§ 2. Правовое регулирование интеграционных процессов в военно-политической сфере в рамках ОДКБ
Наиболее эффективным механизмом сотрудничества в военно-политической сфере на постсоветском пространстве оказался механизм, разработанный в рамках Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Важнейшими актами этой организации, а во многом - ее предшественников, стали документы, определяющие основы сотрудничества бывших советских республик в военно-политической сфере, - Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. и принятая в его развитие Концепция коллективной безопасности государств - участников Договора о коллективной безопасности от 10 февраля 1995 г. Одним из ключевых положений Договора о коллективной безопасности является закрепленный в ст. 4 принцип коллективной обороны, отсутствующий в Уставе СНГ. При этом в самом Договоре нет положений, позволяющих проводить миротворческие операции за пределами ст. 4 Договора, что, однако, не препятствует использовать в качестве правовой основы для таких операций ч. 2 ст. 12 Устава СНГ, прямо предусматривающую возможность проведения таких операций по соглашению между отдельными государствами - участниками СНГ. Особо следует подчеркнуть, что создание системы коллективной безопасности между государствами - участниками рассматриваемого Договора не направлено на какое-либо обособление от других международных структур, ответственных за поддержание международного мира и безопасности в регионах Европы и Азии, о чем свидетельствуют положения ст. 1 Договора о коллективной безопасности. Концепция коллективной безопасности детализирует положения Договора о коллективной безопасности. В качестве основ военной политики государств-участников в Концепции названы общие военно-политические и экономические интересы, сложившиеся военно-техническая база и инфраструктура, а также стремление проводить согласованную политику по обеспечению коллективной безопасности (в том числе по взаимодействию с другими военно-политическими организациями, в первую очередь НАТО). Целью государств-участников в обеспечении коллективной безопасности согласно Концепции является предотвращение войн и вооруженных конфликтов, а в случае их развязывания - гарантированная защита интересов, суверенитета и территориальной целостности государств-участников. Отдельно подчеркивается, что стратегические ядерные силы Российской Федерации выполняют функцию сдерживания от возможных попыток осуществления агрессивных намерений против государств-участников в соответствии с военной доктриной Российской Федерации. В Концепции также дано определение системы коллективной безопасности, которую государства-участники рассматривают как совокупность межгосударственных и государственных органов управления, сил и средств, обеспечивающих на общей правовой основе (с учетом национального законодательства) защиту их интересов, суверенитета и территориальной целостности. При этом в качестве сил и средств, обеспечивающих безопасность, названы не только вооруженные силы и другие войска государств-участников, но и коалиционные (объединенные) группировки войск (сил) в регионах, которые будут созданы для отражения агрессии против государств-участников. Кроме того, Концепцией восполнен пробел Договора о коллективной безопасности и предвидена возможность проведения операций по поддержанию мира, для чего могут создаваться коллективные миротворческие силы. Чрезвычайно важными положениями Концепции являются нормы, посвященные не только собственно военной, но и правовой интеграции государств-участников в рассматриваемой сфере. В частности, предусматриваются сближение основных положений законодательных актов государств-участников в области обороны и безопасности, выработка общих подходов по вопросам приведения войск (сил) в высшую степень боевой готовности, форм и способов их обучения, оперативного и боевого применения, а также согласованной мобилизационной подготовки экономики государств-участников, достижение многосторонних договоренностей по использованию элементов военной инфраструктуры воздушного и водного пространства государств-участников, согласование программ подготовки военных кадров и специалистов, координация планов разработки, производства, поставок и ремонта вооружения и военной техники и др. Как видно, часть указанных направлений получила правовое оформление в рамках СНГ, другая - более детально развита в рамках непосредственно ОДКБ. Сама ОДКБ возникла в 2002 г. в результате преобразования Договора о коллективной безопасности в полноценную международную организацию. С момента ее создания можно говорить о завершении затянувшейся стагнации интеграционных процессов в военно-политической сфере. Подписанный 7 октября 2002 г. и вступивший в силу 18 сентября 2003 г. Устав ОДКБ стал последним из основополагающих документов этой организации. Предусмотренные ст. 7 Устава ОДКБ направления деятельности организации фактически повторяют положения ранее рассмотренных документов: это совместные меры по формированию в рамках ОДКБ действенной системы коллективной безопасности, созданию коалиционных (региональных) группировок войск (сил) и органов управления ими, военной инфраструктуры, подготовке военных кадров и специалистов для вооруженных сил, обеспечению их необходимым