§1. Основные проблемы в практике деятельности органов административной юрисдикции по привлечению субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности и пути их разрешения

Исследование вопросов привлечения к административной ответственности хозяйствующих субъектов - юридических лиц невозможно без изучения правового положения и порядка осуществления деятельности органов административной юрисдикции, принимающих решения о наличии в действиях лица признаков противоправного деяния и выносящих соответствующие постановления.

Действующее российское законодательство наделяет полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях не только суды (общей юрисдикции и арбитражные), но и большое количество исполнительных органов, как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ.

Можно согласиться с И.Е. Махровым, который среди преимуществ рассмотрения дел об административных правонарушениях административными органами выделяет их оперативность, т.е. более быстрое реагирование на проступки, которые несут в себе намного меньшую опасность, чем преступления, а также то, что рассмотрение этих дел производится должностными лицами, компетентными в той или иной области правоотношений, защищаемых нормами административного права[230].

Кроме того, должностные лица органов административной юрисдикции обладают определенными познаниями в той или иной сфере правоотношений. Как пишет Б.В. Россинский, «без специальных познаний нередко невозможно правильно и полно описать существо таких специфичных правонарушений, как административные правонарушения в экономической, организационно - хозяйственной деятельности, в связи с чем по большинству составов административных правонарушений подобными специальными познаниями должны обладать лица, уполномоченные рассматривать такие дела»[231].

В случае совершения правонарушений меры административной ответственности применяются не всеми органами и должностными лицами. КоАП РФ определяет специальных субъектов применения административной ответственности. К ним отнесены органы (должностные лица), в управленческой компетенции которых преобладают правоохранительные функции и полномочия по применению административно-принудительных мер.

Вопрос определения содержания административно-правового статуса органа исполнительной власти в научной литературе остается по-прежнему проблемным.

Ю.А. Тихомиров характеризует административно-правовой статус органов исполнительной власти посредством предложенной им теории компетенции[232]. Компетенция, по его мнению, выступает базовым понятием административно-правового положения коллективных субъектов, родовым по отношению к другим статусным элементам.

Довольно часто цитируется и точка зрения Д.Н. Бахраха, выделившего в структуре административно-правового статуса три блока:              целевой,

структурно-организационный, компетенционный[233].

Как пишет О.Н. Шестобоев, административно-правовой статус органов исполнительной власти состоит из следующих элементов: цель деятельности, задачи деятельности, функции, полномочия (их совокупность составляет компетенцию              органа исполнительной власти). Организационную

составляющую органа следует признать внешним элементом статуса, влияющим на его содержание:              организация центрального аппарата,

подразделений органа, их учреждение и упразднение; взаимодействие с органами государственной власти, иными государственными структурами, муниципальными органами и невластными субъектами. Цель как неотъемлемая составляющая правового статуса органов исполнительной власти определяется их управленческой сущностью. Ведь государственное управление всегда выступает как целенаправленное воздействие[234].

Цель деятельности указывает на предназначение органа, она формулируется в общей форме и не должна быть достижимой в ближайшей перспективе. Быстрая реализация управленческой цели повлечет бесполезность учрежденного органа, его ненужность и, как следствие, необходимость его ликвидации (реорганизации).

Задачи конкретизируют цель, указывают на текущие результаты управления.

Полномочия каждого звена государственного аппарата конкретизируются применительно к возложенным на них функциям, каждая из которых должна обеспечиваться достаточным количеством полномочий, позволяющих органу наиболее эффективно действовать (т.е. реализовывать поставленные задачи) в установленной сфере.

Из сказанного можно выделить принципиальные отличительные особенности исполнительных органов государственной власти (как Российской Федерации, так и ее субъектов) как административноюрисдикционных органов, уполномоченных рассматривать дела о привлечении к административной ответственности в сфере предпринимательской деятельности.

Во-первых, данные органы зачастую наделены полномочиями по проведению надзорных мероприятий в отношении субъектов предпринимательской деятельности. В этой связи привлечению к административной ответственности в сфере предпринимательства предшествует проведение контрольно-надзорных мероприятий, проводимых этими же органами, с составлением соответствующих процессуальных документов (акта проверки, ПоАП).

Во-вторых, исполнительные органы государственной власти, привлекающие к административной ответственности, оказывают и иное, если можно так выразиться, «положительное» влияние на субъектов предпринимательства, поскольку совмещают деятельность по привлечению к административной ответственности с иной регулятивной деятельностью в указанной сфере, например, по выдаче необходимых разрешительных документов, принятию нормативных правовых актов в своей сфере деятельности и др.

В-третьих, данные органы уполномочены действующим законодательством по самостоятельному принятию решения начать производство по делу об административном правонарушении.

Если основанием для возбуждения производства по делу в суде является заявление уполномоченного органа о привлечении лица к административной ответственности, отвечающее установленным требованиям, то согласно пп.1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, в том числе, является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять ПоАП, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Кроме того, исходя из той же статьи КоАП РФ, поводами к возбуждению дела могут быть и содержащие сведения о совершенном правонарушении и поступившие из иных органов (в том числе, органов местного самоуправления), от общественных объединений, граждан, юридических лиц, средств массовой информации материалы, сообщения и заявления. Исключение предусмотрено для правонарушений, установленных частью 2 статьи 5.27 КоАП РФ.

Особые поводы к возбуждению дел установлены КоАП РФ для правонарушений, предусмотренных ст.ст. 14.12, 14.13, 14.23, 14.9, 14.31, - 14.33 КоАП РФ.

Дела об административных правонарушениях в сфере предпринимательской деятельности, предусмотренные частями 1 и 2 статьи 14.25, статьей 14.35 КоАП РФ, возбуждаются прокурором. Кроме того, при осуществлении предоставленных ему законодательством полномочий по надзору за соблюдением законности, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ (часть 1 статьи 28.4 КоАП РФ).

Частью 1 ст. 28.3 КоАП РФ предусмотрено, что ПоАП составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности, в пределах компетенции данного органа.

Кроме того, ПоАП вправе составлять, в том числе, должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора.

ПоАП по составам, установленным региональными законами, а также протоколы о правонарушениях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 14.1 КоАП РФ по видам деятельности, лицензирование которых осуществляется уполномоченными органами субъектов РФ, составляются компетентными должностными лицами региональных органов власти.

Несоблюдение компетенции тем или иным органом административной юрисдикции по составлению ПоАП является основанием для признания постановления о привлечении к ответственности незаконным либо отказа в удовлетворении требований органа о привлечении к административной ответственности.

