3.3. Понятие и виды административно-правовых отношений
Под административным правоотношением понимается общественное, возникающее в административно-публичной сфере, урегулированное нормами административного права. Административные правоотношения характеризуются следующими особенностями. 1. Административные правоотношения возникают по поводу организации и осуществления административно-публичной деятельности и по поводу публичного взаимодействия между физическими и (или) юридическими лицами. 2. Административное правоотношение представляет собой властно-юридическую связь между его участниками, основанную на соответствующих нормах административного права. 3. Административные правоотношения возникают и реализуются с непосредственным участием в них административных органов либо без их непосредственного участия, но под их контролем (надзором). Примером первого вида административных правоотношений является отношение между сотрудником милиции и гражданином, совершившим административное правонарушение, примером второго вида — отношение между водителем транспортного средства, пропускающим пешехода, переходящего проезжую часть дороги по пешеходному переходу. 4. В административных правоотношениях, в которых одним из участников является административный орган, а другим — физическое или юридическое лицо либо нижестоящий административный орган, существует основанная на нормах административного права организационная или функциональная подчиненность второго участника первому. Например, такая подчиненность существует в отношениях между Правительством РФ и федеральными министерствами, между сотрудником милиции и гражданином, между налоговым органом и проверяемым им предприятием. Вместе с тем наличие указанной подчиненности не лишает подчиненного участника административного правоотношения имеющихся у него в соответствии с нормами административного права прав, в частности права на обжалование в вышестоящий административный орган или в суд совершенных в отношении его административным органом действий и принятых в отношении его этим органом властных решений. 5. Административное правоотношение может возникать как по инициативе административного органа, так и по инициативе иного подчиненного участника этого отношения, однако право разрешения вопроса, по поводу которого возникло соответствующее правоотношение, всегда принадлежит административному органу, наделенному для этого необходимыми публичновластными полномочиями. Например, административное правоотношение по поводу привлечения гражданина к административной ответственности всегда возникает по инициативе уполномоченного административного органа, который и принимает решение о привлечении или об отказе в привлечении гражданина к административной ответственности. Административное правоотношение по поводу государственной регистрации транспортного средства возникает по инициативе физического или юридического лица — владельца этого транспортного средства, а решение о регистрации или об отказе в регистрации транспортного средства принимается уполномоченным административным органом — ГИБДД МВД рФ. Любое административное правоотношение имеет внутреннюю структуру, которая включает в себя следующие элементы, характеризующие соответствующее правоотношение. 1. Объект административного правоотношения — это вопрос (совокупность вопросов), возникающий в административнопубличной сфере, по поводу решения которого формируется соответствующее административное правоотношение. Например, в качестве объектов административных правоотношений могут выступать вопросы государственной регистрации имущества, выдачи специальных разрешений (лицензий), предоставления иных прав, привлечения к административной ответственности. 2. Субъекты административного правоотношения — это участники данного правоотношения, у которых на основе соответствующих норм административного права возникают определенные субъективные права и обязанности в административнопубличной сфере, которые могут быть названы административными правами и обязанностями. В качестве субъектов административных правоотношений могут выступать административные органы, иные государственные органы и органы местного самоуправления, не являющиеся административными, иные организации, как обладающие, так и не обладающие статусом юридического лица, индивидуальные субъекты, под которыми понимаются физические лица, то есть граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. В зависимости от места и роли субъектов в конкретном административном правоотношении условно можно выделить два вида субъектов: а) властвующие субъекты — субъекты, осуществляющие административно-публичную деятельность в отношении иных субъектов конкретного административного правоотношения и наделенные в отношении этих субъектов властно-публичными полномочиями, то есть административные органы; б) невластвующие субъекты — субъекты, не осуществляющие административно-публичную деятельность в отношении иных субъектов конкретного административного правоотношения и не наделенные в отношении этих субъектов властно-публичными полномочиями, то есть физические лица, организации, в том числе административные органы, вступающие в отношения с другими административными органами, которым они не подчинены организационно или функционально. Субъектом административного правоотношения может являться только тот индивидуальный субъект или организация, которые обладают административной правосубъектностью, то есть способностью быть участником данного правоотношения. Административная правосубъектность включает в себя три элемента: а) административная правоспособность — это способность субъекта иметь права и нести обязанности в административно- публичной сфере; б) административная дееспособность — это способность субъекта самостоятельно, посредством своих собственных действий осуществлять права и нести обязанности в административно-публичной сфере; в) административная деликтоспособность — это способность субъекта нести предусмотренную нормами административного права дисциплинарную, административную и иную публичноправовую ответственность за совершенные в административнопубличной сфере правонарушения. Особенности административной правосубъектности отдельных видов субъектов административных правоотношений будут рассмотрены в последующих главах учебника. 3. Содержание административного правоотношения — это субъективные права и обязанности, которые возникают у субъектов данного правоотношения на основе норм административного права и реализуются ими в административно-публичной сфере, то есть их индивидуальные административные права и обязанности. Основаниями возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений, как и любых других правоотношений, являются юридические факты. Как известно, в общей теории права по волевому признаку выделяют два вида юридических фактов: юридические действия и юридические события. Рассмотрим эти виды юридических фактов применительно к административным правоотношениям. 