Особенности административно-правового статуса должностных лиц
Термин «должностное лицо», которым обозначается один из видов специальных индивидуальных субъектов правоотношений, является универсальным юридическим термином, используемым практически во всех основных отраслях права. В частности, данный термин используется в конституционном, административном, муниципальном, финансовом, уголовном праве. Соответственно в действующих федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах независимо от их отраслевой принадлежности также широко используется термин «должностное лицо». При этом, как видно из анализа федерального законодательства, данным термином обозначаются не только государственные и муниципальные служащие, наделенные определенными публично-властными полномочиями, но и работники негосударственных и немуниципальных организаций, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в этих организациях. Так, например, в ст. 13 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» используется термин «должностные лица юридического лица». При этом имеются в виду юридические лица любых организационно-правовых форм. В широком смысле употребляется термин «должностное лицо» и в ст. 24 и 25-1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». По смыслу положений названного закона прокурор вправе направлять представления и предостережения в адрес должностных лиц не только государственных органов и органов местного самоуправления, но и иных организаций, в том числе коммерческих. В законодательстве об административной ответственности, а именно в примечании к ст. 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, под должностными лицами как субъектами административных правонарушений понимаются только представители власти, лица, выполняющие организационнораспорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах и органах местного самоуправления, в иных государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях. Таким образом, по смыслу названной нормы КоАП РФ работники негосударственных и немуниципальных организаций, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях и привлекаемые к административной ответственности, сами по себе не являются должностными лицами. Приведенные примеры свидетельствуют о том, что, несмотря на широкое использование в федеральном законодательстве понятия «должностное лицо», законодатель неоднозначно определяет содержание этого понятия. Такая ситуация во многом объясняется тем, что до настоящего времени на федеральном уровне отсутствует единое нормативно закрепленное унифицированное для всех отраслей права и законодательства понятие должностного лица. Между тем необходимость нормативного закрепления в федеральном законодательстве единого унифицированного понятия должностного лица, а также определения видов должностных лиц не вызывает сомнений. Наличие такого понятия и установление видов должностных лиц с учетом особенностей их правового статуса в федеральном законодательстве, с нашей точки зрения, позволит окончательно и однозначно определить место и роль должностных лиц как специальных субъектов правоотношений. Оценивая действующее федеральное законодательство и сложившуюся в юридической науке и конкретно в науке административного права ситуацию с пониманием должностного лица как субъекта правоотношений, представляется возможным сделать вывод о том, что термином «должностное лицо» следует обозначать не только государственных и муниципальных служащих, надел енных публично-властными полномочиями, но и работников негосударственных и немуниципальных организаций, выполняющих организационно-распорядительные и административнохозяйственные функции в этих организациях. В этой связи можно выделить публичных и частных должностных лиц. Публичным должностным лицом является физическое лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленным федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, должность в государственном органе или органе местного самоуправления, в государственном или муниципальном учреждении, в иной государственной или муниципальной организации, иную государственную или муниципальную должность, реализующее компетенцию соответствующего органа, учреждения или организации или собственную компетенцию, действующее в отношениях с другими, в том числе не подчиненными ему организационно субъектами (физическими лицами и организациями) от его (ее) имени либо непосредственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и наделенное в этих отношениях внутренними и (или) внешними организационно-распорядительными и (или) охранительными публичновластными полномочиями, а также внешними представительскими полномочиями. К числу публичных должностных лиц представляется возможным отнести, в частности, Президента РФ, федеральных министров, глав исполнительной власти субъектов РФ, глав местных администраций, глав муниципальных образований, должностных лиц органов внутренних дел, налоговых органов и т.п. Частным должностным лицом является физическое лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленным федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, уставом конкретной коммерческой или некоммерческой организации должность, руководящее место в негосударственной и немуниципальной коммерческой или некоммерческой организации, действующее в отношениях с другими, в том числе не подчиненными ему организационно, субъектами (физическими лицами и организациями) от имени этой организации и наделенное в этих отношениях внутренними организационно-распорядительными и внешними представительскими полномочиями. В качестве примеров частных должностных лиц можно назвать генеральных директоров и директоров акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, арбитражных управляющих, руководителей общественных и религиозных объединений и т.