3.1. Общие положения

В условиях рыночных отношений административное право должно обеспечивать экономическую свободу частных предпринимателей, обособленных коллективов и государственных предприятий, регламентировать механизм охраны всех видов собственности, включая частную, поддерживать поощрительную налоговую политику, способствующую активной предпринимательской деятельности, совершенствовать систему контроля за доходами деловых людей на основе отмены большого числа действующих ныне актов в сфере управления и разработки принципиально новых документов.

Демократизация хозяйственного механизма, установление в экономике преимущественно рыночных отношений, развитие различных форм собственности в будущем, очевидно, еще больше изменят структуру органов исполнительной власти, приведут к упразднению многих министерств и ведомств, кардинально преобразят механизм исполнительно-распорядительной деятельности, которой из планово-распределительного трансформировался в программно-целевой, более оперативный и гибкий. Этому может способствовать административное право, внедряя во взаимоотношения между органами управления административно-договорные отношения, сочетаемые с традиционными методами властных предписаний.

Административный договор, идея которого давно обсуждается учеными-административистами, имеет будущее лишь в ходе демократизации, когда будет реализована новая роль государства как юридического лица и органов исполнительной власти как относительно самостоятельных субъектов осуществления их управленческих полномочий. В основе этой идеи лежит признание необходимости либерализации

101

договорных отношений между властью и экономическими структурами.

Способствуя координации исполнительной власти, административный договор допускает известную автономность исполнительно-распорядительного органа и активизирует собственные интересы субъектов управления, формирует единые, интегрированные функции управления.

Главным принципом административного права в условиях правового государства должен стать принцип законности, и закон о государственном управлении мог бы в будущем стать юридической основой как для деятельности всех систем исполнительной власти, так и для обеспечения административно-правовой охраны личности путем развития системы административной юстиции. Это является существенным фактором соединения демократии и административного права.

Между должностным лицом и гражданами складываются отношения по поводу реализации их прав и свобод, которые состоят из отношений, возникающих на почве положительных действий органов управления по оказанию помощи и содействию гражданам, и отношений, возникающих при нарушении органами управления (должностными лицами) прав и свобод граждан. Отношения между должностным лицом и гражданином могут нарушаться из-за того, что нормы административного права регламентируют функции охраны интересов государства, которые чаще всего оказывается внутриаппаратными интересами. С другой стороны, должностное лицо может умышленно пренебрегать интересами граждан, чтобы эксплуатировать государственную власть ради собственной выгоды.

С утверждением демократического строя права человека и гражданина могут быть защищены в условиях разделения властей. Это означает наличие системы административной власти, которая должна постоянно контролироваться судебными органами, а также необходимость новой систематизации законодательства об органах управления с точки зрения охраны прав

102

человека, специфики функций управления в системе административно-правового регулирования общественных отношений.

Для обеспечения равенства всех граждан в сфере управления государством необходимо ликвидировать ведомственные и корпоративные льготы, остатки номенклатурной замещаемости в административно-управленческой сфере, порядок замещения руководящих должностей по схеме, сложившейся еще в недрах административно-командной системы вопреки праву граждан, закрепленному в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Необходимо большое внимание уделять проблемам соблюдения прав и свобод граждан в процессе применения мер административной ответственности. Сегодняшнее состояние административно-процессуального права как совокупности административно-юрисдикционных производств не в полной мере обеспечивает применение административных санкций, которые обусловлены правоотношениями, не связанными с управленческими (служебными) отношениями.

Правоведы обсуждают также идею системного подхода при формировании административно-процессуального права и анализа его связей с материальным административным правом, уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным. В частности, в настоящее время тенденция увеличения размеров штрафов за правонарушения имеет место и в уголовном, и в административном законодательстве и рассматривается чуть ли не как самое эффективное средство в борьбе за правопорядок. Подобная тенденция ведет к усилению возможности применять строгие меры государственного принуждения без достаточных гарантий права граждан на защиту, способствует размыванию границ между штрафом как административным взысканием и штрафом как уголовным наказанием, а также между административной и уголовной ответственностью, рассогласованию размеров штрафов в рамках самой административной системы.

Виновное и противоправное действие (бездействие) лица образуют состав правонарушения, рассматриваемого судом при фактах, когда имеет место: незаконное приобретение или хранение

103

наркотических средств в небольших размерах либо потребление наркотических средств без назначения врача; мелкое хищение государственного или общественного имущества, а также уклонение виновных лиц от возмещения имущественного ущерба, причиненного преступлением предприятиям, учреждениям, организациям; изготовление и использование без надлежащего разрешения радиопередающих устройств; мелкое хулиганство; появление в общественных местах в пьяном виде; азартные игры; гадание в общественных местах; злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника; нарушение правил административного надзора.

Перечень составов преступлений, охватываемых административной юстицией, расширяется. К указанной категории дел, входящих в юрисдикцию народных судов (судей), законодатель добавил проступки граждан в области общественного порядка, соблюдения правил торговли, обеспечения избирательных прав граждан, охраны природы, использования природных ресурсов, охраны памятников истории и культуры и др. Установлена ответственность для организаторов за нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций.

Верховный Совет СССР еще 28 июля 1988 г. принял нормативный акт, в котором установлена административная ответственность в судебном порядке за противоправное поведение граждан, посягающих на защищаемые законом интересы. По мнению некоторых специалистов в области юриспруденции, тенденция к расширению судебной сферы применения административно-правовых средств к правонарушителям первоначально стала закономерным явлением по ряду обстоятельств, сводящих отношения между законом и гражданином при установлении истины к судебной форме. Однако уже на этом этапе демократизации было неясно, какова причина установления судебного и несудебного разбирательства, почему ответственность за мелкие хищения должна устанавливаться народным судом, а извлечение нетрудовых доходов - в распорядительном порядке.

