<<
>>

Понятие и содержание административно-публичной деятельности

В современной научной и учебной литературе по административному праву в качестве основных, базовых категорий, характеризующих предмет данной отрасли права, рассматриваются две категории: «государственное управление» и «исполнительная власть».
Именно в рамках этих двух категорий определяется предмет административно-правового регулирования. С нашей точки зрения, вся государственно-властная деятельность, обозначаемая в науке административного права единым термином «государственное управление», на самом деле состоит из двух взаимосвязанных, но принципиально отличающихся друг от друга видов деятельности: регулятивной и охранительно-защитной. В то же время оба этих вида деятельности осуществляются не законодательными органами и не судами, а органами исполнительной власти и иными органами государственного управления. В этой связи в целях обособления рассматриваемых видов государственной деятельности от законодательной и судебной деятельности представляется целесообразным объединить их одним общим рамочным понятием «административно-публичная деятельность». В рамках этого общего понятия можно выделять виды и подвиды административно-публичной деятельности. С учетом указанных выше подходов определим понятие и основные черты административно-публичной деятельности как категории административного права. Административная деятельность является одним из видов властно-публичной деятельности в государстве. В настоящее время вся властно-публичная деятельность в государстве по упорядочению общественных отношений, их охране и защите в зависимости от целей и форм ее осуществления, вида органов, осуществляющих эту деятельность, методов (способов) воздействия на эти отношения может быть подразделена на следующие виды: 1) законодательная; 2) местная представительно-нормотворческая; 3) судебная; 4) досудебная уголовно-процессуальная; 5) оперативно-розыскная; 6) уголовно-исполнительная; 7) административная.
Определим содержание каждого из указанных видов властно-публичной деятельности. Законодательная (законотворческая) деятельность — это урегулированная нормами конституционного права деятельность государственных органов законодательной власти по подготовке и принятию законов с соблюдением особой законодательной процедуры с целью нормативного урегулирования наиболее важных однородных групп общественных отношений, возникающих на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Местная представительно-нормотворческая деятельность — это урегулированная нормами муниципального права деятельность представительных органов местного самоуправления по подготовке и принятию подзаконных нормативных правовых актов с целью нормативного урегулирования на основе соответствующих федеральных законов и законов субъектов РФ определенных однородных групп общественных отношений, возникающих на уровне муниципальных образований в ходе решения населением вопросов местного значения. Судебная деятельность (правосудие) — это урегулированная нормами процессуальных отраслей права (конституционного — в части осуществления конституционного судопроизводства, гражданского процессуального, арбитражного процессуального, уголовно-процессуального, административно-процессуального — в части рассмотрения судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях) деятель ность специальных государственных органов — судов (судей) по разрешению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов с соблюдением особой правовой процедуры споров, возникающих между участниками правоотношений, иных индивидуальных юридических дел, а также по привлечению правонарушителей к юридической ответственности. Досудебная уголовно-процессуальная деятельность — это урегулированная нормами уголовно-процессуального права деятельность уполномоченных федеральных органов и должностных лиц исполнительной власти, а также органов и должностных лиц прокуратуры по раскрытию и расследованию преступлений.
Оперативно-розыскная деятельность — это вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Существенными особенностями оперативно-розыскной деятельности, отличающими ее от других видов властно-публичной деятельности, являются скрытный, разведывательно-поисковый характер этой деятельности, использование в процессе ее осуществления негласных методов. Уголовно-исполнительная деятельность — это урегулированная нормами уголовно-исполнительного права деятельность уполномоченных государственных органов и государственных учреждений по обеспечению исполнения уголовных наказаний, назначенных приговорами судов, вступившими в законную силу. Административная деятельность — это урегулированная нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства или муниципальных образований организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом. Таким образом, к административной деятельности можно отнести всю властно-публичную деятельность в государстве, за исключением перечисленных выше видов такой деятельности.