вооружением и военной техникой. При этом данная деятельность направлена не только на решение непосредственно военных вопросов, но и на ликвидацию других угроз международной безопасности. К ним можно отнести борьбу с международным терроризмом и экстремизмом, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, организованной транснациональной преступностью, нелегальной миграцией и другими угрозами (ст. 8 Устава ОДКБ). Таким образом, в рамках ОДКБ отражена общемировая практика комплексного подхода к проблемам безопасности, которая не ограничивается исключительно военными угрозами. Структура органов управления ОДКБ, предусмотренная Уставом организации, в целом повторяет сформированный в рамках СНГ подход. Высшим органом является Совет, в который входят главы государств-участников. Совет рассматривает принципиальные вопросы деятельности Организации и принимает решения, направленные на реализацию ее целей и задач, а также обеспечивает координацию и совместную работу государств-членов для осуществления этих целей. Совет министров иностранных дел (СМИД) - консультативный и исполнительный орган Организации по вопросам координации взаимодействия государств-членов в области внешней политики. Совет министров обороны (СМО) - консультативный и исполнительный орган ОДКБ по вопросам координации взаимодействия государств-членов в области военной политики, военного строительства и военно-технического сотрудничества. Комитет секретарей советов безопасности (КССБ) - консультативный и исполнительный орган Организации по вопросам координации взаимодействия государств-членов в области обеспечения их национальной безопасности. Решения во всех этих органах принимаются на основе консенсуса. 28 апреля 2003 г. был создан Объединенный штаб ОДКБ - постоянно действующий рабочий орган Организации и СМО ОДКБ, отвечающий за подготовку предложений и реализацию решений по военной составляющей ОДКБ. Особый интерес представляют положения ст. 10 Устава ОДКБ, подтвердившие направленность Организации на обеспечение более тесной координации деятельности государств-участников в военно-политической сфере. Статья 10 Устава ОДКБ предусматривает, что государства - члены Организации "принимают меры по развитию договорно-правовой базы, регламентирующей функционирование системы коллективной безопасности, и по гармонизации национального законодательства по вопросам обороны, военного строительства и безопасности". Ярким примером развития договорно-правовой базы стало создание на коалиционной основе Коллективных сил оперативного реагирования (КСОР) и соглашений, регламентирующих отдельные направления их деятельности. Формирование КСОР было обусловлено поставленной в Соглашении о миротворческой деятельности Организации Договора о коллективной безопасности от 6 октября 2007 г. задачей по созданию на постоянной основе миротворческих сил для участия в миротворческих операциях. В целом почти все положения данного Соглашения были детализированы в последующих международных актах, регламентирующих деятельность КСОР. Отдельно следует отметить, что государства - участники Соглашения о миротворческой деятельности ОДКБ отошли от предложенного Модельным законом об участии государства - участника СНГ в миротворческих операциях подхода к делению всех миротворческих операций на операции по поддержанию мира (т.е. проводимые в соответствии с гл. VI Устава ООН) и операции по установлению мира (проводимые в соответствии с гл. VII Устава ООН). Статья 1 Соглашения о миротворческой деятельности ОДКБ предусматривает лишь термин "операции ОДКБ по поддержанию мира", объединяющий обе разновидности силовых операций. Несмотря на не совсем удачное "объединение", так как все-таки гл. VI и VII Устава ООН определяют различные механизмы воздействия на очаги конфликта, данный подход соответствует сложившейся мировой практике, в том числе в НАТО и Европейском союзе. Одновременно с Соглашением о миротворческой деятельности ОДКБ было заключено Соглашение о создании системы управления силами и средствами системы коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности. Данное Соглашение носит предельно рамочный характер и, кроме общих слов о задачах системы управления силами и средствами ОДКБ, лишь предлагает их использование в рамках трех коалиционных (региональных) группировок войск (сил) в регионах коллективной безопасности. Так создаются система управления группировки войск Центрально-Азиатского региона коллективной безопасности (формируется на основе двусторонних и региональных соглашений между сторонами), система управления группировки войск Восточно-Европейского региона коллективной безопасности (формируется в рамках Союзного государства Республики Беларусь и Российской Федерации) и система управления группировки войск Кавказского региона коллективной безопасности (формируется на основе двусторонних соглашений между Республикой Армения и Российской Федерацией). В 2009 г. также заключено Соглашение об основных принципах создания системы скрытого управления силами и средствами системы коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности. Сами силы и средства ОДКБ существуют в форме КСОР. Правовой основой функционирования КСОР ОДКБ является Соглашение о Коллективных силах оперативного реагирования Организации Договора о коллективной безопасности от 14 июня 2009 г. (далее - Соглашение о КСОР). В соответствии со ст. 2 данного Соглашения они являются компонентом постоянной готовности сил и средств системы коллективной безопасности, предназначены для оперативного реагирования на вызовы и угрозы безопасности государств-членов и не могут использоваться в качестве средства разрешения споров между государствами-участниками. В дальнейшем их правовой статус был конкретизирован в Соглашении о порядке формирования и функционирования сил и средств системы коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности. На КСОР возложено решение таких задач, как отражение военной агрессии, проведение специальных операций по борьбе с международным терроризмом, транснациональной организованной преступностью, наркотрафиком, усиление войск прикрытия государственных границ, участие в выполнении мероприятий по защите населения от опасностей, возникающих при ведении или вследствие военных действий, а также для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и др. КСОР состоят из высокомобильных частей и соединений государств - членов ОДКБ, оснащенных современными и совместимыми вооружением и техникой, и формирований специального назначения, куда входят спецподразделения правоохранительных органов, служб безопасности и органов по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Предусмотренный ст. 8 Устава ОДКБ комплексный подход к проблемам безопасности определил и возможный состав КСОР. Тем не менее, как показывает практика, урегулирование кризисных ситуаций, требующее привлечения специализированных подразделений, обладает значительной спецификой по сравнению с урегулированием "военных" кризисов. В мировой практике примерами такого разделения можно назвать "гражданскую составляющую" Общей политики безопасности и обороны Европейского союза, а также начавшее формироваться в 2011 г. аналогичное направление в рамках НАТО. В настоящее время трудно говорить о самостоятельном направлении сотрудничества государств - членов ОДКБ в сфере гражданского кризисного регулирования. С одной стороны, в Уставе Организации закрепляются задачи по осуществлению соответствующих мер, с другой - не существует ни нормативной базы, принятой в развитие положений Устава (например, актов, сходных по значимости с Глобальной гражданской целью 2010 г. и иными функционирующими в ЕС актами в этой сфере), ни соответствующих подразделений в органах управления ОДКБ. Несмотря на то что подобные меры пока не предпринимались, процесс правового оформления деятельности КСОР на сегодняшний день не завершен и сохраняется вероятность того, что при формировании последующей правовой базы будут учтены новейшие тенденции правового регулирования, сформированные в рамках более "опытных" международных организаций. Определенную надежду на это дает и то обстоятельство, что положения о деятельности специальных подразделений в рамках КСОР вынесены в самостоятельную статью Соглашения о КСОР (ст. 9), следовательно, сохраняется вероятность развития этих положений в самостоятельных нормативных актах ОДКБ. Аналогичный подход сформулирован в отношении руководства такими подразделениями. Решение о конкретном составе контингента КСОР, а также сроках их развертывания и применения принимается Советом коллективной безопасности. При этом подразделения контингента не утрачивают национальной принадлежности и находятся под национальной юрисдикцией направляющего государства. Для управления КСОР при подготовке и проведении операций создается командование во главе с командующим. Правовой статус командования КСОР установлен в приложении 1 "Положение о Командовании КСОР" к Соглашению о КСОР. Структура (состав) и штат командования КСОР определяются объемом и характером возлагаемых на него задач и состоят из управления, штаба, служб, подразделений обеспечения, оперативных групп от заинтересованных министерств и ведомств. Комплектование командования КСОР в зависимости от решаемых задач осуществляется должностными лицами из числа военнослужащих вооруженных сил и других войск, сотрудников органов безопасности, внутренних дел (полиции), органов, уполномоченных в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также гражданским персоналом заинтересованных министерств и ведомств сторон. В повседневной деятельности до принятия решения на применение КСОР задачи по планированию их развертывания и координации совместной подготовки возложены на Объединенный штаб ОДКБ. Его основными задачами являются сбор, обобщение и анализ данных об обстановке в зоне проведения операций, оценка обстановки, подготовка выводов и предложений командующему для принятия решений на дальнейшие действия и планирование операций, подготовка расчетов и предложений на непосредственное применение контингентов КСОР, организация системы управления, взаимодействия и всестороннего обеспечения. Одновременно с принятием решения о создании КСОР была поставлена задача по разработке пакета документов, обеспечивающих правовые основы их функционирования. Так, в связи с созданием КСОР были внесены изменения в структуру Объединенного штаба ОДКБ, расширены его функции. Другим ярким примером является Соглашение о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности от 10 декабря 2010 