<<
>>

1. Понятие и сущность административного процесса

Административный процесс является одной из наиболее сложных правовых категорий и переживает сегодня значительные, а точнее, фундаментальные преобразования при отсутствии общепринятой концепции и его разной кодификации.
В ряде случаев это связывается с тем, что практически невозможно установить единый административно-процессуальный порядок применения административных взысканий1. В специальной юридической литературе высказываются различные мнения по поводу понимания и содержания понятия «административный процесс» 2. Актуальны две основные проблемы, относящиеся к оценке административного процесса. Первая касается его содержательной стороны. Широкое понимание административного процесса трактуется как деятельность, представляющая собой совокупность практически любых юридичес- 1 Овчарова, Е.В. Материально-правовые проблемы административной ответственности юридических лиц (к проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) / Е.В. Овчарова // Государство и право. 1998. N° 7. С. 15. 2 См.: Сорокин, В Д. Проблемы административного процесса / В.Д. Со рокин. М., 1988. С. 51, 71-72; Бахрах, Д.Н. Производство по делам об административных правонарушениях / Д.Н. Бахрах, Э.Н. Ренов. М., 1989. С. 5-6; Маслеников, М.Я. Административно-юрисдикционный процесс / М.Я. Маслеников. Воронеж, 1990. С. 16, 22; Котюргин, СИ. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной дея тельности милиции / СИ. Котюргин. Омск, 1973. С. 22-24; Лукья нов, Е.Г. Тенденции развития процессуального законодательства в свете общей теории права / Е.Г. Лукьянов // Государство и право. 2003. № 2. С. 104-108; Старилов, Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции / Ю.Н. Старилов // Государство и право 2004. № 6. С. 513; Бахрах, Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс / Д.Н.
Бахрах // Государство и право. 2005. № 2. С. 19-25. 416 ки значимых действий. При этом в административном процессе выделяются такие производства, как: правотворческое, организационное, по обращениям граждан, по административно-правовым жалобам и спорам, по делам о поощрениях, по делам об административных правонарушениях. Как видим, лишь последнее из них не имеет собственно управленческой направленности, присущей остальным: она осуществляется в порядке управленческого (служебного) подчинения с соблюдением процедурных правил без непосредственного участия заинтересованных лиц. Широкое понимание административного процесса дано Ю.А. Тихомировым, который указывает, что «административный процесс должен быть ориентирован не только на разбор правонарушений». Поясняя свои позиции, он говорит далее о том, что «для формирования правомерного административного поведения оправданно вести речь об административном процессе в двояком смысле: как порядке реализации органами, гражданами и юридическими лицами своих статусов в административной сфере и как порядке рассмотрения коллизий и споров по поводу их нарушений» *. В другой работе, посвященной административным процедурам, он, по сути подтверждая ту же позицию, указывает, что административные процедуры выступают одной из двух составных частей административно-процессуального законодательства2. Несколько иную и весьма широкую трактовку административного процесса дает Д.М. Овсянко. По его мнению, административный процесс представляет собой урегулированный законом порядок разрешения определенных индивидуальных дел в сфере исполнительной власти в целях обеспечения законности и правопорядка3. Как нам представляется, широта проявления административного процесса сегодня - это не простое отождествление его с процессом практически любой деятельности, связанной с управлением в широком цонимании, с включением 1 Тихомиров, ЮЛ. О концепции развития административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров // Государство и право. 1998. № 1. С. 13. 2 Тихомиров, ЮЛ.
Административные процедуры / Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талыпина // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 5. 3 Овсянко, Д.Н. Административное право / Д.Н. Овсянко. С. 119. 417 сюда и разрешения дел об административных правонарушениях, являющихся, на наш взгляд, единственным его содержанием. Содержание административного процесса проявляется, прежде всего, в обслуживании административно-процессуальными нормами иных отраслей права, в ряде случаев выделившихся из системы административного. Сегодня к перечню отраслей, использующих административно-процессуальные нормы, можно отнести: налоговую, земельную, экологическую, таможенную и другие службы. В связи с этим уже сегодня правомерно говорить о возникновении специальных административных процессов, т.е. расширении содержания не путем включения в него все большего количества производств, а его дифференциации за счет выделения новых его видов. И в этом смысле административный процесс, видимо, повторяет путь развития административного права, из системы которого выделились и продолжают выделяться все новые правовые отрасли. Отдельные авторы придерживаются узкого понимания административного процесса, представляющего, по их мнению, совокупность юридически значимых действий по рассмотрению дел об административных правонарушениях. При этом ряд исследователей используют понятие «административно-юрисдикционный процесс». Безусловно, при отсутствии общепринятого, а точнее, воспринимаемого большинством, объяснения данного правового явления понятие «административный процесс» не приобрело устойчивого содержания. Ситуацию еще более усложнило формирование современной концепции административного права, которое