Далее административная деятельность как один из видов властно-публичной деятельности в целях отграничения ее от административной деятельности, осуществляемой не субъектами публичной власти, в частности органами управления предприятий, общественных объединений, иных частных организаций, будет именоваться нами административно-публичной. Остановимся подробнее на характеристике административно-публичной деятельности, поскольку именно в процессе осуществления этой деятельности и в связи с ее осуществлением возникают общественные отношения, образующие предмет административного права. Рассмотрим прежде всего признаки (основные черты) этого вида властно-публичной деятельности. С нашей точки зрения, административно-публичная деятельность характеризуется следующими основными чертами. 1. Административно-публичная деятельность — это деятельность, осуществляемая от имени государства или муниципальных образований. Поскольку административная деятельность рассматривается как один из видов властно-публичной деятельности, она может осуществляться только от имени государства в целом, то есть Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо муниципальных образований, соответствующими уполномоченными на то государственными органами, органами местного самоуправления, иными государственными и муниципальными организациями, а также публичными должностными лицами. Управленческая деятельность, осуществляемая не от имени государства или публичных образований и не субъектами публичной власти, не является административно-публичной деятельностью. В частности, нельзя отнести к такой деятельности управленческую деятельность, осуществляемую руководителями общественных и религиозных объединений внутри этих объединений, руководителями предприятий, в том числе государствен ных и муниципальных, внутри этих предприятий. Указанная управленческая деятельность в отличие от административнопубличной деятельности осуществляется в интересах конкретного круга лиц (коллектива), ограничена рамками отдельно взятой организации, направлена на решение частных корпоративных, а не общих публичных задач.
Такую деятельность можно охарактеризовать как частноуправленческую или корпоративноуправленческую. 2. Административно-публичная деятельность — это подзаконная деятельность, то есть она осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов или законов субъектов РФ, принимаемых соответствующими органами законодательной власти. В ходе этой деятельности компетентные государственные органы и органы местного самоуправления вправе издавать (принимать) нормативные правовые акты, но только на основе и в целях обеспечения реализации соответствующих законов. 3. Административно-публичная деятельность осуществляется органами исполнительной власти, иными государственными органами, органами управления, образуемыми внутри государственных органов, государственными должностными лицами, органами и должностными лицами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями и их органами управления. В некоторых случаях рассматриваемая деятельность по отдельным вопросам может осуществляться на основании специального уполномочия государства и не субъектами публичной власти, в частности, работниками негосударственных транспортных организаций. Все указанные органы, должностные лица и учреждения, осуществляющие административную деятельность, обобщенно и условно могут быть названы административными органами. В административно-правовой науке существует точка зрения, согласно которой субъектами административной деятельности (государственного управления), регулируемой нормами административного права, являются помимо собственно административных органов также и судьи различных судов в случае разрешения ими дел об административных правонарушениях. Указанная позиция основывается на том, что судьи в этом случае выступают в качестве субъектов административной юрисдикции, вступают в административные правоотношения и их деятельность регулируется нормами административного права, содержащими в Кодексе РФ об административных правонарушениях. С нашей точки зрения, судей, даже при разрешении ими дел об административных правонарушениях, нельзя относить к субъектам административно-публичной деятельности.
Суды являются государственными органами, созданными для осуществления особого вида государственной деятельности — правосудия. Какие бы категории юридических дел ни разрешались судами (судьями), деятельность по разрешению любой из этих категорий дел является не чем иным, как правосудием. Согласно п. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В этой связи разрешение судьями дел об административных правонарушениях осуществляется в рамках административного судопроизводства. Административное судопроизводство является одной из форм осуществления правосудия и поэтому не может рассматриваться как административно-публичная деятельность. Тот факт, что процедура деятельности судей судов общей юрисдикции по разрешению дел об административных правонарушениях регулируется не Гражданским процессуальным кодексом, а Кодексом РФ об административных правонарушениях, который регламентирует и аналогичную деятельность административных органов, с нашей точки зрения, не дает оснований квалифицировать указанную деятельность судей не как правосудие, а как один из видов административно-публичной деятельности. Правильность такого вывода подтверждается также тем обстоятельством, что деятельность судей арбитражных судов по разрешению дел об административных правонарушениях регулируется не Кодексом РФ об административных правонарушениях, а Арбитражным процессуальным кодексом РФ и, следовательно, с точки зрения законодателя, является правосудием. 4. Административно-публичная деятельность — это властная деятельность, в ходе которой реализуются властно-публичные полномочия административных органов. В процессе этой деятельности административные органы в пределах предоставленной им компетенции вправе издавать (принимать) нормативные и индивидуальные правовые акты, обязательные для исполнения теми субъектами, в отношении которых осуществляется данная деятельность. Кроме того, административные органы вправе со вершать в отношении указанных субъектов юридически властные действия. 