Так, рассматривая дело об административном правонарушении, судья в первую очередь проверяет полномочия административного органа по составлению ПоАП.

В практике судов имеется немало прецедентов, когда административному органу отказывалось в удовлетворении заявления о привлечении к административной ответственности вследствие того, что данный орган неправомочен был согласно действующему законодательству на составление ПоАП [235].

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц» в статье 17 уполномочивает должностных лиц, проводивших проверку, в том числе, принять меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Исходя из действующего законодательства, это может быть либо составление ПоАП в соответствии с КоАП РФ с последующим привлечением к ответственности, либо направление материалов в органы, уполномоченные на их составление.

Некоторые отраслевые законы также содержат обязанность соответствующего должностного лица, обнаружившего признаки административного правонарушения, не отнесенного к его компетенции законом, передать материалы по подведомственности.

Например, подпункт 4 части 1 статьи 12 Федерального закона «О полиции»[236] устанавливает обязанность должностных лиц органов полиции по направлению материалов в налоговый орган для принятия по ним решения при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом Российской Федерации к полномочиям налоговых органов, в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств.

Данная обязанность установлена также в административном регламенте исполнения Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации[237], Порядке организации и проведения таможенной ревизии[238], Административном регламенте Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах Министерства внутренних дел

Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях[239], Административном регламенте исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по осуществлению контроля за порядком установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»[240].

Вместе с тем, данными нормативными правовыми актами не устанавливается единого срока для передачи соответствующих материалов в уполномоченный орган.

Статьей 14.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за продажу товаров, выполнение работ либо оказание услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных законодательством Российской Федерации требований.

Протоколы по указанной статье вправе составлять должностные лица органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка (Роспотребнадзор), а также должностные лица органов внутренних дел (полиции) - по части первой указанной статьи (в части соблюдения законодательства об оружии).

Рассмотрение дел об административных правонарушениях по статье 14.4 КоАП РФ отнесено к компетенции органов Роспотребнадзора РФ.

Статьей 18 Федерального закона «Об оружии»[241] юридическим лицам, имеющим лицензию на торговлю гражданским и служебным оружием и патронами к нему, запрещается совмещать продажу в одном торговом зале оружия и иных видов товаров, за исключением спортивных, охотничьих и рыболовных принадлежностей и запасных частей к оружию.

Возникает вопрос: в каком порядке должностное лицо органа полиции, проводившее проверку соблюдения требований законодательства об оружии и одновременно обнаружившее нарушение законодательства о правилах продажи иных товаров в соседнем торговом зале, не относящееся к компетенции органов полиции, должно уведомить об этом Роспотребнадзор? Каким процессуальным документом будут оформлены выявленные нарушения, не входящие в компетенцию зафиксировавшего их органа и предположительно являющиеся административными правонарушениями (поскольку решить вопрос об этом компетентен лишь уполномоченный орган)?

По результатам проверки, проведенной на основании Федерального закона «О защите прав юридических лиц», составляется акт.

Однако, исходя из статьи 15 указанного закона, должностные лица органа, проводившего проверку, строго ограничены полномочиями того органа, от имени которого они выступают и не вправе в процессе проверки выходить за рамки своей компетенции, проверяя какие-либо иные требования.

Следовательно, учитывая требования к акту проверки, он не может являться тем документом, которым проверяющий орган может зафиксировать и сообщить о выявленных нарушениях, не относящихся к предмету его контроля.

Думается, что данный вопрос необходимо урегулировать в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц», введя в него норму, согласно которой должностное лицо, выявившее признаки правонарушения, право на составление протоколов по которому отнесено к компетенции иного органа, уведомляет данный орган посредством направления информации, установив единый срок для такого направления, а также вид документа, которым должен быть зафиксирован факт предполагаемого (выделено мной - М.Г.) правонарушения, поскольку вопрос о его наличии либо отсутствии признаков его объективной стороны должен быть решен компетентным органом.

Следует оговориться при этом, что данные нарушения должны быть обнаружены уполномоченными должностными лицами непосредственно, т.е. без необоснованного расширения пределов проводимой ими проверки, наложения дополнительных обязанностей на поднадзорный субъект, истребования каких-либо дополнительных документов, которые субъект не обязан представлять в рамках проверки, проводимой данным органом и должностным лицом, исследования дополнительных объектов и помещений т.д.

Кроме того, предполагаемое нарушение должно будет обладать признаками, позволяющими уполномоченному органу провести внеплановую проверку на основании статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц» либо отраслевого закона.

В силу статьи 16 указанного Федерального закона типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, т.е. Министерством экономического развития Российской Федерации.

Нам представляется, что данным органом могла бы быть разработана дополнительная форма процессуального документа для фиксации иных предполагаемых правонарушений, не относящихся к предмету данной проверки, но обнаруженных контрольно-надзорными органами при ее проведении. В связи с этим возможно будет дополнить Приказ Минэкономразвития РФ «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» соответствующей формой[242].

В свою очередь, для компетентного органа данный документ будет являться основанием для проведения проверки и принятия по ее результатам решения о составлении ПоАП и возбуждении производства по делу (либо констатации отсутствия предполагаемых нарушений).

КоАП РФ наделяет следующих органов исполнительной власти полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению виновных лиц к административной ответственности по составам правонарушений, предусмотренным его главой 14: органы внутренних дел (полиция) (статья 23.3 КоАП РФ) - за правонарушения, предусмотренные частью 1 статьи 14.3.1 (в части привлечения к административной ответственности за распространение табачной продукции или табачных изделий среди населения бесплатно, в том числе в виде подарков), частью 2 статьи 14.4.1, частями 2.1 и 3 статьи 14.16, статьей 14.26, частью 2 статьи 14.53; налоговые органы (статья 23.5 КоАП РФ) - за правонарушения, предусмотренные частью 2 статьи 14.5; органы экспортного контроля (статья 23.9 КоАП РФ) - за правонарушения, предусмотренные статьей 14.20; органы, осуществляющие государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений (статья 23.31 КоАП РФ) - за правонарушения, предусмотренные статьей 14.26; федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы (статья 23.48 КоАП РФ) - за правонарушения, предусмотренные статьей частями 4 и 5 статьи 14.3.1, ст.ст. 14.9, 14.31, 14.31.1, частью 1 статьи ст.ст. 14.32, 14.33, частями 1, 3 - 5 статьи 14.38, ст.ст. 14.40, 14.41, 14.42; органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка (статья 23.49 КоАП РФ) - за правонарушения, предусмотренные ст.ст. 14.33, статьей 14.2, частью 1 статьи 14.3.1, статьей 14.4, частью 1 статьи 14.5, статьями 14.6 - 14.8, 14.15, частями 2.1 и 3 статьи 14.16, частями 2 - 4, 6 - 8 статьи 14.34, статьей 14.39, частью 1 статьи 14.51, статьей 14.53; органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (статья 23.50 КоАП РФ) - за правонарушения, предусмотренные частью 2 статьи 14.6 (в части регулирования цен на этиловый спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию), частями 2.1 и 3 статьи 14.16, статьей 14.19; органы, уполномоченные в области государственного регулирования тарифов (статья 23.51 КоАП РФ) - за правонарушения, предусмотренные статьей 14.6; органы, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (статья 23.61 КоАП РФ) - за правонарушения, предусмотренные частью 3 статьи 14.25; органы, осуществляющие контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости (статья 23.64 КоАП РФ) - за правонарушения, предусмотренные статьей 14.28; Банк России (статья 23.74 КоАП РФ) - за правонарушения, предусмотренные часть 1 статьи 14.4.1, ст.ст. 14.24, 14.29, 14.30.