г. (далее - Соглашение о статусе сил), заменившее Соглашение о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности от 11 октября 2000 г. Соглашение о статусе сил устанавливает основания и порядок ввода КСОР на территорию принимающего государства (в том числе правила пересечения границы принимающего государства личным составом), определяет основные аспекты пребывания КСОР в таком государстве (например, обязанность принимающей стороны обеспечить формирования КСОР недвижимым имуществом и установление общих правил их обеспечения движимым имуществом, медицинского, коммунально-бытового обслуживания, предоставления транспортных услуг и услуг связи), правила компенсации причиненного материального ущерба. При этом в Соглашении о статусе сил остались практически неурегулированными вопросы о порядке выезда лиц, оставивших службу направляющего государства во время нахождения на территории принимающего государства, или возможности выдворения отдельных лиц по запросу принимающего государства. Также представляется не совсем удачным решение вынести определение вопросов юрисдикции, правовой помощи, связанной с пребыванием формирований на территории сторон, в отдельное соглашение, не обозначив даже общих принципов сотрудничества в этой области. Кроме того, вопросы избежания двойного налогообложения фактически не нашли отражения в Соглашении о статусе сил. Теме налогообложения посвящен только § 1 ст. 4 Соглашения о статусе сил, предусматривающий, что с согласия принимающей стороны на ее территории в пределах выделенных участков местности (районов) и объектов формирования могут проводить командно-штабные и войсковые учения, а также другие мероприятия оперативной и боевой подготовки, связанные с выполнением ими поставленных задач; ввоз и вывоз движимого имущества формирования, перемещаемого для целей реализации настоящего Соглашения, осуществляются в приоритетном порядке без применения запретов и ограничений и взимания всех видов пошлин, налогов и сборов на основании перечней, согласованных уполномоченными органами направляющей и принимающей сторон. Это явно не отражает весь спектр вопросов, которые могут возникнуть за время нахождения личного состава на территории принимающего государства. В связи с вышеизложенным стоит отметить, что Соглашение о статусе сил еще нуждается в совершенствовании, в том числе путем рецепции проверенных временем аналогичных норм, существующих в рамках НАТО и ЕС. Работа по развитию международно-правовой базы, регламентирующей деятельность КСОР, еще не завершена. С учетом мирового опыта подготовки и применения миротворческих сил разработаны проекты рекомендаций по подготовке и проведению операций по поддержанию мира коллективными миротворческими силами ОДКБ, а также по подготовке и проведению учений с миротворческими контингентами государств - членов ОДКБ. В интересах совершенствования управления силами и средствами системы коллективной безопасности ОДКБ организована разработка проекта Программы создания системы управления силами и средствами системы коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности. Также была продолжена деятельность по выработке подходов к формированию системы органов управления силами и средствами системы коллективной безопасности ОДКБ, включая уточнение их функций и задач. В рамках работы по созданию и поддержанию в установленных нормах запасов материально-технических средств и военно-технического имущества для обеспечения сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ определены порядок и условия предоставления информации о созданных запасах материальных средств для обеспечения формирований сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ. Особое внимание уделяется совместной оперативной и боевой подготовке органов управления и формирований сил и средств системы коллективной безопасности ОДКБ, в частности, утверждены Рекомендации по организации совместных мероприятий оперативной подготовки в вооруженных силах государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности. Отдельно стоит задача по объединению и координации усилий государств - членов ОДКБ по дальнейшему углублению и совершенствованию многостороннего сотрудничества и развитию интеграции в области разработки и производства продукции военного назначения, а также использованию технологий двойного назначения (применения) при производстве продукции военного и гражданского назначения. Для решения этой задачи была создана Межгосударственная комиссия по военно-экономическому сотрудничеству ОДКБ (МКВЭС ОДКБ). Перед ней стоят задачи по выработке рекомендаций в сфере подготовки предложений об упрощении таможенных режимов и процедур при ввозе (вывозе) и транзите продукции военного и двойного назначения, разработке механизмов защиты результатов интеллектуальной деятельности, используемых и (или) полученных в ходе разработки и производства продукции военного назначения, совершенствования механизма обращения товаров и технологий двойного назначения, подготовке предложений по разработке единых принципов и правил создания и функционирования совместных предприятий (организаций) по разработке, производству, модернизации, ремонту, техническому обслуживанию и утилизации продукции военного назначения. Как видно из перечисленных