5. По своему содержанию административно-публичная деятельность включает в себя два основных вида властной деятельности — административно-регулятивную и административноохранительную, каждый из которых может быть подразделен на подвиды. В содержание административно-публичной деятельности не включаются законотворчество, местное представительное правотворчество, оперативно-розыскная и досудебная уголовнопроцессуальная деятельность, а также правосудие во всех его формах и по любым категориям юридических дел. 6. Административно-публичная деятельность осуществляется посредством использования административными органами специальных административно-правовых методов воздействия на общественные отношения, реализуемых в специальных административно-правовых формах. Эти методы и формы существенно отличаются от методов и форм, используемых в ходе осуществления иных названных выше видов властнопубличной деятельности. 7. Целями осуществления административно-публичной деятельности являются: а) позитивное регулирование отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом, посредством установления и обеспечения реализации соответствующих прав и обязанностей субъектов в указанных сферах (права на образование, на управление транспортным средством, на приобретение оружия, обязанности нести военную службу, регистрироваться по месту жительства и т.п.); б) поддержание и охрана на территории государства публичного правопорядка, то есть порядка публичного общения, взаимодействия физических и (или) юридических лиц (в общественных местах, в процессе дорожного движения и т.п.); в) обеспечение необходимого режима безопасности, то есть состояния защищенности государства, общества, отдельных физических и юридических лиц от внутренних и внешних угроз их жизненно важным интересам (пожарной, санитарной, экологической и других видов безопасности). 8. Административно-публичная деятельность и возникающие в процессе ее осуществления, а также в связи с ее осуществлением общественные отношения регулируются нормами административного права. В целях более четкого определения административнопубличной деятельности как категории административного права рассмотрим далее вопрос о соотношении понятий «административно-публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государственное управление». С нашей точки зрения, указанные категории административного права соотносятся следующим образом. В содержание исполнительной власти, как правило, включается вся исполнительно-распорядительная деятельность специально уполномоченных на то государственных органов — органов исполнительной власти и их должностных лиц, в том числе подзаконная нормотворческая, индивидуально-распорядительная и правоохранительная деятельность государства. В качестве субъектов, осуществляющих функции исполнительной власти, выступают только специально уполномоченные государственные органы, называемые органами исполнительной власти. Административно-публичная деятельность, исходя из данного нами выше определения, отличается от исполнительной власти по двум основным критериям: по сфере распространения и по субъектам осуществления. По сфере распространения исполнительная власть, исходя из установленных действующим законодательством пределов, осуществляется только в рамках государственно-публичных отношений. Иными словами, в содержание исполнительной власти не включается муниципальное публичное управление. Административно-публичная деятельность, по нашему мнению, включает в себя как государственное, так и муниципальное управление. Кроме того, под исполнительной властью понимается лить внешняя исполнительно-распорядительная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, то есть деятельность, направленная на не подчиненных этим органам и должностным лицам организационно физических и юридических лиц. В то же время административно-публичная деятельность представляет собой властно-распорядительную деятельность, осуществляемую соответствующими субъектами (административными органами) как внутри этих субъектов, так и вне их. Например, административно-публичной деятельностью является внутриуправленческая деятельность Президента РФ, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Председателя Верховного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, губернатора области. В равной мере в качестве административнопубличной деятельности, но уже имеющей внешнюю направленность может рассматриваться деятельность Президента РФ, губернатора области, начальника районного отдела внутренних дел по реализации своих внешневластных полномочий в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц. Что касается субъектов осуществления, то если исполнительная власть в соответствии с действующим законодательством осуществляется только органами и должностными лицами, входящими в систему органов исполнительной власти, в частности Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами, их территориальными органами в субъектах РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, то административно-публичная деятельность осуществляется не только этим ограниченным кругом субъектов, но и другими государственными органами, не входящими в систему исполнительной власти (Администрацией Президента РФ, Счетной палатой РФ, Прокуратурой РФ и т.