1. Понятие и особенности административно-правовых отношений
Правоотношения представляют собой особый вид социальной, правовой связи субъектов. В обществе возникают, утверждаются и прекращают свое действие различные правовые отношения конституционного характера, гражданского, хозяйственного, семейного и т.д. В свою очередь среди этих отношений можно выделить отношения, связанные с реализацией соответствующих прав и выполнением обязанностей: имущественные и неимущественные отношения, связанные с правомерными и неправомерными действиями и др. Все они - результат воздействия норм права. В случае урегулирования общественных отношений нормами административного права они становятся административными правоотношениями. Таким образом, под административно-правовыми отношениями можно понимать общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Административно-правовые отношения возникают в определенной жизненной ситуации человека при решении того или иного вопроса, связанного, прежде всего, с деятельностью органов исполнительной власти государства. При этом их природа подчинена предмету административного права и имеет государственно-властную сущность. В силу особенностей исполнительной власти и распорядительной деятельности органов ее публичной администрации, административно-правовые отношения возникают в сфере распорядительства (управления). Административное право имеет дело прежде всего с отношениями управленческого характера. Их правовое регулирование характеризуется рядом свойств. Одно из них состоит в том, что в нем отражается единство правовой системы и государственно-управленческого аппарата, 66 их связь и взаимодействие. Право не могло бы воздействовать на социальное управление, если бы элементы право-вой.надетрожки не были связаны с общественными отношениями, входящими в управленческую структуру общества. Эта связь правовой надстройки и управленческого базиса как раз и происходит в том звене, которое называется административно-правовыми управленческими отношениями. Поэтому административно-правовые отношения представляют собой особенную форму связи между надстройкой и управленческим базисом общества. Понятие административно-правовых отношений как общественных отношений, урегулированных нормами административного права, в равной мере подходит к отношениям, возникающим в сферах иных отраслей, использующих нормы административно-правового характера, например, в области финансового, таможенного, земельного, экологического законодательства. В этих случаях им придается лишь определенная, присущая той или иной отрасли специфика; суть же остается единой - властной, распорядительной. Особенности административных правоотношений. Административные правоотношения - один из частных видов правоотношений, В силу этого им присущи как общие (общеправовые) черты и признаки, характерные для всех правоотношений, так и специфические. К числу общеправовых признаков административных правоотношений можно отнести: наличие соответствующей правовой базы (норм права, являющихся их моделью); наличие сторон отношений, обладающих соответствующими правоспособностью и дееспособностью; возникновение определенного жизненного события (юридического факта). Эти и некоторые иные признаки являются их фундаментом, без которого административно-правовые отношения превращаются всего лишь в явление потенциального характера. Однако наиболее рельефно суть и содержание административно-правовых отношений проявляется в присущих лишь им особенных чертах и признаках. 67 Как и многим другим явлениям административно-правовой сферы, административно-правовым отношениям, в том числе и их особенностям, уделяют пристальное внимание многие ученые-админиетративисты. К ним можно отнести и Ю.М Козлова, считающего одной из особенностей административно-правовых отношений неравенство сторон, при которых один из участников подчинен другому; По его мнению, особенный характер административно-правовых отношений проЯгВл^яется в том, что:; ; ; 1) это властеотношение {признак хотя и не абсолютный, но преобладающий); 2) доминирующее положение одной из сторон субъекта управления, властно-волевое начало; 3) они носят публично-правовой, т.е. государственный интерес; 4) одна из сторон всегда является официальным и полномочным субъектом исполнительной власти; 5) административно-правовые отношения по сути являются организационными; 6) они возникают по инициативе одной из сторон, согласие другой не обязательно; 7) между сторонами административно-правовых отношений возможны споры; 8) возможна ответственность одной из сторон перед другой, но в ограниченных случаях и пределах (например, если административно-правовым нарушением был нанесен материальный ущерб, то одновременно с наложением на виновного административного взыскания решается и вопрос о возмещении им причиненного имущественного вреда)1. Как видно из представленного перечня, содержание административно-правовых отношений достаточно разнообразно. Д.Н. Бахрах в качестве особенностей административно-правовых отношений называет следующие положения: • обязанности и права сторон данных отношений асимметричны, они связаны с деятельностью исполнитель- 1 Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. С. 58-69. 68 ных органов государства и других субъектов исполнительной власти; • одной из сторон в этих отношениях всегда выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями); • данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон; • в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством; • разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке1. По мнению В.Е. Севрюгина, особенности административно-правовых отношений заключаются в том, что: • во-первых, обязанности и права сторон этих отношений всегда связаны с исполнительной и распорядительной деятельностью государства; • во-вторых, одна из сторон - орган государства или наделенное государственно-властными полномочиями общественное объединение; , • в-третьих, в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством; • в-четвертых, разрешение споров между субъектами, как правило, осуществляется в административном или упрощенном судебном порядке; ' • в-пятых, данные отношения возникают по инициативе одной из сторон, при этом согласия другой стороны не требуется2. Уточняя содержание последнего положения, касающегося односторонности инициативы их возникновении, Н.Ю. Ха-манева приходит к выводу, что административно-правовые отношения возникают по инициативе любой стороны, но согласие (желание) второй стороны не является обязатель- 1 Бахрах, Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах. С. 20. 2 Севрюгин, В.Е. Проблемы административного права / В.Е. Севрюгин. С. 16-17. 69 ным условием. Такие отношения могут складываться помимо желания или вопреки согласию второй стороны по инициативе как властного субъекта, так и других сторон. Причем роль этой инициативы различна. Если сторона, представляющая исполнительную власть, по закону обязана принимать необходимые меры по обеспечению правового режима в сфере государственного управления, что подразумевает и роль инициатора возникновения административных отношений, то для граждан вступление в конкретное административное правоотношение, как правило, является возможностью, т.е. проявлением инициативы с их стороны. В этом случае соответствующий исполнительный орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями, не использует их в интересах «подчинения» инициатора, наоборот, у него возникают определенные юридические обязанности перед гражданином1. По нашему мнению, инициатива граждан в сфере административно-правовых отношений имеет сегодня тенденцию к законному (определенному демократическим содержанием Конституций стран бывшего СССР, в том числе и Республики Беларусь) значительному расширению. Перечень суждений об особенностях административно-правовых отношений можно было бы продолжать, однако, по нашему мнению, все они сводятся к следующим основным характеристикам: 1) административно-правовые отношения - это отношения, возникающие между государством в лице его соответствующих административно-публичных органов их представителей и иных лиц; 2) стороны этих отношений имеют различный государственно-управленческий статус; 3) основанием возникновения этих отношений может служить как инициатива одной из сторон, так и иной юридический факт, не зависящий от волеизъявления любой стороны. 1 Хаманева, Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора /-Н.Ю-. Хаманева // Государство и право. 1998. № 12. С. 31. 70