1. Основные характеристики и принципы государственной службы
Государственная служба (государственная бюрократия) была, есть и, как нам представляется, будет в обозримом будущем одним из основных институтов государства. Поэтому изучение различных аспектов ее структуры и функционирования весьма актуально. Институт государственной службы исторически прошел ряд стадий развития - от патриархальной организации до «нового государственного менеджмента» х. Как показывает анализ признанных сегодня концепций административной организации, и в частности государственной службы, их основу составляет веберовский тип. Суть концепции Макса Вебера можно упрощенно выразить так: всякой бюрократической деятельности присущи ведение дел компетентными и беспристрастными исполнителями в полном Соответствии с законодательством и процедурами, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений2. 1 Создание профессионального государственного аппарата впервые началось во Франции при Наполеоне Бонапарте (1798), в Великобритании - с реформ Маколея (1834), а затем ^ доклада Норткота-Тревель-яна, представленного парламенту в 1854 г. Уже тогда рекомендовалось упразднить систему патронажа, заменить ее открытыми конкурсными экзаменами и проводить их под наблюдением центральной экзаменационной комиссии. Предпочтение, однако, отдавалось гуманитарному образованию, т.е., как пишет А.В. Оболонский, «первые роли в системе должны были играть не узкие специалисты, а по-прежнему «талантливые любители». (См.: Оболонский, А.В. Бюрократия и государство: очерки / А.В. Оболонский. М.: ИГиП РАН, 1966. С. 39-40.) 2 Цит. по: Государственная служба (комплексный подход): учеб. пособие. М., 2002. С. 14-15. 268 Соответственно этой концепции основные характеристики бюрократии можно свести к следующим: • компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно; • иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации; • вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; • все должностные лица обязаны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентным не только в сфере своих профессиональных должностных функций (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом1. Высказанные положения в определенной мере нашли отражение и в работах современных ученых-администрати-вистов. Проблемам государственной службы посвятили свои работы Б.М. Лазарев, Ю.М. Козлов, В.М. Манохин, Д.Н. Бахрах, А.П< Алехин и др. Среди этих работ выделяются «Советская-государственная служба» В.М. Манохина, «Государственная служба» Б.М. Лазарева, «Институт государственной службы: содержание и структура» Ю.Н. Стари-лова, «Право государственного служащего на продвижение по службе» А.А. Гришковца. В различное время эти авторы высказывали мнения, касающиеся тех или иных аспектов государственной службы, отражающих государственно-правовое состояние общества и государства. В настоящее время, как и многие другие институты административного права, государственная служба Республики Беларусь претерпевает существенные изменения, связанные построением правового, социального государства. 1 Weber M. Theory of Social and Economical Organization / M. Weber. N.Y., 1947; Gawthrop L. Bureaucratic Behavior in the Executive Branch / L. Gawthrop. N.Y., 1969. P. 2. 269 В связи с этим она обрела публично-правовой характер, природа которого, как отметил А.А. Гришковец, в советский период отрицалась, за исключением так называемой «милитаризованной государственной службы»1. Закон «Об основах службы в государственном аппарате», принятый в 1993 г., положил начало становления нового белорусского законодательства о службе2. Советская доктрина о том, что участие в управлении государством по силам любому гражданину, не подтвердилась на практике, институт же профессиональных государ-- ственных служащих доказал свою жизнеспособность и актуальность. В юридической литературе накопился целый ряд определений государственной службы и государственных служащих. При этом стоит отметить, что государственная служба (служба в системе государственного аппарата, государственных предприятий и учреждений) является одним из видов социально полезной деятельности (службы), наряду со службой в негосударственной, общественной и производственной сферах. Именно поэтому, на наш взгляд, в правовой литературе следует различать обобщающее понятия «служба» и конкретное «государственная служба». Исходя из этого, под службой можно понимать один из видов общественно полезной деятельности, направленной на осуществление прагматических целей и задач предприятия, учреждения, организации с использованием функций их служащих. На этом основании к служащим следует отнести сотрудников государственных и негосударственных органов и организаций, предприятий, учреждений и т.д. К государственным служащим - только служащих органов государства. Служба как социальное явление имеет свои характерные признаки. В.М. Манохин выделяет три признака служ- 1 Гришковец, АЛ. Право государственного служащего на продвижение по службе / А.А. Гришковец // Государство и право. 1998. № 10. С. 27. 2 Стоит, видимо, напомнить, что в дореволюционной России, в состав которой входила и Беларусь, закон о гражданской (государственной) службе был принят в 1896 г. и замещен новым законодательством в 1917 г. 270 бы: воздействие на человека; его основные социально-биологические качества; воздействие непосредственное и воздействие на человека конкретного1. Государственной службе как одному из видов социальной службы присущи как вышеназванные общие служебные признаки, так и специальные характеристики. К ним относятся: наличие государственно-правового механизма обеспечения задач и целей государственной службы; единая структура органов государственного аппарата, их соподчиненность и иерархичность; публичность; профессионализм и др. Важным структурным элементом государственной службы является должность. В самом общем виде государственная должность - это установленная компетентным государственным органом структурная единица, наделенная функциями и задачами государственного органа. Более полное понятие государственной должности предлагается в Законе «О государственной службе в Республике Беларусь». Согласно статье 4 это должность, предусмотренная Конституцией Республики Беларусь и иными законодательными актами, либо должность, учрежденная в установленном законодательством порядке как штатная единица государственного органа с определенным для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Государственная должность обладает рядом особых признаков: она организует процесс управленческой деятельности, осуществляет персонализацию функций; должностью закрепляется перечень юридических прав и обязанностей служащего. Государственная должность - явление избирательное, т.е. не всякий гражданин может занять любую должность. Занятие (получение) той или иной должности связано с рядом таких условий, как: образование, опыт работы, квалификация, гражданство, в ряде случаев - состояние здоровья, возраст и др. 1 Манохин, В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации / В.М. Манохин // Государство и право. 1997. № д. С. 6. 271 Должность имеет финансовые и социальные характеристики: установленное должностное жалование, льготы или ограничения (в системе вооруженных сил, МВД). Итак, государственная служба представляет собой вид социально значимой, профессиональной деятельности граждан, обладающих государственными должностями, регулируемой законодательством и направленной на выполнение государственных задач и функций. Государственная служба и ее содержание базируются на ряде принципов. Несмотря на некоторые отличия в перечне этих принципов у различных авторов, их, по мнению А.А. Гришковца, можно свести к двум основным: принципу служения государству и принципу открытости и гласности в осуществлении государственной службы1. Согласно статье 6 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» к принципам государственной службы относятся: верховенство Конституции Республики Беларусь; служение народу Республики Беларусь; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации; гуманизм и социальная справедливость; единство системы государственной службы и ее дифференциация исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную; гласность; профессионализм и компетентность государственных служащих; подконтрольность и подотчетность государственных служащих, их персональная ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей; добровольность поступления граждан на государственную службу; свободный доступ граждан к любым должностям государственной службы и продвижение по государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; стабильность государственной службы в целях обеспечения преемственности власти; экономическая, социальная и правовая защищенность государственных служащих. 1 Гришковец, АЛ. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) / А.А. Гришковец // Государство и право. 2004. № 1. С. 26. 272