п.), органами и должностными лицами местного самоуправления, а также государственными и муниципальными учреждениями. Таким образом, понятие «административно-публичная деятельность» шире понятия «исполнительная власть» как по сфере распространения, так и по субъектному составу, участвующему в осуществлении этих видов деятельности. Категория «исполнительная власть» входит в состав более общей категории «административно-публичная деятельность». Понятие «административно-публичная деятельность» не следует отождествлять и с понятием «государственное управление». С нашей точки зрения, государственное управление — это лишь одна из составных частей административно-публичной деятельности. Термином «государственное управление», по нашему мнению, может быть обозначена только нормотворческая и распорядительная деятельность государственных административных органов, направленная на нормативное и индивидуальное позитивное регулирование, а не на охрану и защиту общест венных отношений, возникающих в сфере взаимодействия государственной власти и общества. Административно-публичная деятельность, как было показано выше, включает в себя не только нормотворческую и распорядительную деятельность административных органов, но также и их деятельность, связанную с обеспечением административно-правовыми методами безопасности личности, общества и государства, административно-публичного правопорядка. Таким образом, если осуществление государственного управления связано с реализацией лишь регулятивных функций государства, то в ходе осуществления административно-публичной деятельности реализуется весь спектр как регулятивных, так и охранительных функций государства в комплексе. Кроме того, государственное управление осуществляется лишь субъектами государственной власти, в то время как административно-публичная деятельность осуществляется как государственными, так и негосударственными административными органами, в частности исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления. После рассмотрения вопроса о соотношении понятий «административно-публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государственное управление» возникает закономерный вопрос о том, какой из названных категорий отдать предпочтение, на какую из них должная ориентироваться наука административного права. На наш взгляд, из всех указанных трех категорий административно-правовой науки главной, обобщающей категорией является именно категория «административно-публичная деятельность». Это обусловливается тем, что данной категорией обозначается весь спектр организационно-управленческой и правоохранительной подзаконной властно-публичной деятельности как внутренней, так и внешней направленности. Данная категория в отличие от категорий «исполнительная власть» и «государственное управление» является комплексной, стержневой в административно-правовом регулировании общественных отношений. Введение ее в оборот административно-правовой науки позволяет, с нашей точки зрения, четко отграничить организационно-управленческую и правоохранительную деятельность, регулируемую нормами административного права, от иных ви дов властно-публичной деятельности, не находящихся в сфере административно-правового регулирования. В предмет административного права, по нашему мнению, необходимо включать именно те общественные отношения, которые возникают в сфере организации и осуществления административно-публичной деятельности и в связи с ее осуществлением. Такой подход согласуется и со сложившимся в административно-правовой науке пониманием предмета административного права. В частности, большинство ученых включают в предмет административно-правового регулирования все виды управленческих отношений, возникающих как в процессе деятельности органов исполнительной власти, так и в ходе осуществления внутреннего управления во всех иных государственных органах. В последнее время в науке административного права ставится вопрос об уточнении предмета административного права. В частности, ряд ученых указывают на то обстоятельство, что объектом административно-правового регулирования являются не только отношения, возникающие в процессе деятельности органов исполнительной власти, но и отношения, складывающиеся в ходе управленческой деятельности органов местного самоуправления. Таким образом, введение в оборот науки административного права категории «административно-публичная деятельность», наиболее полно отражающей сущность, формы и методы административно-правового регулирования общественных отношений, в качестве основной категории этой науки, с нашей точки зрения, является обоснованным и закономерным. Использование указанной категории позволит, на наш взгляд, решить спорную проблему предмета административного права и, как следствие, построить четкую систему этой отрасли права. Категории «исполнительная власть» и «государственное управление» могут также использоваться в административноправовой науке для более детальной характеристики отдельных сторон административно-публичной деятельности. Однако, как уже подчеркивалось выше, данные категории не являются главными, определяющими в науке административного права. Они выступают в качестве производных от категории «административно-публичная деятельность». 1.1.
<< | >>
Источник: Кононов Павел Иванович. Административное право России. 2010

Еще по теме Понятие и содержание административно-публичной деятельности:

  1. 1.2. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
  2. 2.3. СУБЪЕКТЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  3. ВОПРОС 46. Понятие и виды административного поощрения
  4. Понятие и содержание административно-публичной деятельности
  5. Понятие, виды и структура административно-правовых норм
  6. 3.3. Понятие и виды административно-правовых отношений
  7. Понятие, признаки и классификация административных органов
  8. Понятие и классификация форм административно-публичной деятельности
  9. Административно-правовые действия: понятие и классификация
  10. Понятие и классификация методов административно-публичной деятельности
  11. Понятие и классификация административных процедур
  12. Понятие и способы обеспечения законности в административно-публичной сфере
  13. Понятие, сущность и содержание административно-публичного обеспечения безопасности
  14. ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Понятие и методы государственного регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации
  15. Система юридической ответственности: понятие, содержание
  16. §1. Предпринимательская деятельность как объект административно-правового регулирования: понятие, содержание, общие подходы правовой регламентации
  17. 1. Понятие и особенности административно-правовых отношений
  18. ВОПРОС 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ
  19. ВОПРОС 1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
  20. § 2. Аксиологическое содержание административных реформ 1990-1999 гг.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -