Понятие, признаки и виды административно-правовых актов
В действующем законодательстве РФ в настоящее время отсутствует общее понятие правового акта. Соответственно не сформулировано в законодательстве и понятие административно-правового акта или акта управления. В науке административного права административно-правовые акты называют еще административными актами, правовыми актами управления, актами государственной администрации. Обобщая имеющиеся в административно-правовой науке точки зрения по поводу понятия и основных признаков административно-правового акта, можно сформулировать это понятие следующим образом. С нашей точки зрения, исходя из предлагаемого в учебнике подхода к пониманию административно-публичной деятельности понятие «административно-правовой акт» может быть определено следующим образом. Административно-правовой акт — это выраженное в определенной официально-документальной форме односторонне властное подзаконное публично-правовое волевое решение административного органа, устанавливающее общие правила поведения неопределенного круга субъектов общественных отношений (нормы права) либо определяющее или подтверждающее на основе материальных норм различных отраслей права правовой статус, обязанности индивидуально определенных субъектов правовых отношений, применяемые в отношении них меры поощрения, ограничения прав и свобод и принуждения либо удостоверяющее какой-либо юридический факт, принимаемое (издаваемое) указанным органом в пределах его компетенции и с соблюдением предусмотренной законодательством правовой процедуры. Исходя из приведенного определения административноправовой акт характеризуется следующими основными чертами (признаками). 1. Административно-правовой акт — это всегда властное волевое решение компетентного административного органа. Это означает, что в качестве акта не может рассматриваться какой- либо официальный документ, исходящий от административного органа и не содержащий в себе властного волевого решения в отношении неопределенного или индивидуально определенного круга лиц. Например, не являются административно-правовыми актами различные процессуальные и правоустанавливающие документы, в частности протоколы, акты проверок, рапорты, свидетельства, справки, которые лишь фиксируют определенные юридические факты, несут в себе определенную информацию, но не содержат властных публично-правовых решений в отно шении каких-либо лиц. В арбитражно-судебной практике не признаются в качестве ненормативных административно-правовых актов такие официальные документы административных органов, как акты камеральных проверок, акты освидетельствования, акты (заключения) экспертиз, а также письма информационного содержания. 2. Административно-правовой акт — это властное волевое решение, которое может быть принято только административным органом в пределах его компетенции. Иными словами, такие акты могут приниматься (издаваться) только административными, а не какими-либо иными государственными органами или органами местного самоуправления и только по вопросам, отнесенным к ведению этих административных органов. В этой связи не являются административно-правовыми актами правовые акты, принимаемые (издаваемые) органами законодательной власти, судами (судьями), представительными органами местного самоуправления. 3. Административно-правовой акт — это односторонне властное волевое решение административного органа, то есть решение, принимаемое им по собственной воле, без какого-либо согласия тех лиц, в отношении которых это решение принимается. Вместе с тем такой характер административно-правовых актов не означает, что эти акты могут приниматься (издаваться) административными органами только по собственной инициативе. Инициатива принятия (издания) того или иного административно-правового акта может принадлежать также индивидуальному субъекту или организации, заинтересованным в принятии (издании) этого акта. Например, по инициативе и на основании обращений заинтересованных лиц соответствующими административными органами принимаются решения о назначении пенсии, о выдаче лицензий, о регистрации каких-либо фактов, о предоставлении земельных участков и т.п. В то же время административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) административными органами и по собственной инициативе. Однако в любом случае решение по возникшему административному делу принимается административным органом в одностороннем порядке на основании установленных им фактических обстоятельств этого дела и в соответствии с действующим законодательством. 4. Административно-правовой акт — это решение, в котором либо устанавливаются, изменяются или отменяются нормы пра ва, либо содержатся властные предписания регулятивного или охранительного содержания, обращенные к индивидуально определенным физическим или юридическим лицам и влекущие установление, подтверждение, изменение или прекращение их материальных прав, обязанностей, ответственности либо в целом правового статуса. Иными словами, административноправовые акты могут быть как нормативными, действующими в отношении неопределенного круга лиц, так и индивидуальными, действие которых ограничивается кругом индивидуально определенных субъектов. Предписания, содержащиеся в индивидуальных административно-правовых актах, основываются на материальных нормах различных отраслей права и устанавливают, подтверждают, изменяют или прекращают на основе этих норм права, обязанности и ответственность либо правовой статус в целом индивидуально определенных субъектов. Предписания как нормативного, так и индивидуального характера, содержащиеся в административно-правовых актах, обязательны для исполнения всеми субъектами, на которых распространяется действие этих актов. 5. Административно-правовой акт — это всегда подзаконное публично-властное решение, то есть решение, принимаемое административным органом на основе соответствующего федерального закона или закона субъекта РФ. Нормативный административно-правовой акт должен приниматься (издаваться) на основе соответствующего закона и не противоречить ему. Ненормативный (индивидуальный) административно-правовой акт может приниматься (издаваться) как непосредственно на основе соответствующего закона, так и на основе принятого (изданного) в соответствии с этим законом подзаконного нормативного акта. 6. Административно-правовой акт — это публично-властное решение административного органа, выраженное в определенной официально-документальной форме. Иными словами, властные решения, составляющие содержание административноправовых актов, должны содержаться на определенных материальных носителях информации, предусмотренных действующим законодательством в качестве официальных форм выражения и закрепления этих решений, доведения их до сведения заинтересованных лиц. Административно-правовые акты, в частности, выражаются в форме официальных документов: решений, постановлений, распоряжений, приказов, предписаний или записей в регистрационно-учетных официальных документах. Административно-правовые акты необходимо отграничивать от административно-правовых действий. В науке административного права, как правило, такое отграничение не проводится. Большинство ученых-административистов под правовыми актами управления понимают не только официальные документы, исходящие от административных органов, но и совершаемые этими органами юридически значимые действия. Административно-правовое действие представляет собой властный волевой акт поведения административного органа, который отличается от административно-правового акта по следующим признакам. 1. Совершение административно-правовых действий может как повлечь, так и не повлечь наступление определенных правовых последствий для субъектов, в отношении которых эти действия совершаются. Совершение некоторых административноправовых действий, например, таких, как проверка сотрудниками милиции документов у граждан, остановка сотрудниками милиции транспортных средств для проверки документов, досмотр этих транспортных средств, досмотр вещей граждан в аэропортах, само по себе не влечет для этих граждан никаких правовых последствий, однако создает определенные предпосылки для наступления таких последствий. Административно-правовые акты в отличие от административно-правовых действий всегда влекут определенные юридические последствия для лиц, на которых распространяется их действие. 2. Административно-правовое действие в отличие от административно-правового акта не является властным волевым решением административного органа и само по себе не влечет возникновения у субъекта, в отношении которого оно совершается, каких-либо материальных, то есть предусмотренных нормами материального права, прав, обязанностей и юридической ответственности. У субъектов, в отношении которых совершаются административно-правовые действия, могут возникать лишь определенные процессуальные права и обязанности. Например, совершение такого действия, как составление протокола об административном правонарушении, влечет возникновение у лица, в отношении которого он составлен, процессуальных прав, предусмотренных соответствующими нормами КоАП РФ. 3. При совершении административно-правовых действий далеко не всегда требуется их официально-документальное оформ ление, в то время как административно-правовые акты всегда должны быть выражены в строго определенной официальнодокументальной форме, в частности в виде официального документа, записи в каком-либо документе либо в виде знака или символа. В теории административного права административно-правовые акты (правовые акты управления) в зависимости от их содержания и юридических свойств подразделяются на две большие группы: нормативные и индивидуальные, которые, в свою очередь, классифицируются на виды по различным основаниям. В то же время в последнее время в действующем федеральном законодательстве появился новый термин «ненормативный правовой акт». По нашему мнению, понятия «ненормативный административно-правовой акт» и «индивидуальный административно-правовой акт» не тождественны. С учетом данного замечания все административно-правовые акты в зависимости от их юридического содержания представляется возможным подразделить на следующие виды. 1. Нормативные административно-правовые акты — это правовые акты, издаваемые (принимаемые) административными органами, содержащие нормы административного, а также других отраслей права и действующие в отношении неопределенного конкретно круга субъектов, например Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Правительства РФ. 2. Ненормативные административно-правовые акты — это правовые акты, издаваемые (принимаемые) административными органами, не содержащие норм административного, а также других отраслей права и действующие в отношении определенного или неопределенного конкретно круга субъектов. В свою очередь ненормативные административно-правовые акты в зависимости от круга субъектов, в отношении которых они действуют, можно подразделить на два вида: а) неиндивидуальные ненормативные административно-правовые акты, которые содержат властные решения, действующие в отношении неопределенного конкретно круга индивидуальных субъектов и (или) организаций, например постановление государственного санитарного врача о введении карантина на определенной территории, приказ коменданта о введении комендантского часа на территории действия режима чрезвычайного положения; б) индивидуальные ненормативные административно-правовые акты, которые содержат властные решения, действующие в отношении только конкретно определенных индивидуальных субъектов и (или) организаций, например приказ о приеме на государственную службу гражданина, постановление о назначении гражданину или юридическому лицу административного наказания. Рассмотрим далее подробно нормативные и ненормативные индивидуальные административно-правовые акты. 11.4.