Как обоснованно отметил С.А. Гомонов, особенностью современной системы государственных органов исполнительной власти является непостоянство ее структуры, выражающееся в периодических ее преобразованиях в целях совершенствования государственного управления и реализации государственной политики в различных отраслях деятельности[243].

Начиная с 1999 г. структура федеральных органов исполнительной власти более 10 раз подвергалась различным изменениям и дополнениям. В настоящее время структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[244].

Показательным является то, что с момента принятия КоАП РФ в главу 23, рассматривающую              перечень органов и должностных лиц,

уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, уже внесено множество изменений и дополнений.

Помимо органов исполнительной власти Российской Федерации, рассмотрение дел об административных правонарушениях вправе осуществлять органы, уполномоченные на это законодательством субъектов РФ.

В частности, рассмотрение данных дел может осуществляться на основании регионального законодательства мировыми судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченными органами и учреждениями, административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ, государственными учреждениями, подведомственными органам исполнительной власти субъектов и уполномоченными на осуществление надзора (федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях регионального значения).

Как показывает анализ регионального законодательства, на местах восприняты различные варианты создания системы административноюрисдикционных органов по рассмотрению дел о привлечении к административной ответственности в сфере предпринимательства: в одних субъектах рассмотрение таких дел осуществляется исключительно административными комиссиями, в других - административными комиссиями и мировыми судьями, а также уполномоченными органами исполнительной власти субъекта, в третьих - либо мировыми судьями, либо уполномоченными органами исполнительной власти региона.

Первый вариант восприняли, например, Воронежская, Волгоградская, Архангельская, Пензенская области, Алтайский и Хабаровский края.

Административные комиссии в указанных субъектах в основном создаются органами местного самоуправления в соответствии с законами о передаче им соответствующих полномочий на местный уровень. Например, такие полномочия переданы муниципальным районам и городским округам Воронежской области в соответствии с Законом области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Воронежской области отдельными государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий»[245].

Административные комиссии Воронежской области наделены правом рассматривать правонарушения, предусмотренные статьями 25 («Нарушение законодательства Воронежской области в сфере торговли и оказания услуг населению») и 27 («Торговля в неустановленных местах») Закона Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области»[246].

Протоколы по указанным составам правонарушений в настоящее время уполномочены составлять должностные лица органов полиции, должностные лица исполнительного органа государственной власти Воронежской области, уполномоченного на осуществление государственного регулирования торговой деятельности (таким органом на территории Воронежской области является департамент промышленности, предпринимательства и торговли Воронежской области в соответствии с постановлением правительства области, утвердившем соответствующее положение о нем[247]), должностные лица исполнительных органов государственной власти Воронежской области в соответствии перечнем, установленным правительством Воронежской области.

В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Волгоградской и Рязанской областях) наряду с административными комиссиями при органах местного самоуправления созданы также областные административные комиссии (Закон Волгоградской области от 31 декабря 2004 №987-ОД «О Волгоградской областной административной комиссии», Закон Рязанской области от 04 декабря 2008 №182-ОЗ «Об административных правонарушениях»[248]).

Второй вариант, т.е. наделение полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях              в сфере              предпринимательства

одновременно несколькими различными органами - как административными комиссиями, так              и мировыми              судьями              и уполномоченными

исполнительными органами власти соответствующего субъекта, принят в Тюменской, Владимирской, Томской, Орловской областях.

Третий вариант, т.е. наделение полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях в              сфере предпринимательской

деятельности мировых судей либо исполнительных органов власти субъекта, характерен для г.Санкт-Петербурга, Московской, Ульяновской областей, Удмуртской республики, республики Башкортостан.

Практика применения КоАП РФ показывает, что органами, уполномоченными составлять ПоАП и рассматривать данные дела, допускается большое число нарушений КоАП РФ, касающихся требований, предъявляемых к данным протоколам и постановлениям (ст.ст. 28.2 и 29.10), к порядку рассмотрения и объявления постановления по делу (ст.ст. 25.1 и 29.11), к срокам рассмотрения соответствующих дел (ст. 29.6) и др.[249]

Одной из основных причин этого является некоторая коллизионность норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц» и КоАП РФ.

Например, на стадии возбуждения дела об административном правонарушении имеет место конкуренция норм данных нормативных правовых актов, поскольку поводы к возбуждению дела об административном правонарушении по КоАП РФ частично совпадают с основаниями для проведения внеплановых проверок в рамках указанного Федерального закона.

Конкуренция законов, как обоснованно отмечает С.М. Зырянов, является коррупциогенным фактором, так как предоставляет субъектам административного надзора, уполномоченным составлять ПоАП, альтернативу. В результате вместо согласования внеплановой проверки с прокурором уполномоченный орган возбуждает дело об административном правонарушении и проводит в его рамках административное расследование[250].

