§ 1.1. Объект и предмет науки государственной гражданской службы

Любая наука — это сложная многоэтажная конструкция, внешний облик которой выражается обычно в названии. В древности и в Средние века основное внимание исследователей привлекало, по вполне понятным причинам, государственное управление.

Но с 50-х гг. XX столетия узкие границы классического менеджмента, занимавшегося отдельным предприятием и его отношениями с другими предприятиями, начинают мешать осмыслению макросоциальных проблем. Возникновение технических управленческих наук — кибернетики, теории систем, информатики, теории проектирования, синергетики и др. — породило надежду на то, что с их помощью удастся осмыслить трудности и противоречия социального развития. Для того чтобы подчеркнуть социальную специфику своих исследований, некоторые авторы попытались предложить для них и новые названия — «социальная кибернетика», «социальная информатика», «социальная синергетика», «государственный менеджмент», «социальный менеджмент» и др. Однако эти названия не прививаются и пока не входят в научный и практический оборот.

Вместе с тем в публикациях различного рода все чаще для обозначения конкретных административных вопросов государственного управления стало использоваться понятие «государственная служба», а теперь его разновидность — «государственная гражданская служба». За рубежом в научной литературе и в номенклатуре наук название «гражданская служба» встречается достаточно часто. В России до революции 1917 г. также была своя «гражданская служба». Эта наука выделилась, а точнее, отпочковалась от традиционной науки политологии.

Ныне понятие«государственная гражданская служба»употреб- ляется в двух смыслах: во-первых, для обозначения объективного про- цессарегулирования(упорядочения)административной (аппаратной) деятельности государства, а во-вторых, для выделения науки и учебной дисциплины об этом процессе.

История науки показывает, что объективный процесс (объект) и науку об этом процессе (предмет) довольно часто обозначают одним и тем же понятием. Например, понятием «история» обозначают и сам исторический процесс, и науку об этом историческом процессе; понятием «технология металлов», обозначают и порядок обработки металлов, и науку об этом порядке обработки металлов и т.д. Одним словом, подобная двойственность понятий — дело достаточно распространенное и не создает особых затруднений ни в теории, ни на практике.

В последние годы в России наблюдается повышенный интерес к административному управлению. Совершенно очевидно, что наука «государственной гражданской службы» является продолжением и дополнением таких управленческих наук, как политология (политическое управление) и государствоведение (государственное управление). Но вместе с тем она имеет свой специальный предмет, который позволяет ей отмежеваться от них и выделиться в самостоятельную научную и учебную дисциплину. Кроме того, государственная гражданская служба выступает и как особая отрасль профессиональной деятельности, которая существенно отличается от политического и государственного управления.

Государственная административная власть в дальнейшем изложении будет называться так, как она называется в тех законах, которые будут анализироваться. Понятия «государственная служба» и «государственная гражданская служба» не синонимы (и это будет показано в дальнейшем), но в историческом плане они нередко отождествляются.

В советское время понятие «государственная служба» трактовалось весьма широко и расплывчато. Этим понятием обозначали любую деятельность в структуре государственных организаций, будь то деятельность управленческого персонала или хозяйственно-технических подразделений, обслуживающих данный управленческий персонал, а также деятельность учителей, врачей, военных и т.д.

О государственной службе заговорили всерьез у нас в стране лишь после опубликования Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г., которым было утверждено «Положение о федеральной государственной службе». Этот указ очень внимательно изучался всеми, кто был занят в системе государственного управления. Он порождал массу вопросов, ответы на которые находились с трудом или даже не найдены до настоящего времени. Поскольку указ по большинству своих статей не имел прямого действия, то в основном так и остался нормативным актом рамочного характера, документом о намерениях нашей российской государственной власти.

Вместе с тем данный указ сыграл роль довольно сильного организационного толчка для сосредоточения усилий в целях скорейшего решения чрезвычайно актуальной и сложной социальной проблемы — создания в России качественно нового государственного устройства, свободного от партократизма и тоталитаризма. Ведь сейчас уже ни для кого не секрет, что прежнее наше «социалистическое государство», выступавшее первоначально в виде «диктатуры пролетариата», а затем в виде «общенародного государства», было на са-

мом деле государством партийной и советской номенклатуры. Обюрократившаяся партийно-советская номенклатура была стержнем, несущей конструкцией этого государства. Поскольку КПСС и советская власть в конце 90-х гг. XX в. были ликвидированы, то, совершенно очевидно, назрела задача по конструированию и строительству нового российского государства, существенное место в котором будет занимать государственная служба.

