§ 1.1. Понятие и функции административного процесса в российском праве и юридической доктрине
Понятие и содержание предмета административного права достаточно широко. Оно включает самые разнообразные отношения, которые необходимо регулировать как в материальном, так и в процессуальном аспекте. Именно поэтому выделение в содержании административно-правового регулирования процессуальной составляющей вполне закономерно и обоснованно. Административно-процессуальное регулирование пронизывает практически весь правоприменительный процесс, осуществляемый, в том числе и в сфере внутренних дел - в этой связи рассмотрение административно-процессуальной деятельности полиции выглядит весьма своевременно. Следует отметить, что полиция, как субъект осуществления исполнительно-распорядительной деятельности, реализует административнопроцессуальное законодательство по самому широкому спектру вопросов. Так, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции»1 определяет, что полиция осуществляет производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний (ст. 2); применяет электронные формы приема и регистрации документов, уведомляет о ходе предоставления государственных услуг (ст. 11). Кроме того, полиция принимает и регистрирует (в том числе в электронной форме) заявления и сообщения о преступлениях, об административных правонарушениях, а также о происшествиях (ст. 12). Полиция - самый универсальный субъект, осуществляющий целый ряд административных процедур и административных производств, образующих в своей совокупности содержание административно- процессуальной деятельности полиции. Исходя из этого посыла, мы и рассматриваем правовые и организационные аспекты заявленной темы. Далее отметим, что как в юридической науке в целом, так и в науке административного права в частности, несмотря на предпринимаемые усилия, до настоящего времени не сформировано единое общепризнанное определение административного процесса. Вспомним, что до недавнего времени в научно-правовых кругах существовала весьма содержательная дискуссия относительно управленческой и юрисдикционной концепции административного процесса. Это обстоятельство среди исследователей в значительной степени объясняется имеющимися разногласиями по вопросам о сущности, содержании и структуре административного процесса и административно-процессуальной деятельности, в том числе осуществляемой в полиции. Как верно отмечает А.А. Ветрова «... административный процесс как отдельная юридическая категория сформировался сравнительно недавно и до настоящего времени среди ученых нет единства взглядов относительно административного процесса. Административный процесс предназначен для того, чтобы обеспечить применение материальных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов, предполагаемых диспозицией нормы, то есть соответствующими правилами должного поведения»2. Рассмотрение ряда вопросов, касающихся административного процесса в полиции показывает, что в настоящее время имеет место тенденция, когда одна и та же правовая категория несет различную смысловую нагрузку, а также имеет неоднозначное содержание в зависимости от целого ряда моментов, особенностей авторского подхода, научной школы, а также уровня развития законодательства и правовой культуры и т.п. Несмотря на это, время от времени происходит, условно говоря «инвентаризация» правового инструментария, а также пересмотр устоявшихся определений. В этой связи вполне уместен тезис С.С. Алексеева, в свое время верно подметившего, что «... нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, - ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. В свою очередь обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается координация научных понятий»3. В этом смысле новое научное знание всегда опирается на ту теоретическую платформу, которая была ранее создана. Как отмечалось во введении работы, вопросы административного процесса начали активно изучаться в середине XX в. В этот период по обозначенной проблеме издается ряд моногрфий, научных статей, а таже учебных пособий: В.Д. Сорокина, Н.Г. Салищевой, А.Е. Лунева, Г.И. Петрова, Ю.М. Козлова, Д.Н. Бахраха, А.П. Коренева, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина и др. Значительно позднее в 2000-е годы проблемы административного процесса были содержательно исследованы новым поколением ученых4. В частности, этому вопросу были посвящены труды: А.С. Дугенца, П.И. Кононова, А.В. Куракина, М.В. Костенникова, М.Я. Масленикова, И.В. Пановой, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, А.