Органы прокуратуры выявляют нарушения в деятельности административно-юрисдикционных органов, наиболее распространенными среди которых можно назвать следующие: отсутствие предусмотренных законом оснований для проведения внеплановой проверки и последующего возбуждения дела об административном правонарушении субъектов предпринимательства; несоблюдение предусмотренных законом сроков давности привлечения к административной ответственности; игнорирование норм административного законодательства, влекущих необоснованное привлечение субъектов предпринимательства к административной ответственности; неправильная юридическая оценка совершенных правонарушений и неверное применение квалифицирующих признаков; нарушение требований по составлению ПоАП и постановлений об административных правонарушениях; неполное выявление всех обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, в том числе смягчающих и отягчающих административную ответственность; игнорирование обстоятельств, исключающих производство по делу; несоблюдение сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях; отступление от требований КоАП РФ к выявлению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, в целях их последующего устранения и предупреждения; формальный подход к установлению вины юридических лиц в совершении правонарушения, отсутствие доказательств вины коллективного субъекта.

В частности, в ПоАП вопрос вины организации должным образом не исследуется, в чем конкретно выражается его вина не указывается. К сожалению, судебная практика, поддерживает данный формальный подход, ввиду чего организациям отказывается в удовлетворении жалоб на постановления по делу об административном правонарушении, а также в принятии их доводов об отсутствии вины в совершении деликта.

Несовершенство действующего законодательства, всевозможные правовые коллизии, имеющиеся на уровне федеральных законов и подзаконных правовых актов, неизбежно влекут проблемы правоприменительного производства органов, уполномоченных на осуществление контрольно-надзорных мероприятий, а также на рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Можно выделить как общие, характерные для всех уполномоченных органов проблемы применения законодательства об административной ответственности, так и узкоспециальные, специфические вопросы.

Специальные проблемы правоприменения обусловлены спецификой отраслевого законодательства, регулирующего деятельность того или иного уполномоченного органа.

Одним из наиболее часто встречающихся практических вопросов является проблема «стыковки» норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц» и иного отраслевого законодательства.

В качестве примера рассмотрим деятельность Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзора).

Согласно действующему Положению о федеральном государственном надзоре в области              защиты прав              потребителей, утвержденному

постановлением Правительства РФ от 02 мая 2012 № 412[251] федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей включает в себя, в том числе, организацию и проведение проверок соблюдения изготовителями (исполнителями, продавцами, уполномоченными организациями              или              уполномоченными              индивидуальными

предпринимателями,              импортерами)              требований,              установленных

международными договорами Российской Федерации, Законом Российской

Федерации «О защите прав потребителей», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения в области защиты прав потребителей (далее - обязательные требования), предписаний должностных лиц органа государственного надзора, а также организацию и проведение проверок соответствия товаров (работ, услуг) обязательным требованиям, обеспечивающим безопасность товаров (работ, услуг) для жизни и здоровья потребителей, окружающей среды, предупреждение действий, вводящих потребителей в заблуждение, и предотвращение причинения вреда имуществу потребителей, установленным в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

При этом пунктом 9 Положения о федеральном государственном надзоре в области защиты прав потребителей установлено, что в случае выявления нарушений законодательства в области защиты прав потребителей Роспотребнадзор (его территориальные органы) помимо мер, предусмотренных Федеральным законом «О защите прав юридических лиц», Законом «О защите прав потребителей» и КоАП РФ, вправе принимать меры в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», то есть меры, связанные с реализацией полномочий по обеспечению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Таможенного союза, возложенных на Роспотребнадзор в 2012 году постановлением Правительства Российской Федерации: от 11 сентября 2012 года № 912 за ТР ТС 007/2011 «О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков»; от 11 сентября 2012 года № 917 за ТР ТС 008/2011 «О безопасности игрушек»; от 11 сентября 2012 года № 918 за ТР ТС 017/2011 «О безопасности продукции легкой промышленности»; от 27 сентября 2012 года № 989 за ТР ТС 009/2011 «О безопасности парфюмерно-косметической продукции»; от 9 октября 2012 г. № 1033 за ТР ТС 005/2011 «О безопасности упаковки»[252].

Согласно части 1 статьи 33 Федерального закона «О техническом регулировании»[253] государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в отношении продукции или в отношении продукции и связанных с требованиями к продукции процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации исключительно в части соблюдения требований соответствующих технических регламентов.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется должностными лицами органов государственного контроля (надзора) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 2 статьи 32 указанного Федерального закона).

Таким законодательством является Федеральный закон «О защите прав юридических лиц», распространяющийся, однако, на проверки деятельности самих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но не на продукцию.

В этой связи, отсутствие в настоящее время необходимой согласованности между Федеральным законом «О защите прав юридических лиц» и Федеральным законом «О техническом регулировании» по вопросу организации и осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов не позволяет уполномоченным органам государственного контроля (надзора), включая Роспотребнадзор, обеспечить эффективное выполнение возложенной на них функции по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований к продукции, обеспечивающих защиту жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, а также предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей (часть 1 статьи 6 Федерального закона «О техническом регулировании»)[254].

Это обусловлено наличием ряда пробелов в правовом регулировании указанных отношений, не позволяющих установить единый механизм осуществления государственного контроля (надзора) непосредственно за продукцией и связанным с ней процессом как за объектами технического регулирования, то есть изначально - безотносительно к конкретным юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, а также определить административные процедуры, обеспечивающие принятие необходимых мер реагирования, определенных статьями 34, 39, 40 Федерального закона «О техническом регулировании», по фактам реализации продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, отличных от мер, предусмотренных статьей 17 Федерального закона «О защите прав юридических лиц».

Поскольку предмет федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей объединяет как проверку деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (в соответствующей части), так и проверку продукции (товаров), находящихся в обращении (подпункт 1 и подпункт 2 пункта 2 статьи 40 Закона «О защите прав потребителей»), то применение к государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов как части указанного надзора общих правил о периодичности проведения проверок хозяйствующих субъектов, установленные Федеральным законом «О защите прав юридических лиц», существенно снижает его эффективность в отношении объектов технического регулирования[255].

Оценка соответствия поступающей на рынок продукции, проводимая в рамках государственного контроля (надзора) на основании части 3 статьи 7 Федерального закона «О техническом регулировании», необходимым обязательным требованиям, должна осуществляться с использованием административных процедур, учитывающих специфические особенности такого надзора и безотносительно как к таковым хозяйствующим субъектам, у которых в обращении находится тот или иной вид продукции, подлежащей государственному надзору, то есть по правилам и принципам, отличным от установленных в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц».

Таким образом, имеется явная необходимость в пересмотре положений законодательства о техническом регулировании, установлении специфических особенностей для проверки соответствия объектов технического регулирования в части их оснований, периодичности, принятия необходимых мер по их результатам.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц» имеет определенную несогласованность с отраслевым законодательством также и в части установленной обязанности по извещению органов прокуратуры о проводимых внеплановых проверках.

Так, часть 8 статьи 16 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»[256] закрепляет, что внеплановая выездная проверка по основанию, указанному в подпункте «б» пункта 7 данной статьи, может быть проведена незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц», без согласования с органом прокуратуры.

Таким образом, в Федеральном законе №116-ФЗ устанавливается обязанность лишь по извещению (но не согласованию) о проведении проверки. Вместе с тем, форма такого документа не разработана.

Ввиду отсутствия утвержденной формы извещения органов прокуратуры на практике органы прокуратуры продолжают согласовывать проведение внеплановых выездных проверок при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности[257].

Аналогичные нормы закреплены в статье 360 Трудового кодекса Российской Федерации[258], части 5 статьи 11.1 Федерального закона «О транспортной безопасности»[259], статье 13 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений»[260], части 11 статьи 23.2 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»[261], статье 24.1 Федерального закона «Об использовании атомной энергии»[262].

В иных случаях (как, например, в статье 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации) установлена обязанность по извещению органов прокуратуры о проведении внеплановых проверок субъектов надзора, однако без оговорки «без согласования с органами прокуратуры».

Л.А. Тихомирова полагает, что «в этом случае часть 12 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 №294-ФЗ при осуществлении государственного строительного надзора... применима в полном объеме, включая не только порядок направления извещения, но и ее форму - согласование о проведении выездной проверки»[263].

Можно поддерживать либо не поддерживать высказанную автором позицию, однако в любом случае очевидна необходимость разработки и утверждения дополнительно к имеющемуся заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки, извещения прокуратуры о ее проведении на основании норм ряда отраслевых законов.

Данная форма также должна быть включена в вышеупомянутый нами приказ Минэкономразвития РФ «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Среди пробелов Федерального закона «О защите прав юридических лиц» следует назвать и отсутствие механизма осуществления выездной проверки в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя.

Согласно статье 15 данного нормативного правового акта при проведении проверки уполномоченные должностные лица органа по контролю (надзору) не вправе проводить проверку (плановую или внеплановую выездную) в отсутствие при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом «б» пункта 2 части 2 статьи 10 (т.е. при причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера).

Однако недобросовестным субъектам данная формулировка закона позволяет уклониться от проведения проверки.

С другой стороны, указанный Федеральный закон не предусматривает возможности переноса проведения проверки в случае отсутствия руководителя, должностного лица, иного уполномоченного представителя юридического лица по уважительной причине (в частности, в случае болезни, нахождения в отпуске или в командировке).

В этой связи необходима разработка механизма переноса даты проведения проверки, если руководитель либо иной уполномоченный представитель (либо должностное лицо) не могут присутствовать при проведении проверки по уважительной причине.

Кроме того, в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц», помимо общей нормы о запрете проведения выездной проверки в случае отсутствия руководителя, иного уполномоченного представителя либо должностного лица при ее проведении следует закрепить норму о возможности проведения такой проверки в случае повторного их отсутствия при проведении проверки без уважительной причины, подтвержденной доказательствами.

Также следовало бы нормативно урегулировать порядок переноса срока проверки (в частности, когда после утверждения ежегодного плана проведения плановых проверок, после издания приказа (распоряжения) о проведении проверки, либо уже в процессе ее проведения проверки юридическое лицо меняет свое наименование, что вызывает необходимость внесения изменений в приказ и (или) план).

Выше нами были проанализированы некоторые проблемные вопросы, связанные с недостатками действующих нормативных правовых актов, в том числе их несогласованностью в некоторых вопросах, возможностью неоднозначного толкования, отсутствием форм необходимых документов.

Однако анализ практики деятельности административных органов выявляет и проблемы, связанные с неправильным применением норм законодательства.

Как показывает административная и судебная практика, среди общих и наиболее характерных нарушений, допускаемых должностными лицами исполнительных органов государственной власти, привлекающих организации к административной ответственности, является ненадлежащее их извещение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела.

Согласно статье 28.2 КоАП РФ орган, возбудивший дело об административном правонарушении, обязан обеспечить участие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в составлении ПоАП.

Системный анализ положений статей 25.4 и 28.2 КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что должностное лицо обязано известить (уведомить) законного представителя юридического лица о факте, времени и месте составления ПоАП в целях обеспечения возможности реализовать гарантии, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ.

Анализ судебной практики позволяет выделить некоторые наиболее характерные позиции судов по вопросу о надлежащем извещении представителя юридического лица о составлении ПоАП: не признается надлежащим извещением лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления ПоАП, если при его составлении участвует представитель лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, действующий на основании общей доверенности без указания в ней конкретного административного дела[264]; уведомление, содержащее неточные (неконкретные) сведения о времени и месте составления ПоАП, не может считаться доказательством надлежащего извещения лица, в отношении которого осуществляется административное производство, поскольку предполагает не предусмотренный КоАП РФ альтернативный порядок составления такого протокола[265]; составление ПоАП и рассмотрение материалов административного дела в один день, в отсутствие доказательств надлежащего извещения о времени и месте составления протокола, является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности. Кроме того, составление протокола и вынесение постановления в один день лишает привлекаемое лицо права на защиту[266]; недопущение защитника к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности[267]; не является надлежащим извещение о времени и месте составления ПоАП, оформленное до самого момента совершения правонарушения на основании предположения, что правонарушение может быть совершено[268].

Можно найти и многочисленные примеры судебных актов, отменяющих постановления              административных органов              о              привлечении к

административной ответственности по причине ненадлежащего уведомления о рассмотрении дела, в частности, ввиду неуказания в извещении конкретного дела, назначенного к рассмотрению[269]; несвоевременного извещения о рассмотрении дела, повлекшего невозможность участия уполномоченного представителя привлекаемого к ответственности лица[270]; направления уведомления по неподтвержденному телефону или адресу[271]; ненадлежащего              извещения привлекаемого              к              административной

ответственности лица об отложении рассмотрения дела[272].

На наш взгляд, одной из основных причин отмены судами постановлений о привлечении к административной ответственности административных органов является отсутствие единообразной практики, которая имеет два аспекта.

Первый связан с тем, что в разных территориальных подразделениях одного административного органа можно наблюдать различные трактовки одних и тех же статей КоАП РФ.

Второй аспект связан с различным применением КоАП РФ внутри одних и тех же территориальных подразделений одного административного органа.

Кроме того, имеет место и элементарная недобросовестность должностных лиц уполномоченных органов, что является недопустимым.

В целях решения обозначенной проблемы требуется выработка механизмов обеспечения единообразия практики применения КоАП РФ.

В качестве инструментария учеными предлагается закрепление в КоАП РФ обязанности всех органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, изучать и регулярно (не менее 1 раза в полгода) обобщать практику по применению соответствующих статей КоАП РФ с публичной дачей разъяснений[273].

Подобное обобщение необходимо делать как территориальными подразделениями, так и самим органом.

Кроме того, административным органам следует организовать регулярное ознакомление должностных лиц, выносящих постановления о привлечении к административной ответственности, с соответствующей судебной практикой, обобщать и обсуждать спорные вопросы правоприменения.

Отрицательно сказывается на правоприменении и закрытость сведений о результатах деятельности органов власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Например, в системе арбитражных судов создан доступный в сети Интернет единый Банк решений арбитражных судов, содержащий судебные акты всех арбитражных судов и снабженный удобными средствами поиска, что облегчает нахождение требуемых актов. Кроме того, на сайтах судов можно ознакомиться с обобщениями судебной практики, рекомендациями научно-консультативных советов, принятыми по наиболее спорным и важным вопросам.

Иная ситуация сложилась в деятельности органов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях в связи с действием Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[274], закрепившего перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, подлежащей размещению в сети Интернет.

В данный перечень входит информация о результатах проверок, проведенных государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями в пределах их полномочий, что может включать в себя сведения общего характера о результатах привлечения субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности. Однако в законе отсутствует прямое требование об опубликовании общих и детализированных сведений о привлечении к административной ответственности.

То же самое можно сказать и в отношении перечней информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет, утвержденных рядом указов Президента РФ (для органов, руководство которыми осуществляет Президент РФ) и постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2009 № 953 (для органов, руководство которыми осуществляет Правительство РФ). Какие-либо требования об опубликовании процессуальных актов по делам об административных правонарушениях отсутствуют и в КоАП РФ.

Вместе с тем, административно-юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти является не менее важной, чем аналогичная деятельность судов. Количество дел об административных правонарушениях, рассматриваемых органами исполнительной власти, многократно превышает количество аналогичных дел, рассмотренных судами.

В научной литературе предлагается в качестве решения данной проблемы внести изменения в КоАП РФ, установив требования об обязательном размещении в сети Интернет ПоАП и постановление по делу об административном правонарушении, а в случае обжалования - также решение по жалобе на постановление об административном правонарушении в отношении правонарушений, соответствующих хотя бы одному из критериев:

а)              за данное правонарушение на должностное лицо может быть наложен штраф в размере более 30 тыс. рублей либо применена дисквалификация;

б)              за данное правонарушение на индивидуального предпринимателя может быть наложен штраф в размере более 30 тыс. рублей, либо применена дисквалификация, либо применено административное приостановление деятельности;

в)              за данное правонарушение на юридическое лицо может быть наложен штраф в размере более 300 тыс. рублей либо применено административное приостановление деятельности1.

Также предлагается первоначально публиковать данные процессуальные документы на официальном сайте органа административной юрисдикции, осуществляющего рассмотрение дела об административном правонарушении с последующим созданием единого портала, обеспечивающего опубликование протоколов и постановлений по делам об административных

правонарушениях всех органов, осуществляющих производство по данным делам1.

Соглашаясь с внесенным предложением, можно было бы дополнительно рекомендовать органам административной юрисдикции проводить регулярную аналитическую работу с выработкой обобщений и обзоров, подобных обобщениям практики, периодически осуществляемой в судах.

Данные обзоры должны учитывать не только позицию властного органа, привлекающего к административной ответственности, но и позицию вышестоящих органов (федеральных, субъектов РФ), а также позицию судов.

На сайтах административных органов должна регулярно осуществляться деятельность по подготовке и размещению ответов на самые часто возникающие в их практической деятельности вопросы в сферах контрольнонадзорной деятельности, а также производства по делам об административных правонарушениях. Размещаемую информацию следует периодически обновлять и дополнять.

Безусловно, полезными будут совместные обсуждения практических вопросов и проблем с представителями бизнес-сообществ, союзов предпринимателей, проведение совместных совещаний с представителями судебных органов в целях выработки единообразных подходов.

Думается, что данные меры в совокупности окажут положительное влияние на выработку согласованных позиций по вопросам привлечения к административной ответственности.

Анализ деятельности административных органов, а также судебной практики об обжаловании постановлений уполномоченных органов о привлечении к административной ответственности позволяет утверждать, что суды нередко отменяют данные постановления в части выбора санкции за правонарушение.

Вид и объем конкретной санкции определяется должностным лицом уполномоченного органа с учетом личности нарушителя, характера совершенного правонарушения, степени вины, имущественного положения нарушителя, а также обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность.

Санкции статей Особенной части КоАП РФ предусматривают возможность назначения административного наказания в установленных пределах. Кроме того, санкции за совершение некоторых видов административных деликтов предусматривают возможность выбора одного из возможных видов наказаний.

Так, за совершение административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности, установленных частью 3 статьи 14.1, частью 3 статьи 14.2, частями 1 и 2 статьи 14.5, частью 1 статьи 14.8, статьей 14.15, частью 3 статьи 14.25, ч.3 статьи 14.27 КоАП РФ, предусмотрена возможность назначения предупреждения или административного штрафа.

Часть 2 статьи 14.1.2 КоАП РФ, например, предусматривает в качестве административных санкций штраф с конфискацией транспортного средства или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Судебная практика свидетельствует о том, что нередко административными органами неправильно применяются номы КоАП РФ о правилах назначения наказаний, необоснованно назначается административный штраф в случаях, где могло бы быть применено предупреждение, что также свидетельствует в пользу необходимости совместного обмена практикой и опытом между судебными и административными органами[275].

Еще одним неоднозначным практическим вопросом является назначение минимального наказания за совершение административного правонарушения.

Проблема назначения справедливого и адекватного наказания, безусловно, относится не только к деятельности административных органов, но и судов.

Однако прецеденты, когда суд не соглашается с избранным административным органом наказанием в виде штрафа, заменяя его на предупреждение, встречаются чаще, чем отмена соответствующих решений судов первой инстанции вышестоящими судами.

В настоящее время в санкциях за административные правонарушения, предусмотренные КоАП РФ, сложилась явная диспропорция, связанная с тем, что за отдельные правонарушения установлены неоправданно высокие санкции, а за другие - относительно низкие. При этом не во всех случаях такая дифференциация связана с разной степенью общественной опасности.

В 34 статьях КоАП РФ предусмотрено назначение в отношении юридических лиц административного штрафа в размере одного миллиона рублей.

В отдельных случаях такие размеры санкций оправданы, в иных - формулировка объективной стороны состава административного правонарушения позволяет назначить существенное административное наказание за различные степени нарушения, в том числе незначительные (непреднамеренные).

Такая проблема существует в тех случаях, когда высокий размер административного штрафа связан с наличием тех или иных грубых нарушений. Однако отсутствие четких требований к степени грубости нарушения и вольные трактовки административным органом такой степени приводят порой к необоснованному назначению более сурового наказания вплоть до административного приостановления деятельности.

Например, грубое нарушение требований промышленной безопасности (статья 9.1 КоАП РФ) влечет административное приостановление деятельности на срок до 90 суток на основании решения должностного лица Ростехнадзора. При этом грубое нарушение определено в законе очень расплывчато. Под грубым нарушением требований промышленной безопасности опасных производственных объектов понимается нарушение требований промышленной безопасности, приведшее к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью людей. Такое определение позволяет практически любое нарушение квалифицировать как грубое, так как все требования промышленной безопасности созданы для предотвращения производственного травматизма и причинения вреда окружающей среде. Любое нарушение таких правил повышает риск наступления таких последствий, чем создает непосредственную угрозу.

В ряде случаев, наоборот, размер административного штрафа (иного наказания) не зависит от степени грубости нарушения (одинаковый штраф назначают как за грубые, так и за мелкие правонарушения). Данное обстоятельство приводит к тому, что может назначаться как необоснованно суровое наказание, так и незначительное наказание, не мотивирующее соблюдать обязательные требования в будущем.

Так, в соответствии с ч.1 статьи 14.1.2 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта без лицензии наказывается фиксированным размером штрафа: на граждан и должностных лиц в размере 50 тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - 100 тысяч рублей; на юридических лиц - 400 тысяч рублей. При этом ответственность не дифференцирована ни по виду транспорта, ни по количеству пассажиров, ни по кратности (продолжительности) осуществления деятельности без лицензии. В текущей редакции одинаковое наказание понесут как владелец речного судна (морского судна), перевозящего пассажиров без лицензии, так и владелец микроавтобуса[276].

Большинство статей КоАП РФ предусматривают возможность назначения административного штрафа в определенных границах, минимальный и максимальный размер которых установлены нормой КоАП РФ.

Судебная практика исходит из того, что минимальный размер административного штрафа обычно устанавливается при наличии смягчающих обстоятельств в соответствии со статьей 4.2 КоАП РФ.

Однако четкого закрепления в КоАП РФ этот вопрос пока не получил.

В этой связи интересно предложение Н.В. Макарейко дополнить статью КоАП РФ частью 3.2 следующего содержания:              «При наличии

обстоятельств, смягчающих административную ответственность, назначается минимальное наказание, предусмотренное нормой, устанавливающей административное наказание за административное правонарушение. При наличии обстоятельств, отягчающих административную ответственность, назначается максимальное наказание, предусмотренное нормой, устанавливающей административное наказание за административное правонарушение»[277].

В свете рассмотрения данной темы нельзя не остановиться на такой проблеме правоприменения, как избыточность подзаконных актов, регулирующих сферу предпринимательства.

Частые отсылки КоАП РФ к ведомственным нормативным правовым актам (правилам, инструкциям), нарушение которых составляет объективную сторону административного правонарушения и позволяет назначать административное наказание практически за любое (даже мелкое и незначительное) нарушение в указанной сфере.

Например, статьей 14.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за продажу товаров, не соответствующих образцам по качеству, выполнение работ либо оказание населению услуг, не соответствующих требованиям нормативных правовых актов, устанавливающих порядок (правила) выполнения работ либо оказания населению услуг, за исключением случаев, предусмотренных статьей 14.4.2 КоАП РФ.

Однако только лишь в отношении продовольственной продукции в настоящее время действуют более двадцати ГОСТ (например, ГОСТ 7128-91. Государственный стандарт Союза ССР. «Изделия хлебобулочные бараночные. Технические условия» (утвержден и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 14 октября 1991 г. № 1611); ГОСТ 29056-91. Государственный стандарт Союза ССР. «Пряности. Тмин. Технические условия» (утвержден и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 27 июня 1991 г. № 1059); ГОСТ 29047-91. Государственный стандарт Союза ССР. «Пряности. Гвоздика. Технические условия» (утвержден и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 27 июня 1991 г. № 1058); ГОСТ 29052-91. Государственный стандарт Союза ССР. «Пряности. Кардамон. Технические условия» (утвержден и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 27 июня 1991 г. № 1059); ГОСТ 29050-91. Государственный стандарт Союза ССР. «Пряности. Перец черный и белый. Технические условия» (утвержден и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 27 июня 1991 г. № 1058); ГОСТ 29045-91. Государственный стандарт Союза ССР. «Пряности. Перец душистый. Технические условия» (утвержден и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 27 июня 1991 г. № 1058); ГОСТ 5897-90. Государственный стандарт союза ССР. «Изделия кондитерские. Методы определения органолептических показателей качества, размеров, массы нетто и составных частей» (утвержден и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 29 декабря 1990 г. № 3695); ГОСТ 5867-90. Межгосударственный стандарт. Молоко и молочные продукты. Методы определения жира» (утвержден и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 26 июля 1990 г. № 2293)[278].

Кроме того, в сфере торговли, предоставления услуг действуют более тридцати санитарных правил (СанПиН), например: постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 14 ноября 2001 г. № 36 «О введении в действие Санитарных правил» (вместе с «СанПиН 2.3.2.1078-01. Продовольственное сырье и пищевые продукты. Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 06 ноября 2001 г.); постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 11 апреля 2011 г. № 30 «Об утверждении СанПиН 2.3.2.2868-11 «Дополнение № 23 к СанПиН 2.3.2.1078-01 «Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов»; постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 08 ноября 2001 г. № 31 (ред. от 31 марта 2011) «О введении в действие санитарных правил» (вместе с «СП 2.3.6.1079-01. 2.3.6. Организации общественного питания. Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья. Санитарно-эпидемиологические правила», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 06 ноября 2001 г.); постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 18 апреля 2003 г. № 59 «О введении в действие Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.3.2.1293-03» (вместе с «СанПиН 2.3.2.1293-03.              2.3.2.