затронуло основные институты отрасли, ее предмет, принципы и приоритеты. Традиционное представление об административном праве как управленческом привело к одностороннему восприятию его институтов, в том числе и административного процесса. Причиной такого восприятия послужило, видимо^ и буквальное значение термина «управление» (латинское «администрация»). Но с таким же успехом мы можем назвать хозяйственный процесс, обеспечивающий реализацию материальных норм хозяйственного права, хозяйственно-юрисдикционным 418 процессом, имея в виду, что, с одной стороны, под юрисдикцией в этом случае можно понимать деятельность государственных органов (должностных лиц) по разрешению хозяйственно-правовых споров, с другой - под хозяйственным процессом можно понимать работу по организации и ведению производственно-экономической деятельности. Как нам представляется, в этих случаях следует придерживаться системной унификации соответствующих правовых явлений и терминов, каковыми являются «гражданский процесс», «хозяйственный процесс», «административный процесс», «уголовный процесс». Основываясь на этом, а также исходя из анализа существующих в административно-правовой теории мнений, можно сделать заключение о том, что: административный процесс — совокупность процессуальных действий и возникающих в их результате правоотношений, связанных с разрешением дел в сфере административно-правовых нарушений. Среди ученых-правоведов нет единого мнения и по поводу стадий административного процесса. Так, С.С. Алексеев и В.В. Лазарев выделяют следующие стадии: установление фактических обстоятельств (фактической основы дела); выбор и анализ норм права (установление юридической основы дела); решение дела, выраженное в акте применения права1. По мнению А.П. Коренева, необходимо выделять также стадию уяснения смысла и содержания административно-правовой нормы, т.е. ее толкования, а так же стадию обеспечения практического исполнения решения2. Существуют и иные мнения3. 1 Лазарев, В.В. Применение советского права / В.В. Лазарев. Казань, 1972. С. 39; Алексеев, С.С. Общая теория права / С.С. Алексеев. М., 1982. Т. 2. С. 330. 2 Коренев, А.П. Нормы административного права и их применение / А.П. Коренев. М., 1978. С. 82-83. 3 В частности, С.С. Алексеев считает, что выделение дополнительных стадий оправдано лишь в случае осуществления правовоисполнительных действий при пробелах в праве. Что же касается исполнительных действий, то в определенной части они" неотделимы от стадии решения дела, выраженного в правоприменительном акте, а дополнительные действия по организации данного акта нередко представляют собой самостоятельную правоприменительную деятельность. (См.: Алексеев, С.С. Указ. соч. С. 331-332.) 419 Другой проблемой является соотношение административного процесса и административных производств. Большинство авторов соотносит процесс и производство как часть процесса, процесс же считается совокупностью производств. На это указывают, например, В.А. Лория и Н.Ю. Хаманева, отмечая, что административный процесс может существовать в форме того или иного производства1. Аналогичной позиции придерживается В.А. Юсупов, выделяя различные группы административных производств в качестве «самостоятельных форм процесса правоприменительной деятельности органов государственного управления»2, и другие авторы3. Этой позиции придерживаемся и мы. Дискуссионным является также вопрос о принципах административного процесса, хотя большинство авторов указывают на такой принцип административного процесса, как законность4. Однако другие выделяют принцип равенства граждан перед законом и органом, разрешающим дело5» Ряд ученых-правоведов к принципам административного процесса относит и принцип публичности6, равенства сторон и со- 1 Лория, ВЛ. Административно-процессуальная деятельность и виды административных производств / В. А. Лория //Советское государство и право. 1978. № 1. С. 119, 122; Хаманева, Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти / Н.Ю. Хаманева. М., 1997. С. 36. 2 Юсупов, ВЛ. Правоприменительная деятельность органов управления / В.А. Юсупов. М., 1979. С. 34. а Овсянко, ДМ. Административное право / Д.М. Овсянко. С. 120-121. 4 Салищева, Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция СССР /• Н.Г. Салищева. М., 1970. С. 42-44; Бахрах, Д.Н. Производство по делам об административных правонарушениях / Д-Н. Бахрах, Э.Н. Ренов. М., 1989. С. 10; Масленников, М.Я. Административно-юрисдикционный процесс / М.Я. Масленников. Воронеж, 1990. С. 23; Тихомиров ЮЛ. Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. М., 1998; С. 752: * Коренев, A.IJ. Нормы административного права и их применение / А.П. Коренев. М., 1978. С. 135; Застрожная, О.К. Советский административный процесс / O.K. Застрожная. Воронеж, 1985. С. 42. Тихомиров, ЮЛ. Указ. соч. / Ю.А. Тихомиров. С. 751. . 6 Салищева, Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР/ Н.Г. Салищева. С. 44-45; Хаманева, И.Ю. Указ. ёоч. / Н.Ю. Хаманева. С. 38. 420 стязательности1, обеспечения гарантий неприкосновенности личности2, участия общественности3. В специальной юридической литературе не прекращается дискуссия и по предмету административно-процессуального права. Так, И.В. Панова предлагает понимать под предметом административно-процессуального права административно-процессуальную деятельность; административные процедуры; административное судопроизводство4. Существуют и проблемы административного процесса, связанные с кодификацией административно-процессуальных норм, его соотношения с административно-исполнительным правом и другие. Привлечение гражданина или юридического лица к ответственности, защита их прав и законных интересов, ущемленных в результате совершенного правонарушения, -во всех этих случаях возникает процесс по конкретному делу. В нем участвуют реальные лица, конкретный юрисдикционный орган, правоотношения которых регулируются нормами права, применимыми к данному случаю. О правовом процессе (гражданском, уголовном, хозяйственном) принято говорить, прежде всего, как о порядке судебного рассмотрения и разрешения дел в установленном законом порядке. В то же время эти процессы - часть правосудия, которое обычно определяется как деятельность судебных органов, заключающаяся в разрешении ими конкретных правовых вопросов и применении на основе права мер государственного принуждения. В определенной степени эти положения 1 См.: например, Салищева, Н.Г. Указ. соч. / Н.Г. Салищева. С. 45; Масленников, ММ. Указ. соч. / М.Я. Масленников. С. 23; Хаманева, НЖ). Указ. соч. /Н.Ю. Хаманева. С. 39. 2 Салищева, НЛ. Административный процесс в СССР / Н.А; Салищева. М., 1964, С. 105; Сергун, П.П. Охрана драв и свобод личности в производстве по делам об административных правонарушениях: автореф. дйс. ... канд. юрид. наук / П.П. Сергун. Саратов, 1987. С. 9-10. 3 Якуба, О.М. Административная ответственность / О.М. Якуба. С. 117; Масленников, М.Я. Указ. соч. / М.Я. Масленников. С. 23. 4 Научная конференция по административному праву // Журнал российского права. 2002. № 2. С. 162. 421 применимы и к административному процессу. И с этой точки зрения административный процесс также представляет собой совокупность процессуальных действий и возникающих в их результате правоотношений, связанных с осуществлением правовой защиты конкретных лиц. Административному процессу присущ ряд общих процессуальных признаков: а) содержание процессуальных действий, возможность их совершения или несовершения предусмотрены законом. (Нельзя, например, потерпевшему заявлять отводы либо возражать против действий судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс, если это не предусмотрено законом. И наоборот, судья, должностное лицо органа, ведущего административный процесс, не вправе принимать решение лишать лицо, привлекаемое к административной ответственности, права знакомиться с материалами дела об административном правонарушении по окончании подготовки его к рассмотрению); б) процессуальные действия, как правило, совершаются в определенной последовательности, которая либо прямо предусмотрена законом, либо вытекает из логики развития процесса по конкретному делу. Так, в Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях определены порядок и последовательность совершения действий по подготовке дела об административном правонарушении к рассмотрению, основной перечень связанных с подготовкой действий. В нем предусмотрены вопросы, связанные со сроками подготовки дела к рассмотрению, порядок вызова участников административного процесса, их опрос, объяснение, назначение, в случае необходимости —. экспертизы и т.д. Нарушение последовательности совершения процессуальных действий может повлечь ущемление прав заинтересованных лиц; в) возникновение юридических последствий - реальный результат совершения процессуального действия (например, составление протокола означает для правонарушителя, потерпевшего либо свидетелей включение их в состав участников процесса и приобретение прав, которыми их наделил закон). 422 Административный процесс имеет и ряд отличий, позволяющих говорить о его особенностях, к которым относятся: а) в отличие от гражданского и уголовного процесса он охватывает более широкий круг общественных отношений, в том числе и не составляющих предмет административного права; б) более сложная система производства; в) круг административно-юрисдикционных органов не исчерпывается лишь судебными, к ним относится множество как специально созданных для этого несудебных органов (например, специальных комиссий), так и органов, основной целью которых такая деятельность не является (например, органы лесного хозяйства, органы Министерства связи и информатики, исполнительные комитеты поселковых, сельских советов и др.).
<< | >>
Источник: И.И. Мах. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ. 2006

Еще по теме 1. Понятие и сущность административного процесса:

  1. 1.1. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
  2. ГЛАВА 4. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС: ИСТОРИЧЕСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
  3. 7.5. Административный процесс и управленческий процесс (административные процедуры) в России
  4. § 1. Административный процесс: сущность, виды
  5. § 4. Административный процесс и управленческий процесс
  6. Б. Сущность доказательств и субъекты доказывания в административном процессе
  7. В. Понятие, классификация и оценка доказательств в административном процессе
  8. А. Понятие документов и их роль как источника доказательств
  9. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И СТРУКТУРА УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ АКТОВ
  10. ( 1. Историческое развитие, понятие, сущность и процессуальное значение обвинения. Исторический генезис обвинения и его связь с формой процесса
  11. § 1. Административный процесс: сущность, виды
  12. § 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов
  13. Глава 2 Проблемы понятия и сущности права
  14. § 1. Понятие представительства в гражданском процессе
  15. Сущность административного процесса. Основные понятия
  16. 1. Понятие и сущность административного процесса
  17. § 1. Сущность административного надзора
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -