплексный характер, необходимо исследовать соотношение и удельный вес в нём отраслевых элементов. Это бывает довольно сложно, если возможно вообще. Видимо, в случаях с комплексными договорами необходима такая правовая конструкция, как "комплексный договор с межотраслевым элементом"; тогда можно говорить о существовании гражданско-правовых (трудовых, внешнеэкономических, финансовых, международных...) договоров с административным элементом и наоборот.

И все-таки определить отраслевую принадлежность договора бывает необходимо, поскольку именно отраслевые нормы будут применяться к договорным отношениям в случае неурегулированности того или иного момента в самом договоре. Опыт западных правовых систем показывает, что ведущая роль здесь принадлежит судебной практике.

Особенности административного договора определяются прежде всего его субъектным составом. Государственно-властный субъект -обязательный, атрибутивный признак административного договора.

Одной из сторон здесь всегда выступает государство в лице своих органов и должностных лиц. Попытки ряда западных авторов, например, таких как М.Имбоден, У.Апельт, доказать возможность существования административных договоров и между частными лицами не могут быть признаны успешными, поскольку они не привели ни одного конкретного примера подобных договоров. Это и понятно, поскольку административные договоры опосредуют административно-правовые отношения, непременным участником которых выступает государственный (муниттипальный) орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями. Можно сказать, что там, где существуют административные правоотношения и они урегулированы договором особого правового режима, налицо административный договор.

По поводу другой стороны договора мнения учёных не однозначны.

Некоторые авторы (например, В.Д.Рудашевский, Ю.А.Тихомиров) считают, что административные договоры заключаются только между субъектами государственного управления в рамках координационных отношений, то есть имеют исключительно межведомственный характер. В частности, Ю.А.Тихомиров называет субъектами публичноправовых договоров государство, его органы, должностные лица, местное самоуправление, официальных представителей партий и иных общественных организаций, международные организации и не включает в их число частных лиц (граждан, хозяйствующих субъектов). По мнению Ю.А.Тихомирова, сторона административного договора должна "в публично-правовой сфере быть носителем некоторых властно-регулирующих функций (государственные корпорации и т.п.) или выражать общественные интересы (территориальное, профессиональное или иное самоуправление)"36.

На мой взгляд, нет оснований ограничивать административные договоры межведомственной сферой. Административные договоры могут заключаться государственно-властными субъектами и с частными лицами. Причём, общественный интерес осуществляется и здесь, поскольку частное лицо, реализуя через административный договор свои частные цели, способствует достижению общественно значимых результатов 37. Невключение гражданина в число возможных субъектов административного договора ведёт к возрождению этатизированной концепции административного права, не рассматривающей частных лиц в качестве основных субъектов административного права. Разумеется, "внутриаппаратные" договоры между субъектами с государственно-властными полномочиями представляют собой административный договор в более "чистом" виде, приближая его по правовому режиму к многостороннему административному акту.

Нужно различать понятия "административные договоры" и "договоры, заключённые государственными органами", поскольку государство участвует в многочисленных договорных связях, не все из которых являются административными. Например, государственные органы заключают и гражданско-правовые сделки.

Можно предложить следующие исходные положения. В административном договоре государственный орган выступает именно как компетентный орган государственной власти, реализующий управленческие функции и наделенный властными полномочиями. В этом главное отличие административного договора от гражданско-правового38 .

Участвуя в административном договоре, государственный орган выступает в качестве субъекта административного права, его статус определяется главным образом компетенцией; выступая участником гражданско-правовой сделки, - в качестве обычного юридического лица, наравне с другими субъектами гражданского права участвующего в товарообороте, и правовой статус такого органа-контрагента определяется его гражданской правоспособностью. Если в первом случае государственный орган подчиняется запретительному типу правового регулирования (запрещено всё, что прямо не разрешено законом), то во втором - общедозволительному (разрешено всё, что прямо не запрещено законом).

