<<
>>

Понятие и система органов исполнительной власти в России

К сожалению, до настоящего времени не принят федеральный закон, регламентирующий общие правовые начала деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим отсутствует легальное законодательное определение органа исполнительной власти, не определены виды этих органов и их организационно-правовые формы.
Это обстоятельство существенно затрудняет правовое регулирование деятельности этих органов. В науке административного права под органом исполнительной власти (исполнительным органом государственной власти), как правило, понимается структурное подразделение государственного аппарата (государственная организация, политическое учреждение), образуемое государством для повседневного исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, осуществления функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования предоставленных ему государственновластных полномочий. В действующем законодательстве РФ отсутствует «легальное» определение понятия «орган исполнительной власти» или «исполнительный орган государственной власти», хотя эти понятия широко употребляются в нормативных правовых актах. Законодатель до настоящего времени не определился даже с тем, как называть эти государственные органы: органы исполнительной власти или исполнительные органы государственной власти. Так, в ст. 77 Конституции РФ употребляется термин органы исполнительной власти, в ст. 1 Федерального закона «О Правительстве РФ» Правительство РФ именуется высшим исполнительным органом государственной власти РФ. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» понятия «орган исполнительной власти» и «исполнительный орган государственной власти» используются как равнозначные. С нашей точки зрения, более приемлемым является термин «орган исполнительной власти», поскольку он закреплен основным законом России — Конституцией РФ, является конституционным и до внесения соответствующих изменений в положения Конституции РФ не может быть изменен или заменен другим понятием.
Анализ действующего законодательства, регулирующего организацию функционирования органов исполнительной власти, в частности указов Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. № 314 и «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20.05.2004 г. № 649, с учетом внесенных в них изменений свидетельствует о том, что перечень федеральных органов исполнительной власти определяется исчерпывающим образом и не может быть расширен за счет других государственных органов, выполняющих функции государственного управления и не включенных в этот перечень. Следовательно, государственный орган может быть отнесен к числу органов исполнительной власти только в том случае, если он включен в систему таких органов специальным нормативным правовым актом. Органы государственного управления, не входящие в силу специальной оговорки законодателя (Президента РФ, президента республики, губернатора иного субъекта РФ) в систему органов исполнительной власти, не могут быть отнесены к категории этих органов. Таким образом, под органом исполнительной власти следует понимать входящую в систему органов исполнительной власти государственную организацию, специально созданную для осуществления внешневластной административно-публичной деятельности в целях нормативного и индивидуального регулирования, а также охраны и защиты общественных отношений на основе соответствующих законов, в пределах определенной для нее компетенции и с использованием предоставленных ей государственно-властных полномочий. Рассмотрим основные признаки органов исполнительной власти, по которым их можно отграничить от иных административных органов. 1. Любой орган исполнительной власти, являющейся одной из ветвей государственной власти в Российской Федерации, представляет собой государственную организацию, образуемую и финансируемую государством и действующую от его имени, то есть от имени Российской Федерации или соответствующего субъекта Российской Федерации. В этой связи органы исполнительной власти следует отграничивать от исполнительно- распорядительных органов местного самоуправления (местных администраций), которые не являются государственными организациями, образуются и финансируются муниципальными образованиями и действуют от их имени.
2. Любой орган исполнительной власти в отличие от иных административных органов обязательно входит в установленную законодательством систему федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов РФ. По данному признаку совершенно определенно можно утверждать, что такие органы, как федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, являются органами исполнительной власти, поскольку включены в соответствии с Указом Президента РФ в систему федеральных органов исполнительной власти. В то же время такие административные по своей сути органы, как Центральная избирательная комиссия и Счетная палата РФ, к органам исполнительной власти не относятся, поскольку не включены в их систему. 3. Любой орган исполнительной власти осуществляет в пределах предоставленной ему компетенции внешнюю административно-публичную деятельность, то есть деятельность, направленную на не подчиненных ему организационно индивидуальных субъектов и организаций. Так, внешневластную деятельность осуществляют Правительство РФ, федеральные министер ства, правительства субъектов РФ. Многие же другие административные органы вправе осуществлять лишь внутреннюю управленческую деятельность в пределах отдельно взятого государственного органа, учреждения или в пределах системы таких органов и учреждений. К числу названных органов, относятся, например, руководители государственных органов и учреждений, коллегиальные органы управления, действующие в государственных органах и учреждениях (коллегии, советы и т.п.). 4. Любой орган исполнительной власти действует в пределах всей или определенной части территории Российской Федерации, на которую распространяется его компетенция и внешневластные полномочия. Так, в частности, Правительство РФ и федеральные министерства действуют в пределах всей территории Российской Федерации, территориальные органы федеральных министерств — в пределах территории федеральных округов и субъектов РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ — в пределах территории соответствующих субъектов РФ.
В то же время административные органы, осуществляющие лишь внутреннее управление, действуют только в пределах соответствующих государственных органов и учреждений. 5. Любой орган исполнительной власти в целях реализации предоставленной ему компетенции наделяется необходимым объемом внешних государственно-властных полномочий, в частности правом издания нормативных и (или) индивидуальных правовых актов, правом совершения внешневластных юридически значимых действий. Правом издания нормативных правовых актов наделены такие органы, как Правительство РФ, федеральные министерства, правительства субъектов РФ. Правом издания внешних индивидуальных правовых актов и совершения внешних юридически значимых властных действий, в частности разрешительных, контрольно-надзорных, принудительных, в рамках своей компетенции наделены такие органы исполнительной власти, как органы внутренних дел, налоговые и таможенные органы, лицензирующие органы. В то же время многие административные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти, не вправе издавать не только нормативные, но и внешние индивидуальные правовые акты. К таким органам относятся, например, Администрация Президента РФ, Счетная палата РФ, органы, осуществляющие управление внутри государственных органов и учреждений. Рассмотрим далее систему органов исполнительной власти, действующих в настоящее время в России. Система органов исполнительной власти Российской Федерации представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых органов исполнительной власти, образованных и действующих на ее территории в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, конституциями, уставами и иными законами субъектов РФ. В систему органов исполнительной власти России входят две группы органов: федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Рассмотрим подробнее каждую из этих групп органов. 1. Федеральные органы исполнительной власти В систему федеральных органов исполнительной власти входят следующие виды органов.
1. Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти в России, возглавляющий всю систему органов исполнительной власти страны. Правительство РФ является коллегиальным органом исполнительной власти общей компетенции и осуществляет общее руководство деятельностью подведомственных ему иных федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, Правительство РФ осуществляет координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Правовой статус Правительства РФ определяется главой 6 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ с учетом внесенных в него изменений. 2. Иные федеральные органы исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции. Основы правового статуса и система указанных федеральных органов исполнительной власти определяются указами Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. № 314 и «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 24.09.2007 г. № 1274 с учетом внесенных в них изменений. В соответствии с названными нормативными правовыми актами в систему федеральных органов отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и государственные комитеты. Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. В целях осуществления правового регулирования в соответствующей сфере деятельности федеральное министерство вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам своей компетенции. Вместе с тем федеральное министерство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, прямо указанных в нормативных правовых актах Президента РФ и Правительства РФ.
Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр). Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также координацию деятельности государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Государственного фонда занятости населения РФ). В зависимости от подчиненности все федеральные министерства подразделяются на два вида: а) федеральные министерства, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ, который осуществляет руководство их деятельностью, в частности Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ; б) федеральные министерства, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ, которое осуществляет руководство их деятельностью, в частности Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Министерст во промышленности и энергетики РФ, Министерство регионального развития РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство информационных технологий и связи РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ. Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом подфункциями по контролю и надзору понимаются: а) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; б) выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическими лицами и гражданами; в) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, то есть не вправе издавать нормативные правовые акты, кроме случаев, предусмотренных нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральным службам предоставлено право издания индивидуальных правовых актов по вопросам, отнесенным к их компетенции. Кроме того, федеральная служба по надзору не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг в соответствующей сфере своей деятельности. Федеральная служба возглавляется руководителем (директором) и является единоначальным органом. Вместе с тем федеральная служба по надзору может иметь статус коллегиального органа. Федеральные службы по своему правовому статусу могут быть трех видов: а) федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ, который осуществляет руководство их деятельностью, в частности Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба охраны РФ, Служба внешней разведки РФ, Государственная фельдъегерская служба РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков; б) федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ, которое осуществляет руководство их деятельностью, в частности Федеральная антимонопольная служба, Федеральная аэронавигационная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная таможенная служба; в) федеральные службы, входящие в систему определенных федеральных министерств и находящиеся в их ведении, например Федеральная служба исполнения наказаний, входящая в систему Министерства юстиции РФ, Федеральная служба по труду и занятости, входящая в систему Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, входящая в систему Министерства образования и науки РФ. Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативноправовое регулирование, то есть издавать нормативные правовые акты, а также осуществлять контроль и надзор в установленной сфере деятельности, кроме случаев, предусмотренных нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральное агентство уполномочено на издание в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) и является единоначальным органом. В то же время федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. Все федеральные агентства в зависимости от их подчиненности можно подразделить на три вида: а) федеральные агентства, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ, который осуществляет руководство их деятельностью, в частности Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ; б) федеральные агентства, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ, которое осуществляет руководство их деятельностью, в частности Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по туризму, Федеральное агентство по физической культуре и спорту; в) федеральные агентства, входящие в систему соответствующих федеральных министерств и находящиеся в их ведении, например Федеральное агентство специального строительства, находящееся в ведении Министерства обороны РФ, Федеральное агентство воздушного транспорта, находящееся в ведении Министерства транспорта РФ, Федеральное агентство по энергетике, находящееся в ведении Министерства промышленности и энергетики РФ и т.д. Все перечисленные федеральные органы исполнительной власти в целях обеспечения исполнения возложенных на них функций на всей территории России вправе создавать в федеральных округах, а также в субъектах РФ свои территориальные органы (главные управления, управления), например, управление внутренних дел, управление Федеральной антимонопольной службы, управление Федеральной службы судебных приставов и т.п.). Государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти. В настоящее время образованы и действуют лишь два государственным комитета: Государственный комитет РФ по рыболовству и Государственный комитет РФ по делам молодежи, находящиеся в ведении непосредственно Правительства РФ. 2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации Система, организационно-правовые формы, наименование, функции и полномочия органов исполнительной в каждом отдельно взятом субъекте РФ определяются в Конституции или Уставе, а также в принимаемых на их основе законах соответствующего субъекта РФ. В то же время при определении системы и правового статуса органов исполнительной власти все субъекты РФ обязаны исходить из общих принципов организации исполнительной власти в субъектах РФ, определенных Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ с учетом внесенных в него изменений и дополнений. В соответствии с ч. 1 ст. 17 названного Федерального закона в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти (Правительством) субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ определяет перечень иных исполнительных органов государственной власти субъекта РФ (министерств, комитетов, управлений, департаментов и т.п.). Положениями гл. 3 указанного Федерального закона определяются основы правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. 6.1.
<< | >>
Источник: Кононов Павел Иванович. Административное право России. 2010

Еще по теме Понятие и система органов исполнительной власти в России:

  1. 12.1. Понятие, предмет информационной безопасности и ее место в системе обеспечения национальной безопасности
  2. § 1. Понятие органов исполнительной власти и принципы их организации и деятельности
  3. § 1. Понятие законности и способы ее обеспечения в деятельности органов исполнительной власти
  4. § 1. Понятие органов исполнительной власти
  5. § 1. Понятие законности и способы ее обеспечения в деятельности органов исполнительной власти
  6. Глава 15. Система и источники страхового права
  7. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ*
  8. Раздел VIII. ОСНОВНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИЕ ОРГАНИЗАЦИЮ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  9. Полномочия Президента России, Правительства России и иных органов исполнительной власти, Центрального Банка, правоохранительных органов в области конкурентной политики (регулирования отношений конкуренции и монополии)
  10. Методы и формы конкурентного регулирования, установленные в законодательстве Российской Федерации в области внешнеэкономической деятельности, и основные полномочия уполномоченных органов исполнительной власти по их применению. Правовое положение, цели, функции, задачи, полномочия Комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешнейторговле и таможеннотарифной политике
  11. § 1. Понятие органов исполнительной власти
  12. § 1. Понятие законности и способы ее обеспечения в деятельности органов исполнительной власти
  13. ИСТОЧНИКИ НАЛОГОВОГО ПРАВА. НАЛОГОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ НАЛОГОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ
  14. Глава 5 Проблемы правотворчества и систематизации нормативных правовых актов
  15. 9.1. Понятие, признаки и система органов местного самоуправления
  16. §1. Доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в содержании конституционного права граждан на обращение.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -