Понятие и классификация форм административно-публичной деятельности
Под формой государственного управления (исполнительной власти) в административно-правовой литературе обычно понимаются внешнее выражение содержания управления, внешне выраженное действие органа исполнительной власти, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Формы управления рассматриваются как юридический способ внешнего выражения и внутренней организации управленческой деятельности. По нашему мнению, под формой административно-публичной деятельности следует понимать внешний официальный способ выражения этой деятельности со стороны административного органа. Иными словами, форма административно-публичной деятельности характеризует то, как именно, каким образом проявляется эта деятельность со стороны соответствующего административного органа в отношении других субъектов. В качестве способов выражения (форм) административнопубличной деятельности можно назвать различные правовые и неправовые действия административных органов, заключаемые ими административные договоры и соглашения, а также издаваемые (принимаемые) ими нормативные и индивидуальные правовые акты. Именно в совершении указанных действий, заключении договоров и соглашений, в издании (принятии) правовых актов находит свое внешнее выражение административно-публичная деятельность. В административно-правовой литературе формы осуществления государственного управления (исполнительной власти) по содержанию классифицируются, как правило, на два основных вида: правовые и неправовые. При этом под правовыми формами понимаются такие формы государственного управления, которые всегда влекут за собой определенные юридически значимые последствия. К правовым формам относят, в частности, издание нормативных и ненормативных правовых актов, заключение договоров, совершение юридически значимых действий. Неправовые формы в отличие от правовых не влекут прямых юридически значимых последствий и сводятся к совершению различных организационных действий и материально-технических операций. Правовые формы государственного управления в зависимости от их содержания, в свою очередь, подразделяются на правотворческие (правоустановительные) и правоприменительные (регулятивные и правоохранительные). Кроме того, выделяют внутренние, то есть направленные на решение вопросов внутри- организационной деятельности органа управления, и внешние, то есть направленные на осуществление внешнеуправленческих функций правовые формы управления. Рассмотрим подробнее виды форм административно-публичной деятельности. В зависимости от содержания и характера последствий все формы административно-публичной деятельности, как отмечалось выше, подразделяются на два вида. 1. Правовые формы административно-публичной деятельности — это внешние способы ее выражения, характеризующиеся наступлением или возможностью наступления определенных прямых правовых последствий для тех субъектов, в отношении которых эта деятельность осуществляется. Правовые последствия могут, в частности, заключаться в возникновении у физических и юридических лиц субъективных юридических прав и обязанностей, правового статуса, в привлечении их к юридической ответственности. Как указывалось выше, к правовым формам административной деятельности можно отнести различные административно-правовые действия, совершаемые компетентными административными органами, например, административное задержание гражданина, его досмотр, а также издаваемые (принимаемые) административными органами нормативные и индивидуальные административно-правовые акты и заключаемые ими между собой и с другими субъектами административные договоры (соглашения). Правовые формы административно-публичной деятельности, в свою очередь, могут быть подразделены на виды по следующим критериям. 1. В зависимости от содержания и целей осуществления административно-публичной деятельности: а) правотворческая форма — это такой способ выражения административно-публичной деятельности, который заключается в издании (принятии) компетентным административным органом нормативного административно-правового акта с целью урегулирования типовых общественных отношений; б) правораспорядительная форма — это такой способ выражения административно-публичной деятельности, который заключается в издании (принятии) компетентным административным органом индивидуальных административно-правовых актов либо в совершении им в отношении индивидуально определенных субъектов административно-правовых действий, заключении административных договоров (соглашений), направленных на реализацию юридических прав и обязанностей этих субъектов в конкретных жизненных ситуациях; в) охранительно-защитная форма — это такой способ выражения административно-публичной деятельности, который заключается в издании (принятии) компетентным административным органом индивидуальных административно-правовых актов либо в совершении им в отношении индивидуально определенных субъектов административно-правовых действий, связанных с применением мер ограничения и принуждения и направленных на обеспечение охраны и защиты прав и свобод граждан и организаций, их безопасности, безопасности государства, публичного правопорядка. 2. В зависимости от направленности административно-публичной деятельности: а) внутренние формы административно-публичной деятельности — это такие способы выражения данной деятельности, которые заключаются в издании (принятии) компетентными административными органами нормативных и индивидуальных административно-правовых актов, в совершении административно-правовых действий и заключении административных договоров (соглашений), направленных на обеспечение внутреннего функционирования этих органов и (или) их системы; б) внешние формы административно-публичной деятельности — это такие способы выражения данной деятельности, которые заключаются в издании (принятии) компетентными административными органами нормативных и индивидуальных административно-правовых актов, в совершении административно-правовых действий и заключении административных договоров (соглашений), направленных на правовое урегулирование, охрану и защиту общественных отношений, возникающих вне этих органов и их системы. 2. Неправовые формы административно-публичной деятельности — это внешние способы выражения данной деятельности, характеризующиеся отсутствием прямых правовых последствий и невозможностью их наступления для тех субъектов, в отношении которых эта деятельность осуществляется. Как правило, неправовые формы характерны для внутренней административнопубличной деятельности. Посредством этих форм реализуется внутренняя управленческая деятельность административных органов. Неправовые формы административно-публичной деятельности выражаются, в частности, в организационно-распорядительных и материально-технических действиях, совершаемых органами внутреннего управления, действующих в государственных органах, органах местного самоуправления, в воинских и правоохранительных формированиях. К организационно-распорядительным действиям можно, в частности, отнести, проведение в административных органах инструктажей, оперативных совещаний, приема граждан, планирование работы сотрудников этих органов, расстановку сил и средств, участвующих в охране общественного порядка и т.п. К материально-техническим действиям относятся, например, выдача сотрудникам государственных органов имущества, организация в этих органах документооборота, использование в процессе деятельности государственных органов различных технических средств, автотранспорта и т.п. Рассмотрим далее подробнее две основные правовые формы выражения административно-публичной деятельности, а именно административно-правовые действия и административноправовые акты. 11.1.