Продовольственное сырье и пищевые продукты. Гигиенические требования по применению пищевых добавок. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 18 апреля 2003 г.); постановление Главного государственного санитарного врача

РФ от 19 марта 2002 г. № 12 «О введении в действие санитарноэпидемиологических правил и нормативов «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды, расфасованной в емкости. Контроль качества. СанПиН 2.1.4.1116-02» (вместе с «СанПиН 2.1.4.1116-02. 2.1.4. Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды, расфасованной в емкости. Контроль качества. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 15 марта 2002 г.) и др.)[279].

Обилие подобных документов, устанавливающих требования к реализуемым товарам, предлагаемым услугам в сфере предпринимательской деятельности, приводит к возможности установления административного штрафа за любое, даже незначительное нарушение.

Следует отметить, что санкция статьи 14.4 КоАП РФ не предусматривает возможности назначения предупреждения, устанавливая для суда или уполномоченного органа обязанность наложения на правонарушителя административного штрафа.

Анализ судебной практики показал, что среди правоприменителей нет единства в вопросе об обязательности применения подобного рода документов и, как следствие, возможности привлечения к административной ответственности в случае нарушения их положений. В частности, нередко некоторые нормы ГОСТ, которые носят рекомендательный характер, ошибочно применяются административными органами в качестве обязательных[280].

Как показывает практика, судами и административными органами не всегда единообразно применяются санитарно-эпидемиологические нормативы, в связи с чем нет единства подходов в вопросе квалификации правонарушений по части 1 и 2 статьи 14.43 КоАП РФ и статье 6.3 КоАП РФ.

Исходя из диспозиции частей 1 и 2 статьи 14.43, объективную сторону административного правонарушения будут образовывать только такие нарушения санитарно-эпидемиологических требований, которые относятся непосредственно к условиям транспортировки, приемки, хранения, переработки, реализации продовольственного сырья и пищевых продуктов.

Нарушения санитарно-эпидемиологических требований к размещению, устройству, планировке, санитарно-техническому состоянию, содержанию организаций торговли, а также условиям труда событий административных правонарушений, предусмотренных частями 1 или 2 статьи 14.43 КоАП РФ, не образуют и квалифицируются по статье 6.3 КоАП РФ.

Судебные органы по-разному подходят к оценке протоколов, которые содержат описание нескольких административных правонарушений, содержащих признаки деликтов, подпадающих под статью 14.43 и статью 6.3 КоАП РФ.

В случае, если указанный факт не был выявлен на уровне суда первой инстанции, некоторые вышестоящие суды, оставляя решение без изменения, в мотивировочной части указывают на отсутствие оснований для привлечения к административной ответственности по части 2 статьи 14.43 КоАП за несоблюдение санитарно-эпидемиологических требований, которые, по мнению суда, не относятся к процессам, связанным с продукцией[281].

Однако органы Роспотребнадзора придерживаются иной позиции, обосновывая ее тем, что в отдельных случаях от выполнения или невыполнения данных требований напрямую зависит безопасность производимой или реализуемой продукции. При этом не имеет значения для квалификации административного правонарушения нормативный правовой акт, который содержит указанные требования. Эти требования до вступления в силу соответствующего технического регламента могут быть изложены и в санитарных правилах[282].

Принимая во внимание то обстоятельство, что во многих санитарных правилах требования к личной гигиене работников и организации и проведении производственного контроля изложены в отдельных разделах, в каждом конкретном случае при привлечении нарушителей к административной ответственности следует обосновывать наличие прямой взаимосвязи данных требований с процессами производства, хранения и реализации продукции. Очевидно, что эта взаимосвязь будет иметь место, если работник непосредственно осуществляет процесс, связанный с производством, хранением и реализацией продукции, например продавец, сотрудник склада, пекарь, повар, кондитер и тому подобные профессии. От соблюдения ими правил личной гигиены зависит, насколько будет безопасна выпускаемая в обращение продукция. Допуск работников к выполнению таких работ без прохождения обязательного медицинского осмотра, либо наличие факта невозможности соблюдения ими правил личной гигиены, по мнению              Роспотребнадзора,              образует состав              административного

правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.43 КоАП. Напротив, отсутствие прямой взаимосвязи работника с процессами производства, хранения              или реализации              продукции является              обстоятельством,

исключающим событие              административного              правонарушения,

предусмотренного частью 2 статьи 14.43 КоАП (в частности, когда работодателем нарушен порядок прохождения медосмотра работниками, напрямую              не связанными с              производством и оборотом продукции

(бухгалтером, секретарем, юристом и т.п.), деяние следует квалифицировать

по статье 6.3 КоАП РФ). В каждом случае необходимо доказывать, в какой степени невыполнение санитарно-эпидемиологических требований влияет на безопасность продукции. К примеру, нарушение санитарноэпидемиологических требований, устанавливающих порядок осуществления производственного контроля вредных выбросов в атмосферный воздух, воздействия вредных производственных факторов на здоровье работающих, образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 6.3 КоАП. Однако нарушение санитарно-эпидемиологических требований к производственному контролю безопасности производимой и реализуемой продукции образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.43 КоАП.

В этой связи очевидна необходимость в дальнейшей унификации практики административных и судебных органов по вопросу надлежащей квалификации административных правонарушений, достижению единообразных подходов в толковании и применении норм законодательства. Кроме того, есть потребность в пересмотре множества действующих подзаконных актов - ГОСТ, СаНПиН, выделении из них тех, которые обладают признаками нормативности, всеобщей обязательности, а потому влекущих административную ответственность в случае их нарушения. Все остальные подобные акты должны быть проанализированы на предмет возможности признания их утратившими силу.

Таким образом, подводя итог сказанному, можно заключить, что в практике работы органов административной юрисдикции по привлечению к административной ответственности субъектов предпринимательства имеется ряд серьезных проблем, порождаемых несовершенством действующего законодательства.

В одних случаях выходом может являться наработка совместной практики, выработка общих позиций и рекомендаций в целях недопущения разнообразного толкования норм как минимум в структуре одного органа

В других видна необходимость внесения изменений в действующий КоАП РФ и федеральное законодательство, а также законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях с целью уточнения определенных положений, достижения большей согласованности между общими и специальными норами, закреплении вариантов решения спорных ситуаций, возникающих на практике в результате их применения.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод о необходимости реформирования действующего административного законодательства, которое на данный момент отличается несовершенством и наличием множества пробелов, что порождает и противоречивую практику его применения, в свою очередь, оказывая негативное влияние на субъекты предпринимательской деятельности.