Упомянутый президентский указ имел три важнейших следствия. Во-первых, он ускорил создание в июне 1994 г. специального научно-учебного центра — Российской академии государственной службы (РАГС), которая взяла на себя основное бремя по научной разработке проблем и подготовке кадров для государственной службы. Эту двуединую задачу начали решать и некоторые другие государственные учебные заведения.

Все это вместе взятое актуализировало подготовку кадров (ученых и практиков), специализирующихся по вопросам государственной службы. Вполне естественно, что основной учебной дисциплиной для данных специалистов является теория государственной службы. Теорию аппаратной деятельности в зарубежных странах называют «административной наукой», или «государственно-административным управлением». Поскольку в России данная наука только складывается, ее пока называют «государственной службой», а теперь после раздела государственной службы на три вида — «государственной гражданской службой». Нередко как за рубежом, так и в России государственную гражданскую службу именуют «администрократией» (лат. administro- cratos — административная власть).

В отечественной литературе понятия «гражданская служба» и «государственная служба» используются давно и достаточно широко. Хотя наука о них все еще не сложилась, и потому содержание данных понятий имеет значительный спектр истолкований. Как соотносятся между собой наука гражданской службы (административная наука) и наука государственного управления (государствоведение)? Административная наука не может, да и не занимается всеми вопросами государственного управления (государствоведения).

предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять ре*—.              1

шения политической власти» .

Итак, каков объект и предмет науки государственной гражданской службы? Вполне очевидно, что ее объектом является государ- ственноеуправление, государство как таковое, частью которого она является. Тогда как ее предметом служит деятельность государственных гражданских служащих, объективные законы и принципы государственного административного (аппаратного) управления.

Следовательно, наука «государственное управление» (государствоведение) может и должна заниматься деятельностью государственных органов, чьи полномочия исполняют политические должностные лица. Именно государственная политическая власть — предмет науки государственного управления (государствоведения), тогда как предметом науки государственной гражданской службы является государственная административргая власть. Конечно, эти две власти существуют и действуют лишь в органическом единстве, но это все же — две специфические части государственной власти, что и служит объективной основой для данной дифференциации наук.

В настоящее время исследования в области теории государственной гражданской службы как за рубежом, так и у нас в стране группируются вокруг четырех основных направлений: 1) деятельностно-функционального; 2) структурно-институционального; 3) кадроведческого; административного менеджмента. Каждое из этих направлений имеет многообразное содержание и может быть поделено еще на ряд поднаправлений, у каждого из которых есть своя специфика.

Деятелъностно-функциональное направление основное внимание уделяет выяснению специфики гражданской службы как профес-

' Драго Р. Административная наука / пер. с фр. М., 1982. С. 5.

сиональнои деятельности, структурированию этой деятельности в соответствии с социальными потребностями, дифференциации гражданской службы в зависимости от ветвей и уровней власти на различные функции, выработке результативных технологий подготовки, принятия и выполнения управленческих решений, совершенствованию технологий информационного обеспечения гражданской службы, улучшению документооборота и хранения документов.

Предметом исследования структурно-институционального направления являются процесс формирования государственного аппарата по различным ветвям и уровням власти, координация его деятельности по горизонтали и вертикали, структурирование государственного управления, формы учреждения государственных должностей гражданской службы, аппаратная иерархия, а также отношения между аппаратом и политическим руководством, аппаратом и группами давления, аппаратом и населением, аппаратом и общественным мнением.

В задачу кадроведческого направления входит обычно изучение различных моделей коллективного или индивидуального поведения гражданских служащих, отношений руководителей и подчиненных в аппаратной иерархии, вопросов служебной карьеры, профессиональной подготовки гражданских служащих, оптимальных форм приема и увольнения с гражданской службы, правового статуса и экономического обеспечения гражданских служащих, административно-политической элиты, стиля деятельности персонала гражданской службы, управления кадрами гражданской службы.

Направление административного менеджмента — самое молодое и, судя по всему, самое трудное. Оно пытается эффективные управленческие технологии предпринимательской деятельности адаптировать к специфике гражданской службы, чтобы интересы населения стали основной заботой государственного аппарата, а для этого рекомендует внедрить в него рыночную динамику.

Таким образом, теория гражданской службы — это одна из научных и учебных дисциплин, основное внимание в которой уделяется деятельности специфической группы управленческих работников — гражданских служащих. Содержанием данной науки является процесс формирования и функционирования государственного аппарата (администрации) как особой и необходимой части государственного управления, а также его участие в подготовке, процедурах принятия и реализации решений государственных органов.