Ю. Якимова и др. Отметим, что отдельно от общих проблем административного процесса исследовались вопросы, связанные с административными процедурами и административной юстиций. Так же весьма содержательно исследовались административнопроцессуальные проблемы, имевшие место в сфере внутренних дел. Все это создало необходимую базу для изучения административнопроцессуальной деятельности полиции в настоящее время. В работах перечисленных ученых-административистов была сформулирована общая концепция административного процесса и административнопроцессуальной деятельности, которая в целом, как уже отмечалось, не отличалась однородностью, и административный процесс - как сложное явление, рассматривался в различных аспектах. На данный факт в различных контекстах обращается внимание. В частности, как отмечает Н.В. Сухарева «... исторически административный процесс в России был ориентирован только на рассмотрение дел, связанных с совершенными правонарушениями. В настоящее время основное мнение административистов склоняется к систематизации административно-процессуальных норм в двух крупных плоскостях: 1) процесс, регламентирующий порядок реализации органами, гражданами и юридическими лицами своих статусов в административной сфере; 2) процесс, устанавливающий порядок рассмотрения правовых споров, возникающих из административных правоотношений»5. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что административный процесс можно подразделить на регулятивный (позитивный) и охранительный процесс. У каждого из обозначенных процессов своя функциональная направленность, а также основания для осуществления. Сегодня перспективное развитие, а также свою оценку получают базовые институты административного процесса и административно- -5 процессуальной деятельности . Это обусловлено тем, что эти институты окончательно не разработаны, несмотря на достаточно большое количество публикаций по данному вопросу. Следует заметить, что в целом ряде монографий по административно-правовой тематике, а также в научных статьях, специально посвященных административному процессу, указывается на то, что настоящий процесс имеет сложную структуру, включающую в себя различные административные производства. В частности отмечается, что в юридической литературе административноюрисдикционный процесс классифицируется на отдельные административно-юрисдикционные производства, выступающие как его составные части6. Один из классиков науки советского административного права И.И. Евтихиев в середине XX в. отмечал, что перед административноправовой наукой стоит задача определения понятия, объема и основных черт советского административного процесса7. Цитируемый автор указывал, что административный процесс может пониматься как в широком (общий порядок деятельности органов управления), так и в узком (порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций) смысле. При этом И.И. Евтихиев обратил особое внимание на необходимость определения административного процесса в широком смысле как порядка осуществления административной деятельности, под которой он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения мер административного принуждения. Таким образом, И.И. Евтихиев писал о том, что административный процесс - это составная часть административной деятельности. С таким подходом вполне возможно согласиться и отметить логическую взаимосвязь процессуальных и материальных норм в предмете административного права. В этой связи отметим, что административно-процессуальная деятельность является составной частью административной деятельности полиции, которая реализуется в установленных формах, а также с помощью специфических средств правового воздействия. Административнопроцессуальная деятельность с одной стороны носит вспомогательный характер по отношению к административной деятельности полиции в целом, с другой стороны является самостоятельным направлением в ее работе. Также в ходе исследования доказывается тот факт, что административнопроцессуальная деятельность полиции логически взаимосвязана с анало- гичной деятельностью, осуществляемой в других органах государственной власти и управления. Как отмечает Н.В. Сухарева «... в настоящий момент понятием «административный процесс» охватываются все действия, которые совершают исполнительные органы власти, а также аппараты иных органов государственной власти при выполнении возложенных на них функций, что делает возможным теоретически обосновать и развивать новое направление в регулировании административных процедур, которые осуществляются органами государственной власти»8. Такое понимание административного процесса больше направлено на развитие его позитивной составляющей, а также учитывает управленческую модель административно-процессуальной деятельности, которая применительно к работе полиции также имеет важное значение. Тем не менее, не учитывает и иные составляющие административного процесса, значит, искусственно сужает предмет административно-процессуальной деятельности полиции. В этой связи обозначенная концепция административного процесса не в полной мере подходит к раскрытию деятельности полиции в соответствующем аспекте. Зырянов С.М. своеобразно подходит к определению такой категории как «административный процесс», в частности, с одной стороны, он отождествляет его с производством по делам об административных правонарушениях и в этом случае данный вид юридического процесса отождествляется с уголовным процессом. С другой стороны, административный процесс отождествляется с разрешением жалоб. В этом смысле соответствующий вид юридического процесса олицетворяется с административной юстицией (административным судопроизводством)9. Степанова О.А., раскрывая содержание административного процесса, пишет о том, что «. данный вид юридического процесса представляет собой урегулированную законом правоприменительную деятельность по разрешению конфликтов административно-правового характера независимым арбитром с целью рассмотрения вопроса о законности и обоснованности действий или решений сторон конфликта с возложением на лицо, чьи действия (решения) признаны незаконными, необоснованны, установ- -5 ленной законом обязанности» . Такое понимание административного процесса сужает его предмет, отождествляя его, по сути, с гражданским процессом. Такой подход применительно к деятельности полиции не в полной мере подходит, поскольку полиция более универсальный субъект реализации норм административнопроцессуального законодательства. Рассмотрение вопроса о соотношении таких категорий как: «административный процесс» и «административное производство», а также проблемы о сущности и содержании административно-процессуальной деятельности в свое время вызвало неоднозначную дискуссию на страницах научной литературы10. Учитывая это в настоящем исследовании мы осуществим лишь небольшой обзор различных точек зрения относительно понятия, а также о соотношении указанных категорий административного права, так как этот вопрос достаточно широко освещен в целом ряде трудов ученых-административистов, занимавшихся изучением данной проблемы11. Обратим внимание еще на одну проблему административного процесса - это соотношение таких категорий как собственно «административный процесс» и «административно-процессуальная деятельность». С одной стороны может показаться, что это идентичные категории, отражающие сущность одного и того же явления связанного с реализацией материальных норм административного права. С другой стороны категория «административного процесса» может быть более широкой, создающей платформу для административно-процессуальной деятельности или определяющей ее форму. В этой связи мы можем видеть, что в научной литературе чаще используется категория «административного процесса», что применительно к административной деятельности вообще и осуществляемой полицией, в частности не совсем верно. Административная деятельность и административно-процессуальная деятельность - это взаимосвязанные виды полицейской деятельности, которые не могут существовать в отрыве друг от друга. В этой связи применительно к деятельности полиции вполне корректно говорить о ее административно-процессуальной деятельности. Бахрах Д.Н. писал о том, что административно-процессуальная деятельность - это сознательная целенаправленная деятельность, состоящая в реализации властных полномочий субъектами публичной власти. Исходя из этого цель данной деятельности - это достижение определенного результата, а также разрешение конкретного индивидуального дела12. Такой подход к пониманию административно-процессуальной деятельности, по сути, мало, чем отличается от сущности административной деятельности в целом. Поскольку любая публичная деятельность сознательна и направлена на достижение определенного результата. Административнопроцессуальная деятельность - это деятельность официальная направленная на разрешение в установленной процессуальной форме различных административных дел и вопросов уполномоченными на то субъектами публичного управления. Административно-процессуальная деятельность дает возможность полиции реализовать предоставленные ей права и выполнить возложенные на нее обязанности по обеспечению правопорядка с использованием административно-правовых средств. Как уже отмечалось, выше понятие административно - процессуальной деятельности в этимологическом аспекте не может быть в полной мере идентично понятию административного процесса. Связано это с различным функциональным предназначением административнопроцессуального законодательства, а также правовым статусом субъектов, осуществляющих его реализацию. Административно-процессуальная деятельность является частью административного процесса, который, с учетом развития административного законодательства, реализуется как в судебной форме, так и в несудебной форме. Административнопроцессуальная деятельность полиции является составной частью ее исполнительно распорядительной деятельности, дающей самым непосредственным образом возможность полиции проводить контрольнонадзорную, разрешительную, а также юрисдикционную работу, кроме того, в рамках обозначенной деятельности полиция осуществляет предоставление гражданам и юридическим лицам закрепленные за ней государственные услуги. Отметим, что ряд ученых рассматривают административный процесс в узком смысле лишь как юрисдикционную деятельность, то есть деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения, а производство рассматривают как более широкое понятие, как процесс применения административноправовых норм, как процесс деятельности исполнительнораспорядительных органов13. Иные ученые, рассматривая обозначенный феномен и не соглашаясь с юрисдикционной концепцией административного процесса, писали о том, что он не должен создавать процессуальную форму лишь для применения мер административного принуждения, производства по делам об административных правонарушениях. А его регулирующий потенциал, по их мнению, должен касаться и позитивных правоотношений, которых в сфере внутренних дел не так уж и мало. В частности, Д.Н. Бахрах утверждал, что административный процесс регулирует не только юрисдикционную деятельность, но также и деятельность по реализации регулятивных норм, являющуюся деятельностью положительного характера14. В этом суждении обозначенный автор «разбивает» административный процесс на административную юрисдикцию и административные процедуры. Такой подход, как предстсвляется, в целом соответствует направлению развития административно-процессуальной деятельности полиции. Классик концепции административно-процессуального права В.Д. Сорокин определяет административный процесс как «... урегулированный правом порядок разрешения индивидуальноконкретных дел в сфере государственного управления исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а в предусмотренных законом случаях и другими компетентными органами. Это такой порядок деятельности, в ходе осуществления которого складываются общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права»15 16. Приведенная точка зрения создала определенную базу перерастания института административного процесса в более высокую правовую конструкцию - «административнопроцессуальное право». В чем-то аналогичные точки зрения были в свое время сформулированы целым рядом авторов: Ю.М. Козлов, Н.Г. Салище- ва, Г.И. Петров и некоторые другие ученые-административисты . Обобщение различных точек зрения относительно рассматриваемого феномена позволяет заметить, что одна группа ученых рассматривала административный процесс только лишь как деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц по разрешению дел об административных правонарушениях и административных споров17. Такой подход, конечно, заслуживает внимания, он имеет необходимое правовое обоснование, но все же при таком понимании административного процесса и административно-процессуальной деятельности, соответственно, мы искусственно сужаем предмет регулирования. Обратим внимание на функциональное предназначение административно-юрисдикционных производств. Так, эти производства, по мнению А.С. Васильева и М.Ф. Орзиха, «...опосредуют правоохранительную деятельность органов государственного управления. Их основная задача - процессуальное обеспечение определенных мер государственного принуждения»18. Приведенная точка зрения красноречиво подтверждает тезис о том, что административная юрисдикция направлена на создание процессуальной формы административного принуждения. Еще одна группа ученых под административным процессом понимала деятельность органов управления по разрешению любых индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления19 20. Такая точка зрения достаточно популярна и она также приемлема для раскрытия содержания административно-процессуальной деятельности полиции. Сторонниками обозначенной позиции в частности, являются: А.С. Дугенец, А.П. Коренев, П.И. Кононов, М.Я. Масленников, И.В. Панова. Обозначенные авторы рассматривают различные административно-процессуальные производства как самостоятельные виды административного процесса . Этим еще раз подтверждается тезис о том, что административный процесс - в классическом понимании данного феномена - это совокупность административных производств. Группа специалистов, отметим, весьма не многочисленная, рассматривает административный процесс как деятельность судов по разрешению жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения органов управления, то есть, в данном случае административный процесс отождествляется с административной юстицией21. Помимо этого, Л.А. Николаева, А.К. Соловьева изучают институт административного судопроизводства как основную часть административного процесса22. Позиция, согласно которой административный процесс отождествляется с административным судопроизводством, возможно получит свое дальнейшее развитие в связи с действием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. Тем не менее, отметим, что такие категории как «административный процесс» и «административное судопроизводство» не могут рассматриваться как синонимы, поскольку как в институциональном, так и в функциональном аспекте они несут различную смысловую нагрузку, а также наполнены различным содержанием. Обратим внимание, что в начале 2000-х годов проблемы административного процесса также привлекали к себе внимание, и одним из исследователей этого вопроса был П.И. Кононов. В частности, этот автор писал о том, что административный процесс представляет собой внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов управления (административных органов) по урегулированию (разрешению) индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права, в пределах компетенции указанных субъектов, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах). Внутри административного процесса П.И. Кононов выделяет административнораспорядительный процесс, административно-принудительный процесс, административно-защитный процесс23. Что касается начального этапа разработки проблем административного процесса, отметим, что начало исследования проблем административного процесса было ознаменовано определенными методологическими трудностями. Как уже констатировалось ранее, история исследования административного процесса была не однозначна. Как писал В.А. Рязановский: «... прежде всего процесс, всякий процесс: гражданский, уголовный, канонический, рассматривается как дополнение к соответствующему материальному праву, как производное к последнему, а дальше - гражданский и уголовный процессы начали рассматривать как самостоятельные от материального права и друг друга научные дисциплины и, наконец, в последнее время намечается течение, рассматривающие процесс как единую научную дисциплину, построенную на единых общих началах, а отдельные процессы - гражданский, уголовный и административный - как ветви этой единой науки, как второстепенные разновидности одного основного вида»24. Данная точка зрения была сформулирована в конце XIX в., когда концепции юридического процесса только начали зарождаться. Сегодня, конечно же, нельзя уже говорить о юридическом процессе, поскольку каждый из его видов имеет свою цель и функциональную направленность. Теперь мы можем исследовать только общие принципы юридического процесса, которые во многом универсальны и находят свое проявление, как в гражданском, так и в административном процессе. Как уже отмечалось, административные производства, в своей совокупности составляющие административный процесс, могут носить позитивный характер. Такие административные производства в настоящее время называются административными процедурами. Административные производства, появление которых вызвано негативными действиями (правонарушениями), называют юрисдикционными производствами, или коллизионными административными процедурами25. Наиболее приемлемую для целей нашего исследования точку зрения относительно феномена административного процесса сформулировал А.Ю. Якимов. В частности он писал, что процесс и производство соотносятся между собой как общее и особенное, производство - часть процесса, а процесс - совокупность производств. Кроме того, А.Ю. Якимов подметил, что юридический процесс и юридическая -5 процедура соотносятся между собой как содержание и форма . Именно данная позиция проходит, условно говоря, красной нитью через доктрину административного процесса и административно-процессуальной деятельности. Раскрывая явление административного процесса в теории юридической науки, заметим, что настоящий процесс является составной частью юридического процесса и соотносится с ним как часть с целым. Как следует из Конституции Российской Федерации, в ведении Российской Федерации находятся уголовно-процессуальное, гражданскопроцессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство (п. «о» ст. 71). В ст. 72 п. «к» закреплено, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такой дифференцированный подход в вопросах установления норм административного права для нашей страны традиционен, он позволяет учитывать географические, культурные, экономические и некоторые другие особенности регионов нашей страны и тем самым принимать те нормы административного права, которые в наибольшей степени для него подходят в данный момент исторического и государственного развития. Административно-процессуальные нормы, в отличие от уголовнопроцессуальных, гражданско-процессуальных норм, могут устанавливаться как на федеральном, так и на региональном уровнях. Иными словами, правовое регулирование ряда административных производств и административных процедур, реализуемых в деятельности полиции, носит отчасти децентрализованный характер. Имеют место и иные, особые признаки административного процесса и, соответственно, административно-процессуальной деятельности, которые позволяют выявить его из совокупности иных видов юридического процесса26. Так, А.П. Коренев писал, что «... специфической чертой административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что административный процесс - это последовательно совершаемые действия по осуществлению управленской деятельности. Он является формой реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права. Иными словами, административный процесс является специфической формой управленческой деятельности. Содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции субъектов административного права, осуществляющих свои полномочия и обязанности в сфере управления. Административный процесс, в отличие от других видов юридического процесса, охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами. Кроме того, особенность административного процесса состоит в том, что сфера его применения не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административноправовых отношений»27. Из этой цитаты следует, что обозначенный автор рассматривал феномен административного процесса с управленческой точки зрения, что далеко не однозначно воспринимается в научной литературе в настоящее время. В свое время Н.Г. Салищева, обобщив различные точки зрения относительно определения понятия административного процесса, находит, что эти концепции объединяет то, что административный процесс - это особый вид процессуальной деятельности органов публичной власти (преимущественно органов исполнительной власти) и судов (административное судопроизводство - специфическая деятельность судов); совокупность последовательно совершаемых юридических действий по реализации норм материального права, защищаемых методами административного права; юридически властная деятельность, регулируемая административно-процессуальными нормами. Кроме того, Н.Г. Салищева говорит о том, что «административный процесс является правоприменительным и правореализующим процессом в отношениях между субъектами публичной власти и субъектами, такой властью не обладающими, но находящимися под защитой государства и его органов, обязанных обеспечивать защиту прав и законных интересов таких субъектов в публичных отношениях»28. Раскрытие сущности административного процесса и форм его проявления в деятельности полиции дает возможность сформулировать ряд предложений по совершенствованию административно-правового регулирования процессуальной деятельности полиции. Так, наше исследование подтвердило тезис о том, что административный процесс и административно-процессуальная деятельность полиции, по охвату регулируемых ими общественных отношений носят достаточно широкий характер, кроме того, административно-процессуальные нормы реализуются большим числом сотрудников полиции, у каждого из них - своя компетенция в соответствующем направлении правоприменительной деятельности в сфере внутренних дел. В целях совершенствования механизма реализации административно-процессуальных норм, необходимо методическое обеспечение соответствующего направления работы российской полиции. В этой связи, по нашему мнению, следует принять приказ, в котором был бы определен: перечень публичных услуг, оказываемых МВД России физическим и юридическим лицам, а также реестр административных производств, осуществляемых в сфере деятельности полиции. Обозначенный подход способствовал бы пониманию и раскрытию сути административнопроцессуальной деятельности полиции. Также актуальным видится утверждение форм административнопроцессуальных документов, составляемых сотрудниками полиции в ходе административно-процессуальной деятельности. Подобное решение исключило бы произвольный подход к подготовке целого ряда процессуальных документов в производстве по делам об административных правонарушениях, в производстве по жалобам, а также в ходе осуществления различного рода административных процедур. Заметим, что возможность для реализации административных процедур, административных регламентов, а также самых разнообразных административных производств представляет именно административнопроцессуальная деятельность полиции. Также отметим, что в своем концептуальном аспекте административно-процессуальная деятельность выполняется полицией при осуществлении конкретных административных процедур и административных производств. В этой связи, она из абстрактной теоретической конструкции переходит в реальную практическую плоскость, позволяющую разрешать самые разнообразные управленческие вопросы, споры, применять установленные законом меры административного принуждения, а также обеспечивать защиту прав и свобод граждан. Также следует особо подчеркнуть, что деятельность полиции в административно-правовой сфере носит достаточно разнообразный характер. Данное обстоятельство предопределяет самые различные направления административно-процессуальной деятельности. Исходя из этого, административно-процессуальную деятельность, осуществляемую в сфере внутренних дел можно представить в виде определенной системы административных процедур и административных производств, имеющих различную функциональную направленность и значение. Таким образом, административно-процессуальная деятельность полиции касается как ее позитивной работы, в частности связанной с предоставлением государственных услуг, кроме того, обозначенная деятельность полиции связана с применением мер административного принуждения, а также защитой прав и свобод граждан и юридических лиц, вовлеченных в сферу внутренних дел.