Понятие и классификация методов административно-публичной деятельности
Под методами государственного управления (исполнительной власти) в административно-правовой науке обычно понимают правовые средства (способы и приемы) или комплексы таких средств, при помощи которых оказывается властное воздействие на поведение субъектов общественных отношений, для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственно-управленческой деятельности. С нашей точки зрения, под методами административнопубличной деятельности следует понимать выраженные в определенной правовой форме комплексы однородных способов (средств) властного воздействия административных органов на поведение субъектов административных отношений, избираемые и используемые с учетом конкретных фактических обстоятельств с целью обеспечения нормативного и индивидуального правового урегулирования, охраны и защиты соответствующих общественных отношений. Методы административно-публичной деятельности характеризуются следующими основными чертами. 1. Методы административной деятельности — это специфические комплексы однородных по своему содержанию и целям применения способов (средств) властного воздействия административных органов на поведение субъектов общественных отношений. 2. Реализация методов административной деятельности осуществляется посредством применения административными органами различных способов (средств) властного воздействия на поведение субъектов общественных отношений, входящих в инструментарий соответствующих методов. 3. Методы административной деятельности в отличие от ее форм выражают содержание и характер властного воздействия административных органов на поведение участников общественных отношений. Формы же административной деятельности представляют собой внешнее выражение этого властного воздействия. Иными словами, административно-правовые методы облекаются в определенные административно-правовые формы, посредством которых и находят свое внешнее юридически оформленное выражение. В частности, они могут выражаться в форме совершаемых административными органами административно-правовых действий, например разрешительных, регистрационных, исполнительных и т.п., в форме издаваемых (принимаемых) административными органами нормативных и индивидуальных административно-правовых актов либо в форме заключаемых административными органами административных договоров и соглашений. Один и тот же метод может выражаться в зависимости от конкретных обстоятельств как в форме административно-правовых актов, так и в форме административно-правовых действий. Выбор правовых форм выражения административно-правовых методов принадлежит компетентному административному органу, применяющему эти методы. Однако этот выбор должен делаться исходя из конкретной ситуации, в рамках которой должны применяться административные методы в пределах компетенции и полномочий соответствующего административного органа. 4. Посредством административно-правовых методов административные органы обеспечивают реализацию предоставленной им законодательством компетенции, то есть решение возложенных на них задач, связанных с осуществлением публичного управления, охраной правопорядка, защитой прав и свобод физических лиц и прав юридических лиц. 5. Содержание и внешние формы выражения методов административной деятельности определяются, хотя и вне какой- либо системы, соответствующими нормами права, и административные органы не вправе использовать в своей деятельности те методы, которые не предусмотрены действующим законодательством. Все существующие и предусмотренные действующим законодательством РФ методы административно-публичной деятельности в целях их системного исследования можно, с нашей точки зрения, сгруппировать по следующим основным критериям. В зависимости от сферы административно-публичной деятельности, в которой используются административно-правовые методы, можно выделить две группы таких методов: 1) методы внутренней административной деятельности — это методы, используемые административными органами в процессе административной деятельности, осуществляемой внутри этих органов или их системы в отношении подчиненных им организационно (по службе) лиц; 2) методы внешней административной деятельности — это методы, используемые административными органами в процессе внешней административной деятельности, осуществляемой в отношении не подчиненных им организационно индивидуальных субъектов и организаций. В зависимости от круга лиц, в отношении которых осуществляется административно-властное воздействие, можно выделить две группы методов: 1) методы нормативного административно-властного воздействия, которые внешне выражаются посредством издания (принятия) административными органами нормативных правовых актов и заключения нормативных публичных договоров, действующих в отношении неопределенного круга лиц; 2) методы индивидуального административно-властного воздействия, которые внешне выражаются посредством совершения административными органами различных административно-правовых действий в отношении индивидуально определенных субъектов, издания (принятия) индивидуальных правовых актов и заключения индивидуальных административных договоров. В зависимости от вида внешней административно-публичной деятельности по целевому назначению административно-правовые методы представляется возможным подразделить на следующие группы: 1) методы административного регулирования — это методы, направленные на позитивное регулирование общественных отношений посредством предоставления индивидуальным субъектам и организациям определенных субъективных прав (правового статуса) или оказания им содействия в приобретении этих прав, согласования законных интересов этих лиц, возложения на них определенных субъективных обязанностей либо применения к ним мер публичного поощрения (стимулирования); 2) методы административного наблюдения — это методы, направленные на установление состояния и тенденций развития общества и государства, установление соответствия поведения индивидуальных субъектов и организаций требованиям, предусмотренным действующим законодательством РФ, а также на выявление возможных угроз безопасности государства, общества, отдельных лиц посредством осуществления специального наблюдения за поведением физических и юридических лиц без вмешательства в их деятельность и без ограничения их прав и свобод; 3) методы административного ограничения — это методы, направленные на обеспечение и поддержание необходимого режима безопасности государства, общественной и личной безопасности индивидуальных субъектов, безопасности организаций посредством временного ограничения прав и свобод физических лиц и прав юридических лиц; 4) методы административного принуждения — это методы, направленные на пресечение преступлений и административных правонарушений, обеспечение необходимых условий для разбирательства по делам об административных правонарушениях и привлечение правонарушителей к административной ответственности, а также на обеспечение принудительного исполнения невыполненных индивидуальными субъектами или организациями возложенных на них обязанностей посредством применения к соответствующим лицам мер административного принуждения; 5) методы административного арбитрирования — это методы, направленные на согласование законных интересов индивидуальных субъектов и организаций, в том числе административных органов, а также на защиту их прав в административнопубличной сфере посредством разрешения в административном порядке возникающих между указанными субъектами споров и разногласий. В дальнейшем в настоящей главе будут рассмотрены методы внешней правоприменительной административно-публичной деятельности как имеющие наиболее важное значение в механизме административно-правового регулирования. Проанализируем группы методов внешней административнопубличной деятельности, выделенные нами в зависимости от целевого назначения. Эти группы методов используются в повседневной практической деятельности административных органов, непосредственно воздействуют на поведение индивидуально определенных субъектов, и поэтому их системное изучение необходимо в целях совершенствования правовой регламентации применения данных методов. 12.2.