задач, взаимодействие государств - участников ОДКБ не предполагает создание единого для них рынка вооружений, что серьезно облегчило бы дальнейшее сотрудничество, особенно принимая во внимание, что в различных государствах до сих пор остаются разрозненные элементы бывшего советского военно-промышленного комплекса. Тем не менее первые шаги в соответствующем направлении делаются. В пункте "и" ст. 3 Положения о Межгосударственной комиссии по военно-экономическому сотрудничеству Организации Договора о коллективной безопасности говорится о необходимости сближения нормативной правовой базы в области регулирования вопросов военно-экономического сотрудничества, что дает надежду на дальнейшее развитие нормативного регулирования в направлении создания единого правового пространства для разработки и торговли вооружениями. Также следует отметить, что государствами - участниками ОДКБ учтены допущенные другими интеграционными организациями ошибки, связанные с нежеланием государств ограничивать себя международно-правовыми обязательствами, что обусловило перенос многих положений из правовой сферы в политическую. В рамках ОДКБ преобладает правовое, а не политическое регулирование. Примером тому могут служить упомянутое выше Соглашение об основных принципах военно-технического сотрудничества между государствами - участниками Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. и Протоколы к нему. В частности, в силу этих документов введен льготный режим поставок продукции военного назначения для войск, воинских формирований, правоохранительных органов и специальных служб государств - членов ОДКБ. Существуют и двусторонние договоренности: в настоящее время Россия заключила с Беларусью, Казахстаном и Киргизией двусторонние соглашения о взаимодействии при осуществлении экспорта продукции военного назначения в третьи страны. Отдельным документом регулируются поставки специальной техники и специальных средств: 6 октября 2007 г. заключено Соглашение о льготных условиях поставок специальной техники и специальных средств для оснащения правоохранительных органов и специальных служб государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности. Другим примером выступает сотрудничество в сфере защиты интеллектуальной собственности в военно-технической сфере. На уровне ОДКБ разработано Соглашение о взаимной охране прав на результаты интеллектуальной деятельности, полученные и используемые в ходе военно-экономического сотрудничества в рамках ОДКБ от 6 октября 2006 г. Российской Федерацией (хотя и за рамками ОДКБ) заключены однотипные Соглашения о взаимной охране прав на результаты интеллектуальной деятельности, используемые и полученные в ходе двустороннего военно-технического сотрудничества. С учетом вышеизложенного можно предположить, что на сегодняшний день государства - участники ОДКБ накопили достаточный опыт в сфере взаимодействия по вопросам военно-технического сотрудничества, что является предпосылкой для создания организацией единого документа, регламентирующего вопросы торговли вооружениями между государствами-участниками. Соответствующая нормативная база существует как на уровне международного права, так и на уровне права ЕС, и рецепция ряда положений таких актов позволит укрепить военно-политическое сотрудничество в рамках ОДКБ. Отдельно стоит упомянуть, что на современном этапе "силовые" действия государств - участников ОДКБ почти не подкреплены экономическими механизмами. Любая кризисная ситуация тесно связана с экономическим положением. При этом существует обширная нормативно-правовая база, определяющая как многосторонние, так и двусторонние основы взаимодействия в экономической сфере на постсоветском пространстве. Новые перспективы открываются в связи с началом функционирования Евразийского союза, который помимо масштабных проектов в экономической сфере предусматривает и военно-политическое сотрудничество. В связи с этим можно предположить о существовании предпосылок для внедрения механизмов (как минимум правовых) ОДКБ в единую структуру Евразийского союза по аналогии существования общей внешней политики и политики безопасности в качестве второй опоры Европейского союза. Независимо от прогресса в открытии границ между постсоветскими государствами они способны и далее развивать военно-политическую интеграцию в рамках специализированной ОДКБ с использованием опыта других военно-политических альянсов, таких, как НАТО и Европейский союз (в части проведения "общей политики безопасности и обороны" ЕС). Как показывает опыт Евросоюза, эффективное осуществление миротворческой деятельности должно включать проведение не только военных операций, но и "гражданских миссий" (полицейских, наблюдательных, эвакуационных и др.). В современном мире возрастает эффективность использования так называемой мягкой силы. С этой целью можно рассмотреть вопрос о создании в рамках ОДКБ специальных контингентов для проведения миротворческих операций невоенными средствами, в частности совместных полицейских формирований, аналогичных Силам европейской жандармерии (EUROGENDFOR). В дальнейшем можно будет говорить о полноценной военной составляющей универсального межгосударственного объединения, что только поспособствует укреплению безопасности в регионе и повышению авторитета организации.