1. Юридические действия — это такие акты волевого поведения государственных органов и должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, индивидуальных субъектов и организаций, которые направлены на возникнове ние, изменение или прекращение соответствующих административных правоотношений. Говоря о юридических действиях как об основаниях возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений, мы понимаем под ними любые внешние формы проявления активности субъекта, влекущей названные юридические последствия. При этом указанные юридические действия могут быть как правомерными, то есть совершаемыми в соответствии с предписаниями норм права, так и противоправными, то есть совершаемыми в нарушение таких предписаний. Правомерные юридические действия, являющиеся основаниями возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений, могут выражаться, в частности, в таких формах, как подача гражданином или юридическим лицом заявления (ходатайства, жалобы) в административный орган, выдача административным органом заявителю соответствующего правоустанавливающего документа (справки, свидетельства, паспорта, лицензии и т.п.), государственная регистрация права или какого-либо объекта, издание индивидуального административно-правового акта (приказа, распоряжения, постановления и т.п.), заключение служебного контракта о прохождении государственной службы, в том числе военной и правоохранительной. Например, подача гражданином в орган Федеральной регистрационной службы заявления о государственной регистрации его права собственности на объект недвижимости влечет возникновение соответствующего административного правоотношения по государственной регистрации этого права. Неправомерные юридические действия, являющиеся основаниями возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений, могут выражаться в таких формах, как совершение административного правонарушения, совершение дисциплинарного проступка, совершение иного публичного правонарушения, в частности неисполнение должником в исполнительном производстве возложенных на него обязанностей, требований судебного пристава-исполнителя. Например, совершение гражданином административного правонарушения влечет возникновение правоотношения по поводу привлечения его соответствующим административным органом к административной ответственности. 2. Юридические события — это такие фактические обстоятельства, которые наступают независимо от воли субъектов административных правоотношений и при этом непосредственно либо через систему обусловленных ими юридических действий влекут возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений. К числу таких юридических событий следует отнести стихийные бедствия, пожары, техногенные катастрофы и аварии, смерть (гибель) людей, фактическое истечение предусмотренного нормами административного права срока, с которым связывается наступление определенных последствий. Например, возникновение пожара, техногенной катастрофы является основанием для совершения компетентными административными органами определенных действий, направленных на установление и расследование причин и обстоятельств указанных событий, устранение их последствий и предотвращение в будущем. Рассмотрим далее виды административных правоотношений, которые можно выделить на основе следующих наиболее важных критериев. В зависимости от внешних границ осуществления административно-публичной деятельности, в пределах которых возникают административные правоотношения, можно выделить три вида таких правоотношений: 1) внутриорганизационные административные правоотношения — это правоотношения, возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри отдельно взятых государственных органов и учреждений, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений (например, управленческие отношения, возникающие внутри Правительства РФ, федерального министерства, суда, администрации района и т.п.); 2) внутрисистемные административные правоотношения — это правоотношения, возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри системы государственных органов, органов местного самоуправления и подведомственных им учреждений (например, управленческие отношения, возникающие в системе органов и учреждений внутренних дел, юстиции, налоговых органов и т.п.); 3) надведомственные (внешневластные) административные правоотношения — это правоотношения, возникающие в процессе осуществления административными органами по вопросам своей компетенции внешней административно-публичной деятельности, направленной в отношении не подчиненных этим органам иных административных органов, физических и юридических лиц (например, отношения между сотрудником милиции и гражданином, совершившим административное правонарушение, между налоговым органом и проверяемым им юридическим лицом, между федеральным антимонопольным органом и органом местного самоуправления и т.п.). В зависимости от характера организационно-правовой связи между участниками выделяют два вида административных правоотношений: 1) вертикальные административные правоотношения — отношения, в которых один субъект организационно или функционально подчинен другому субъекту. Такие отношения имеют место между вышестоящими и нижестоящими административными органами, между их структурными подразделениями, между этими органами и подчиненными им учреждениями. В то же время «вертикальными» являются и отношения, возникающие между властвующими субъектами — административными органами, с одной стороны, и гражданами, организациями, с другой стороны, основанные на функциональном подчинении последних первым, например отношения между сотрудником милиции и гражданином, между налоговым органом и предприятием и т.п.; 2) горизонтальные административные правоотношения складываются между несоподчиненными субъектами, один из которых организационно не подчинен другому. Участники таких отношений равноправны. Между ними существует организационно-правовая связь, основанная на координации совместных действий в административно-публичной сфере. Примерами подобных отношений являются отношения между федеральными министерствами по поводу издания совместных нормативных правовых актов, между различными контрольно-надзорными органами по поводу проведения совместных проверок индивидуальных предпринимателей и юридических лиц и т.п. По целевому назначению административные правоотношения подразделяются на два вида: 1) административные правоотношения, возникающие в связи с решением положительных задач в административнопубличной сфере — административно-регулятивные правоотношения, например отношения, возникающие при предоставлении физическим лицам и организациям субъективных административных прав, при исполнении ими возложенных на них субъективных административных обязанностей; 2) административные правоотношения, возникающие в связи с решением задач обеспечения безопасности и правопорядка, охраны и защиты прав физических лиц и организаций в административно-публичной сфере — административно-охранительные правоотношения, например отношения, возникающие в процессе осуществления административного контроля (надзора), привлечения правонарушителей к административной ответственности и т.п.