п. В то же время, как показывает анализ действующего федерального административного законодательства, имеются основания для выделения и третьего вида должностных лиц — частнопубличных должностных лиц. Представляется, что частнопубличным должностным лицом может быть названо физическое лицо, замещающее по основаниям и в порядке, установленным федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации, уставом конкретной коммерческой или некоммерческой организации должность, выполняющее работу в государственной или негосударственной коммерческой или некоммерческой организации, действующее в отношениях с другими, в том числе не подчиненными ему организационно, субъектами (физическими лицами и организациями) от имени этой организации, а также в некоторых случаях, предусмотренных действующим федеральным законодательством или законодательством субъекта Российской Федерации, непосредственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и наделенное в этих отношениях как внутренними организационно-распорядительными, так и отдельными внешними организационно-распорядительными и (или) охранительными публично-властными полномочиями. Примерами частнопубличных должностных лиц являются начальники морских и речных портов, железнодорожных станций, поездов, капитаны морских, речных и воздушных судов. Все названные выше виды должностных лиц являются субъектами административных правоотношений. В зависимости от места и роли должностных лиц в административных правоотношениях представляется возможным выделить две категории этих лиц: 1) властвующие должностные лица, которые реализуют в административных правоотношениях имеющиеся у них властные полномочия организационно-распорядительного и (или) охранительного характера, например руководители органов исполнительной власти, сотрудники милиции, государственные инспектора и т.п.; 2) невластвующие должностные лица, которые реализуют в административных правоотношениях лишь имеющиеся у них представительские полномочия и сами зависят от властвующих в этих отношениях должностных лиц, например руководители акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, общественных объединений. В зависимости от выполняемых в механизме административно-правового воздействия функций и характера реализуемых публично-властных полномочий все властвующие должностные лица, являющиеся субъектами административных правоотношений, в свою очередь, условно могут быть подразделены на два вида: 1) управляющие должностные лица, то есть должностные лица, наделенные организационно-распорядительными полномочиями, например губернаторы субъектов РФ, главы местных администраций, руководители государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственные регистраторы и т.п.; 2) охраняющие должностные лица, то есть должностные лица, наделенные правоохранительными полномочиями, например сотрудники милиции, руководители органов государственного контроля (надзора), государственные инспектора, сотрудники таможенных органов и т.п. Рассмотрим более подробно особенности административноправового статуса управляющих и охраняющих должностных лиц. Управляющие должностные лица как субъекты административных правоотношений, по нашему мнению, характеризуются следующими основными особенностями. 1. Управляющие должностные лица, как правило, состоят в штате государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных государственных и негосударственных организаций, действуют в административных правоотношениях от их имени и реализуют компетенцию этих органов и организаций и (или) собственную управленческую компетенцию. Такие должностные лица действуют, например, от имени таких органов, как Правительство Российской Федерации, федеральное министерство, правительство субъекта Российской Федерации, администрация района, высшее учебное заведение и т.п. В некоторых случаях управляющие должностные лица не состоят в штате каких-либо организаций, действуют в административных правоотношениях от собственного имени и реализуют в этих отношениях только собственную управленческую компетенцию. К числу таких должностных лиц можно отнести, в частности, Президента Российской Федерации, президентов республик, глав муниципальных образований. 2. Управляющие должностные лица выполняют в административных правоотношениях управленческие функции, к числу которых, по нашему мнению, необходимо относить следующие направления административной деятельности: 1) организация работы нижестоящих, подчиненных субъектов (работников, организаций); 2) рассмотрение и разрешение в пределах имеющейся компетенции текущих вопросов, возникающих у физических и юридических лиц в экономической и социально-культурной сферах; 3) регулирование поведения как подчиненных, так и не подчиненных организационно субъектов; 4) обеспечение взаимодействия с другими субъектами административных правоотношений. 3. В целях реализации указанных выше управленческих функций управляющие должностные лица наделяются в административных правоотношениях управленческими (организационнораспорядительными) полномочиями, к числу которых, по нашему мнению, можно отнести следующие права: 1) право на издание в отношении как подчиненных, так и не подчиненных организационно физических и юридических лиц организационно-распорядительных административно-правовых актов (приказов, распоряжений, решений, заключений и т.п.); 2) право на совершение в отношении как подчиненных, так и не подчиненных организационно физических и юридических лиц следующих властных административно-правовых действий: а) организационно'-распорядительных (дача устных руководящих указаний, проведение инструктажей, прием заявлений, выдача справок и т.п.); б) лицензионно-разрешительных (выдача лицензий и иных специальных разрешений); в) согласовательных действий (согласование специальной документации, дача согласия на совершение определенных действий); г) регистрационных (регистрация физических и юридических лиц, иных объектов); д) экзаменационных (принятие квалификационных и иных экзаменов и испытаний, определение их результатов); е) удостоверительных (удостоверение и подтверждение определенных юридических фактов); 3) право на заключение с другими субъектами административных правоотношений административных договоров (соглашений), регулирующих порядок разрешения различных вопросов, возникающих в сфере публичного управления. Охраняющие должностные лица как субъекты административных правоотношений характеризуются, с нашей точки зрения, следующими особенностями. 1. Охраняющие должностные лица, как правило, состоят в штате соответствующих контрольно-надзорных и (или) правоохранительных административных органов, действуют в административных правоотношениях от их имени и реализуют охранительную компетенцию этих органов и (или) собственную охранительную компетенцию. В частности, эти должностные лица действуют от имени таких органов, как органы внутренних дел, таможенные и налоговые органы, органы Роспотребнадзора и т.п. В то же время в отдельных случаях охраняющие должностные лица не состоят в штате указанных выше органов и действуют непосредственно от имени государства (Российской Федерации или субъекта Российской Федерации) и реализуют собственную компетенцию, установленную непосредственно для них соответствующими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. К числу таких должностных лиц можно, в частности, отнести Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, капитанов морских и речных портов, начальников железнодорожных станций, должностных лиц муниципальных организаций, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. 2. Охраняющие должностные лица выполняют в административных правоотношениях охранительные функции, к числу которых, с нашей точки зрения, необходимо относить следующие направления административной деятельности: 1) обеспечение личной безопасности граждан; 2) обеспечение общественной безопасности; 3) обеспечение безопасности государства; 4) выявление и пресечение преступлений с использованием административно-правовых методов; 5) выявление и пресечение административных правонарушений; 6) выявление и пресечение иных публичных правонарушений (налоговых, бюджетных, таможенных, банковских, исполнительских); 7) предупреждение преступлений с использованием административно-правовых методов; 8) предупреждение административных и иных публичных правонарушений. 3. В целях реализации указанных выше охранительных функций охраняющие должностные лица наделяются в административных правоотношениях охранительными полномочиями, к числу которых, по нашему мнению, можно отнести следующие права: 1) право на проведение мероприятий по контролю (проверок) в отношении подконтрольных (поднадзорных) физических и юридических лиц; 2) право на совершение контрольно-надзорных действий в ходе проведения проверок (осмотр, досмотр, изъятие предметов, образцов товаров, истребование документов, письменных объяснений и т.п.); 3) право на применение в отношении физических и юридических лиц, совершивших преступления, административные и иные публичные правонарушения, мер административного пресечения, предусмотренных соответствующими федеральными нормативными правовыми актами (применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, аннулирование лицензий и иных разрешительных документов и т.п.); 4) право на применение в отношении физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных гл. 27 КоАП РФ; 5) право на применение в отношении физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения, мер административной ответственности, то есть административных наказаний, предусмотренных гл. 3 КоАП РФ (предупреждение и штраф); 6) право на применение в отношении физических и юридических лиц, совершивших иные публичные правонарушения, не признаваемые федеральным законодательством административными, мер иных видов публично-правовой ответственности (налоговой, банковской, страховой, исполнительской, бюджетной); 7) право на отмену незаконных индивидуальных административно-правовых актов, изданных (принятых) нижестоящими должностными лицами; 8) право на применение в отношении физических и юридических лиц мер административного ограничения, направленных на обеспечение их собственной безопасности, а также безопасности других лиц (ограничение въезда и выезда, движения транспортных средств и пешеходов, досмотр ручной клади пассажиров в аэропортах и т.п.); 9) право на применение в отношении физических и юридических лиц, не исполняющих добровольно возложенные на них в установленном порядке юридические обязанности, мер административного обеспечения исполнения этих обязанностей (наложение ареста на имущество должников по исполнительному производству, изъятие предметов у должников и передача их взыскателям, направление должникам требований об уплате недоимки по налогам, таможенным платежам, платежам в фонд обязательного пенсионного страхования и т.п.); 10) право на применение в отношении организационно подчиненных субъектов, совершивших дисциплинарные правонарушения, мер дисциплинарной ответственности, то есть дисциплинарных взысканий. Как было отмечено выше, подразделение всех должностных лиц, участвующих в административных правоотношениях, на управляющих и охраняющих является условным. Это связано с тем, что некоторые должностные лица могут выступать в административных правоотношениях одновременно и в качестве управляющих, и в качестве охраняющих. В то же время подразделение всех должностных лиц как субъектов административных правоотношений на указанные выше виды, с нашей точки зрения, является весьма полезным, поскольку позволяет более полно и точно определить особенности административно-правового статуса отдельных категорий этих лиц. 4.5.