Вышесказанное позволяет сделать следующий вывод: действие общегражданского принципа - стороны могут заключить любой договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами (то есть любой договор, не противоречащий правовым нормам) - по отношению к административным договорам не применяется либо применяется с определёнными оговорками. Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже объекта государственной собственности, государственно-служебных отношениях с работником милиции, выдаче финансовой помощи, налоговых "каникулах" и т.д.) должно быть прямо и нормативно предусмотрено в компетенции определённого государственного органа или должностного лица. При этом, как правило, довольно формализованно устанавливается, когда, с кем и на каких39 Сравнивая административные и хозяйственные договоры, Н И Клейн отмечает 'Для определения характера отношений, а следовательно и опосредствующей их правовой формы решающее значение имеет не только наличие у стороны властных полномочий, а то, выступает ли соответствующий государственный орган в силу функций управления как носитель государственной власти либо этот орган осуществляет хозяйственную деятельность условиях административный договор может заключаться. Разумеется, речь не идёт об ограничении дискретных полномочий государственного субъекта, его возможности реализовать в пределах компетенции свободу усмотрения 40. Имеется в виду возможность заключения административного договора исключительно в рамках компетенции конкретного государственного органа, причём свобода усмотрения государственно-властного контрагента в этих и других вопросах может быть существенно ограничена в целях недопущения государственного произвола и злоупотреблений.

Возможность передачи права заключения того или иного вида административных договоров должна быть нормативно предусмотрена как делегирование (нормативное или договорное) государственновластных полномочий. Например, Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" устанавливает, что (ст.6 п.4) орган исполнительной власти субъекта РФ может передать свои полномочия на подписание соответствующего соглашения Правительству РФ и наоборот 41. В то же время каждый государственный орган как юридическое лицо вправе заключать любые не противоречащие праву частноправовые сделки и ня любых (также не противоправных) условиях.

К примеру, закупить канцелярские принадлежности или заключить договор подряда на ремонт вычислительной техники может любой государственный орган, обладающий правами юридического лица. Но, например, заключить соглашение о разделе продукции или о выделении целевого инвестиционного кредита - только тот государственный орган, в компетенции которого предусмотрено данное полномочие.

Требование компетентности государственного участника является главным условием действительности административного договора, тогда как гражданское право не оперирует понятием "компетенция", используя термин "гражданская право-дееспоспособность".

Атрибутивное участие в административном договоре государственно-властного субъекта говорит о наличии в предмете договора публичных (общественных, общегосударственных) интересов. Целью административных договоров является, главным образом, не реализация частных интересов одного из контрагентов, а достижение некоего общего блага, или, иначе говоря, "достижение общественно значимых результатов" 42. Это отличает административные договоры от большинства частно-правовых договоров, цели которых имеют индивидуальный характер (получение максимальной прибыли, иных благ для удовлетворения собственных потребностей).

Конечно, в административном договоре присутствуют и частные цели, главным образом негосударственных субъектов, вступающих в договор, но не они являются определяющими. Применительно к административным договорам законодатель использует такие формулировки, как "государственные нужды", "федеральные нужды", "национальные интересы Российской Федерации" и им подобные.

Ссылка на национальные интересы РФ содержится в частности в п. 8.2 Типового договора об учреждении траста (доверительной собственности) на пакет акций, находящихся в государственной собственности, утвержденного Распоряжением Госкомимущества РФ от 15.02.94 г.43

Особенность административно-правового статуса государственно-властного участника состоит в том, что он действует (во всяком случае должен действовать) в общегосударственных интересах, не извлекая выгоду собственно для себя. Так, в ст.3.5 федерального закона РФ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" подчеркивается, что государственные заказчики действуют, исходя из интересов государства 44.

То же самое можно сказать и о других видах административных договоров. Разумеется, отрицать существование узковедомственных интересов и их реального влияния на действия государственных институтов, по меньшей мере, утопия. Тем не менее, заключая административный договор и вступая в административные правоотношения, государственно-властный контрагент должен абстрагироваться от какой-либо свой собственной выгоды, реализуя общественные, публичные цели.

Поэтому многие административные договоры являются безвозмездными. Некоторые авторы отмечают нетоварный (неимущественный) характер большинства административных договоров и невозможность обнаружения в них эквивалентности принятых сторонами обязательств 45. Думается, присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь, поскольку договор всегда предполагает взаимные обязательства и взаимовыгоду. "Возмездность" здесь заменяется более широким понятием - "эквивалентность".

Разделение целей договора на публичные и частные не совсем корректно. Точнее говорить о балансе публичных и частных интересах, поскольку в результате договорного процесса происходит выработка не только общей воли, но и общих целей договора. Думается, цель административного договора должна быть отражена в тексте договора, именно с неё он должен начинаться, что, к сожалению, не всегда происходит на практике. Необходимо отметить одну существенную деталь: цели административного договора, как правило, устанавливаются в нормативных актах.

Д.Н.Бахрах отмечает, что административный договор является средством... обеспечения публичных интересов" 46. Не оспаривая этот тезис по существу, необходимо сделать следующую оговорку. В договорном процессе общегосударственные и частные интересы не обязательно должны противоречить друг другу. Публичные и частные цели

в административном договоре разделить бывает довольно сложно, особенно в случае их совпадения. Например, п. 1.1. типового Договора о выделении финансовых средств Государственным фондом занятости на компенсационные выплаты работникам, находящимся в отпусках без сохранения заработной платы в связи с вынужденным временным прекращением работы организации, устанавливает, что "договор заключён с целью предотвращения массового высвобождения, сохранения кадрового потенциала и материальной поддержки работников организации"47 . Налицо определённое единство цели всех участников договора, отвечающей интересам каждого из них: с одной стороны, государство реализует свою социальную функцию, смягчает социальную напряжённость в обществе, а с другой - конкретное предприятие получает возможность сохранить свой кадровый потенциал.

Совпадение публичных и частных интересов налицо и в ст.З Указа Президента РФ "Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизированных предприятий", предусматривающего, что "для обеспечения нормального функционирования объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения между приватизированным предприятием и местной администрацией на добровольной основе может быть заключен договор о совместном использовании и финансировании этих объектов" 48. Таким образом достигается баланс между публичными и частными интересами, реализуется общее благо, налаживаются действительно партнёрские взаимоотношения между государством и обществом.

Административные договоры опосредуют общественные отношения, связанные с государственным управлением, они заключаются в сфере деятельности исполнительной власти. Поэтому в предмет административных договоров входят действия государственно-управленческого, организационного характера. Некоторые авторы прямо называют административные договоры организационными. Здесь необходимо сказать о соотношении понятий "административный" и "управленческий договоры", поскольку эти термины зачастую употребляют как тождественные. Например, В.А.Кикоть утверждает, что понятия "административный договор" и "управленческий договор" синонимы. Далее он замечает, что и административный, и управленческий договор - термины науки управления 49. Думается, здесь автор путает терминологию двух совершенно разных дисциплин, а именно науки государственного управления и науки административного права. Очевидно, наука государственного управления только в определённых аспектах является правовой. Административный договор как правовая категория входит в предмет науки административного права, так же как трудовой договор - науки трудового права, международный договор - науки международного права и т.д.

Понятие "управленческий" в целом намного шире, чем "правовой" и "административный". Управление - универсальный процесс, присутствующий в любой сфере человеческой деятельности. Указание на "управленческий" характер определяет предмет договора, его организационную направленность. Управленческие, организационные договоры присутствуют во всех отраслях права. Например, договоры об учреждении частных обществ и товариществ, создании консорциумов и ассоциаций, совместной деятельности, агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут иметь управленческий характер, оставаясь тем не менее в сфере частного права. Организационные по предмету коллективные договоры относятся к сфере регулирования

трудового права. То же можно сказать и о конституционных, международных, трудовых договорах.

Что касается административных договоров, то все они так или иначе являются управленческими, поскольку сама деятельность органов исполнительной власти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэтому предмет административных договоров составляют социальные процессы, так или иначе связанные с государственным управлением. Можно сказать, что все административные договоры являются управленческими, но не все договоры управленческого характера - административные. Учредительный договор, имеющий безусловно организационный характер, может быть как административным, так и гражданско-правовым в зависимости от того, кто и что учреждает.

Отношения по поводу заключения и исполнения административных договоров регулируются материальными и процессуальными нормами. По поводу включения этих отношений в число административных производств в литературе высказаны различные мнения. Авторы, рассматривающие административный процесс широко, как всю государственную исполнительную деятельность целиком, то есть как связанную с реализацией органами государственного управления любых их полномочий, с решением любых вопросов, отнесённых к их компетенции, включают договорное производство в число элементов административного процесса.

Такая идея высказана В.А.Юсуповым, включающим в классификацию административных производств и производство по заключению административных договоров. Авторы коллективной монографии "Управленческие процедуры"50, классифицируя административные процедуры по формам управления, называют процедуры заключения административных соглашений 51. Другие авторы выделяют административно-договорный процесс непосредственно как вид административного процесса, входящий в его структуру и указывают, что административный договор представляет собой одно из административно-процессуальных производств (так называемый "позитивный административный процесс", имеющий и свою материальную часть).

Думается, деятельность государственных органов, связанная с заключением и исполнением административных договоров, нельзя отнести к административному производству, поскольку в данном случае прямой реализации властных полномочий не происходит. Данная деятельность носит процедурный характер, причём она в определённой степени обладает и некоторыми чертами административного процесса, а именно целенаправленностью, компетентностью, формализованностью, юридической результативностью, урегулирована нормами административного права.

Договорный процесс тесно связан со всеми типами административного процесса, поскольку и нормотворчество, и юрисдикционная деятельность уполномоченных государственных органов на определённой стадии затрагивают договорное регулирование. Договорный процесс охватывает процедурную деятельность уполномоченных государственных органов по заключению и исполнению административных договоров и регулируется процессуальными нормами, содержащимися, как правило, в подзаконных актах.

Можно выделить такие стадии договорного процесса, как:

1) преддоговорная подготовка (сбор информации, разработка проекта, финансовое и технико-экономическое обоснование, переговоры или конкурс);

2) принятие решения о заключении договора;

3) заключение договора;

4) исполнение принятых обязательств, реализация предоставленных по договору правомочий, контроль;

5) разрешение договорных споров;

6) анализ и обобщения договорной практики.

Сегодня во многих государственных органах и организациях как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, созданы специальные договорно-правовые (договорные) управления и отделы, непосредственными задачами которых являются разработка договорной политики и осуществление договорных процедур. Нужно заметить, что государство в подавляющем большинстве случаев выступает инициатором заключения административного договора, направляя и корректируя договорный процесс по мере продвижения его от стадии к стадии. Административные договоры нередко заключаются по итогам конкурса (различного рода подрядные торги). Это позволяет отобрать наиболее достойных партнеров для заключения договора, помогает избежать нежелательных моментов, связанных с подкупом чиновников, взятками и протекционизмом. Критериями отбора выступают стоимость, сроки, специализация, иные показатели объективного характера. Но чаще всего административные договоры заключаются в ходе непосредственных переговоров с контрагентами.

Выше отмечалось, что статус государственных органов при заключении административных договоров имеет административно-правовой характер. Несмотря на координационные связи, они выступают как специально уполномоченные органы государственной власти. Поэтому даже в договорном регулировании за государственно-властным участником сохраняются полномочия прерогативного характера.

Швейцарский административист М.Имбоден высказывает мнение, что в административном договоре в известной степени отсутствует равенство сторон, поскольку одна сторона (государство) как властный субъект может уже после заключения договора без обязательного согласия другой стороны (частного лица, акционерного общества) изменить некоторые положения такого (административного) договора в одностороннем порядке и непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону, а также давать новые, дополнительные указания по исполнению договора 52.

Как отмечалось выше, в правовой доктрине и действующем законодательстве России концепция государственных прерогатив в договорах с публично-правовым режимом отсутствует. Поэтому речь в данном случае идёт не о сфере сущего, а о сфере должного, то есть как должно быть (что, впрочем, в значительной степени относится ко всей теории административного договора). Главная идея состоит в том, что государство в некоторых отношениях договорного характера не может быть поставлено в положение обычного частного лица. Государственный контрагент в административном договоре должен обладать некоторыми преимуществами и прерогативами, вытекающими из его положения субъекта, реализующего общее благо, публичные интересы.

Данный субъект вправе воспользоваться своими прерогативами, если того требует разумная забота об общем благе, и вмешаться в договор, даже если такие действия выходят за рамки гражданского права и гражданско-правовые средства не позволяют оперативно и эффективно сделать это. Разумеется, такие действия не имеют ничего общего с беззаконием и произволом. Договорные прерогативы государственного контрагента должны быть законодательно определены и продублированы в конкретном договоре. Партнёр государства должен иметь право на разумную компенсацию, если вследствие действий государственного контрагента он понёс какие-либо убытки.

Мы полагаем, что договорные прерогативы государственно-властного контрагента могут быть сведены к следующим:

1. Правомочие в одностороннем порядке внести в уже заключённый административный договор изменения без обращения в суд. Такие действия могут быть осуществлены в случае защиты или обеспечения публичных интересов, изменения фактической обстановки управления и в других общественно значимых ситуациях. Внесённые изменения могут состоять и в наложении новых обременений (обязательств) на контрагента, который не вправе отказаться от их исполнения.

2. Вышеуказанная прерогатива должна дополняться возможностью в одностороннем порядке и без обращения в суд прекратить договор, а также возможностью отказаться от заключённого договора и переложить его исполнение по своему выбору на другое лицо, если прежний контрагент нарушает договор или не может его исполнить. Французская доктрина административного права утверждает, что государство может воспользоваться вышеуказанными привилегиями даже тогда, когда она не была предусмотрена в тексте самого административного договора, как, например, в случаях с концессиями. Таким образом, действие общих принципов гражданского права, а именно: "договор есть закон для сторон" и "заключил договор - исполняй" – по отношению к административным договорам значительно ограничивается прерогативными полномочиями государственно-властного контрагента.

3. Правомочие непосредственно, в бесспорном порядке налагать санкции на контрагента в административном договоре, если он нарушает или не исполняет закреплённые в договоре обязательства. Помимо имущественных, здесь возможно установление и иных видов санкций (организационных, административных, дисциплинарных, лишение определённых квот, льгот, преимуществ, прекращение финансирования). Как отмечает Ю.А.Тихомиров, обеспеченность договорных обязательств в случае с публично-правовыми договорами более многообразна по своим средствам и включает меры организационные, правовые, экономические, платёжно-расчётные, изменение режимов и приоритетов и т.д. 53

Приводя примерную схему договора между исполкомом Совета народных депутатов и предприятием (объединением), Ю.А.Тихомиров включает в число мер ответственности по договору такие, как отмена неправильных решений подчинённых организаций и должностных лиц, наложение на виновных работников взысканий 54.

4. Правомочие оперативного контроля за исполнением договора контрагентом. Данная прерогатива включает право требовать предоставления необходимых отчётов и документации, возможность инспектирования, проведения различного рода проверок, экспертиз, другие формы контроля. Например, в случае заключения соглашения о разделе продукции, представляющей собой своеобразную форму концессии, государственный контроль за исполнением соглашения осуществляют федеральные органы государственной власти в соответствии с их компетенцией совместно с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ; при этом уполномоченные представители вышеуказанных органов получают право беспрепятственного доступа на объекты проведения работ по соглашению, а также к документации, относящейся к проведению указанных работ, причём исключительно в целях осуществления функций контроля за исполнением соглашения 55. Контроль в данной сфере особенно необходим в случаях предоставления государством контрагенту различного рода льгот и преимуществ.

Вышеуказанные прерогативы государственно-властного контрагента, объединённые в административном договоре в единый юридический комплекс, можно условно назвать "оговоркой об исключительных полномочиях государственно-властного контрагента". Такая оговорка должна обязательно включаться в административные договоры, вплоть до установления соответствующих полномочий государственного контрагента в законодательном, императивном порядке. Данные полномочия оставляют для государственного участника общую возможность воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убытков, если только оно считает, что государство причиняет ему своими виновными действиями вред и убытки.

Таким образом, партнёр по договору имеет право на "финансовое равновесие", то есть компенсацию ущерба, понесённого вследствие действий контрагента-государства. Однако, он не вправе требовать от государственно-властного контрагента через суд исполнения договора в натуре. Необходимо, чтобы возмещение убытков производилось вне зависимости от виновности государственного контрагента, хотя этот момент в целом является дискуссионным, как и вопрос о том, можно ли считать действия в защиту публичных интересов обстоятельствами, освобождающими от ответственности по договору (форс-мажор).

Думается, государственный участник в административном договоре обладает двумя видами полномочий. Часть правомочий принадлежат ему как обычному юридическому лицу, вступившему в договорный процесс, а другие - отражают специфику данного участника договора именно как властного субъекта. Последние полномочия ("исключительные") имеют прерогативу перед первыми (общегражданскими), но в большинстве своём находятся в "замороженном", потенциальном состоянии и начинают действовать только в случаях возникновения опасности "общему благу" или иной чрезвычайной ситуации (существенное изменение фактической обстановки, неисполнение или недобросовестное исполнение контрагентом своих обязательств и т.д.). Необходимость "исключительных полномочий" государственно-властного контрагента диктуется заботой об "общем благе" со стороны государства. Для частных лиц в качестве гарантии от государственного произвола предусматривается судебная защита нарушенных прав. Если же представить государство как совершенно равную сторону административного договора, отождествив его с частным лицом, то возможности оперативного государственного вмешательства в случае необходимости защитить общественные интересы будут неизмеримо сужены.

Приведем только один пример, демонстрирующий, к чему это может привести. В Вологде пошли на эксперимент, приватизировав троллейбусный парк. Собственник парка, частное предприятие "Вологдаэлектротранс" осуществляет перевозку населения на основе договора с местной администрацией, которая установила тариф на одну поездку в 400 рублей. Такая цена не устраивала "Вологдаэлектротранс" и оно предъявило местной администрации ультиматум о повышении тарифов или компенсации разницы между фиксированной и рыночной стоимостью одного проезда (что было установлено в договоре) . Поскольку бюджет города не позволил удовлетворить требования частника, вышеуказанное предприятие свой ультиматум реализовало, не выпустив троллейбусы на городские маршруты. Целую неделю огромный город лихорадило: сотни людей опаздывали на работу, к поездам, электричкам, междугородным автобусам. Практически на всех предприятиях города была сорвана первая смена. Убытки исчисляются миллиардами 56.

Вышеуказанный инцидент интересен с точки зрения защиты публичных интересов. Очевидно, гражданско-правовые средства не позволяют оперативно и эффективно отреагировать на подобную ситуацию. Если признать вышеупомянутый договор частноправовым, то потребуются длительные судебные процедуры его изменения. В то же время наличие "оговорки об исключительных полномочиях" местной администрации, подчиняющей договор административно-правовому режиму, позволил бы быстро устранить угрозу общественным интересам со стороны частного контрагента, признать забастовку незаконной, расторгнуть договор или непосредственно применить санкции. Причём за частником сохранилась бы возможность отстаивать впоследствии свои интересы в судебном порядке, требуя от местной администрации возмещения нанесенных убытков.

Автономия воли сторон административного договора (то есть свобода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характер абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве.

Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права (например, так заключаются договоры в сфере приватизации, договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и предприятиями, занимающими доминирующее положение на рынке). Так, Водный кодекс РФ устанавливает, что после выдачи гражданину или юридическому лицу лицензии на водопользование заключение договора пользования водным объектом между соответствующим органом исполнительной власти и водопользователем является обязательным для обеих сторон.

Отмечается, что заключение административных договоров связано не столько с правами, сколько с осуществлением административным органом своих обязанностей57 .Здесь проявляется общая особенность административно-правового статуса государственных органов, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функций, является в определенном смысле и правом, и обязанностью одновременно.

Уровень диспозитивности, то есть свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем для договорного процесса в частноправовых отраслях. Это связано прежде всего с тем, что для административно-правового регулирования вообще характерна большая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Поэтому договорный процесс в административном праве имеет более детальную регламентацию, налицо стремление законодателя подробно урегулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму. Последние содержатся обычно в Приложениях к нормативным актам и являются не договорами как таковыми, а частью нормативного правового акта и обладают достаточно высоким уровнем нормативности, поскольку носят общеобязательный характер.

Характерная деталь: приложения к Правилам проведения аукционов на право заключения договоров кредита, залога, находящихся в федеральной собственности акций и комиссии, содержащие прямые указания по всем основным элементам соответствующих договоров, непосредственно в тексте соответствующих нормативных актов называются "обязательными условиями", имеющими императивный характер 58.

Административные договоры являются формальными, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения. Так, ст.15 Федерального закона РФ "Об оперативно-розыскной деятельности" устанавливает, что органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, вправе использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц 59.

В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действительности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах (что, впрочем, не является особенностью только административных договоров).

За рубежом конфликты и споры, связанные с административными договорами, разрешаются специальными органами административной юстиции (административными судами или административными органами квазисудебного характера). Именно особая административная подсудность договора указывает на его административную природу. "Законодатель определяет природу договора, - отмечает Ж.Ведель - указывая судебное учреждение того или иного порядка, призванное разрешать споры, вытекающие из договора. Таким образом, назначение компетентного судьи по рассмотрению дела указывает в то же время юридический режим определенной категории" 60 .

В России, где административная юстиция находится еще в стадии становления, подобные споры разрешаются в административном либо в обычном судебном порядке. Возможны следующие варианты разрешения споров:

1) Путем так называемых "согласительных процедур", то есть по существу третейская форма разрешения споров. Такая форма предусмотрена как предварительная (до рассмотрения дела Конституционным судом) для договоров между Федерацией и её субъектами, между субъектами РФ, между органами государственной власти и некоторых других. Впрочем, стороны любого административного договора могут предусмотреть третейский суд в качестве предварительной или окончательной стадии разрешения споров. Допускается и привлечение международных третейских органов для разрешения споров, вытекающих из административных договоров. Например, споры между государством и инвестором, связанные с исполнением, прекращением и недействительностью соглашений о разделе продукции могут разрешаться (согласно условиям конкретного соглашения) в российских третейских судах или международных арбитражных институтах.

2) Конституционным Судом РФ. Он рассматривает дела о проверке конституционности договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов, договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

3) Арбитражными судами. Эта форма применяется для административных договоров между государством, с одной стороны, и юридическими лицами, а также гражданами-предпринимателями - с другой.

4) Обычными судами, включая Верховный Суд РФ. Так разрешаются договорные споры между государственными органами и гражданами (например споры, вытекающие из контрактных обязательств с государственными служащими).

Такая множественность юрисдикционных органов и процедур отражает отсутствие в судебной системе России специализированных административных судов, рассматривающих споры в сфере государственного управления. И это несмотря на то, что в ряде программных документов прямо поставлен вопрос о реализации на практике административного судопроизводства. Думается, в рамках судебной реформы целесообразно создание особой системы административных судов или выделения специализированных административных коллегий, в подсудность которым должны перейти и споры, вытекающие из административных договоров. Поскольку реализация последних всегда связана с достижением общественно значимых результатов, логично было бы предусмотреть возможность их опротестования и обжалования органами прокуратуры.