104

государства с гражданами деформируются произвольным толкованием правомочными субъектами (госинспекциями, должностными лицами) вины и ответственности граждан и должностных лиц, которые подают жалобы в народный суд (защита законных интересов граждан обеспечивается также через органы прокурорского надзора).

Обращение к практике показывает, что само количество нарушений, допущенных правоприменяющими субъектами, свидетельствует о необходимости выработать концептуально выверенные критерии определения составов административных проступков и решить, следует ли передать их из компетенции органов государственного управления в ведение судебного разбирательства.

К концептуальным и более значимым в теории и практике судебной деятельности относится вопрос о видах и формах судебного порядка наложения административных взысканий на правонарушителей с точки зрения количественных и качественных оценок практики применения административного воздействия на граждан и должностных лиц. Важно выяснить, какие факторы влияют на формирование отношений, которые урегулированы нормами административного права, а в качестве стороны, устанавливающей административную ответственность, предусматривают суды, поскольку сфера судебного порядка привлечения к ответственности лиц, совершивших административные проступки, расширяется.

Не может оставаться без правового осмысления и такое явление, когда административные дела все чаще рассматриваются в объеме прохождения установленных стадий правосудия, что обеспечивает объективность и полноту рассмотрения административных правонарушений. В этой связи у правоведов вызвало возражение, например, производство по делам, связанным с нарушением порядка организации митингов и демонстраций. Народный судья, единолично определяя меру взыскания по таким делам, не всегда мог, по их мнению, обеспечить гарантии социальной и юридической защищенности граждан от субъективного понимания условия и вины лиц, подлежащих ответственности.

Демократическое понимание судебного порядка наложения ответственности за административные проступки, отражающие противоречивость существа отношений, входящих в сферу судебного

105

разбирательства, должно учитывать весь комплекс условий судебного разбирательства, т.е. порядок разрешения дел в досудебных и судебных стадиях производства. Производство по административным делам на каждой стадии имеет свое относительно самостоятельное содержание, характеризующееся в зависимости от состава участвующих в процессе сторон и общей сути административного процесса судебной формой применения мер государственного принуждения. В литературе эти моменты относят к общим условиям деятельности по административным проступкам, которые отвечают требованиям гражданского общества применительно к участникам судебного заседания: использование доказательств при установлении вины лица, привлекаемого к ответственности; учет смягчающих или отягчающих ответственность обстоятельств; рассмотрение дел о правонарушениях с участием адвоката; обоснованность решения доказательствами, рассмотренными в судебном разбирательстве. В административной юстиции, по существу, нет препятствий для такого понимания судебного порядка рассмотрения административных дел, поскольку он вытекает из смысла требований закона. Если на практике не игнорируется такая совокупность, систему указанных требований должен составлять сам процесс разбирательства дел в судах с целью установления виновных лиц.

Принятые еще 13 ноября 1989 г. основы законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве, игнорировали демократическую концепцию правосудия по административным деликтам и судебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, однако, возможно, что в ближайшее время в принимаемых законах найдет отражение необходимость введения правосудия по рассмотрению данной категории дел в соответствии с гл. 7 Конституции Российской Федерации.

В нормах административного права реальное осуществление требований о доказательственной базе и виновности лица при условии их всесторонней оценки согласно установленным законом сроком, чтобы в полном объеме разрешить обязательные вопросы, вытекающие из смысла ст. 259 КоАП РСФСР, весьма затруднено, поскольку судья при интенсивности его нагрузки имеет крайне ограниченные возможности по времени, а следовательно, его решение не гарантировано от ошибок.

С другой стороны, лицо, привлекаемое к административной ответственности, иногда не может воспользоваться своим правом ознакомиться с материалами дела, прибегнуть к помощи

106

адвоката, заявить ходатайство, представить доказательства своей невинности. В этой связи, по мнению некоторых правоведов, в административно-процессуальном законодательстве целесообразно установить два срока: по делам, не требующим дополнительного изучения обстоятельств, - три дня, по более сложным - 15 дней1. Закон связывает юрисдикционные полномочия суда с презумпцией невиновности гражданина или должностного лица.

Говоря о демократической направленности каждого из условий при осуществлении производства во всех стадиях прохождения административного дела, в том числе в судебном разбирательстве, современные исследователи справедливо предлагают дополнить Кодекс РСФСР об административных правонарушениях положением о том, что судья вправе единолично вести судебное разбирательство или создавать коллективное административное присутствие для того, чтобы обеспечить полноту и учет всех обстоятельств и не допустить судебной ошибки, строго выполняя все предусмотренные положения, составляющие порядок рассмотрения дела об административном правонарушении. В юридической литературе приводятся примеры, когда даже разъяснение лицам, участвующим в рассмотрении дела, их прав и обязанностей опускается как незначительная процедура. Среди субъектов правоприменения - представительствующей или должностное лицо - народный судья не числится; не учитывается и то, что для рассмотрения дела необходимо участие в нем прокурора, когда заслушивается его заключение. К сожалению, последнее практикуется достаточно редко.

Наложение административной ответственности в судебном порядке с точки зрения административного законодательства представляет собой сложную проблему, требуется расширения и усиления процессуальных гарантий для привлекаемых к этой ответственности лиц. Однако в этом направлении наиболее полная законность будет достигнута в том случае, если во всем следовать установлений Конституции. Пока этого трудно достичь, поскольку административная юридическая консультация судей, как известно, не знает кассационной инстанции, а рассмотрение дел в порядке судебного надзора практически не имеет под собой процессуальной основы и известно лишь некоторым судам и адвокатам.

107

Некоторые правоведы полагают, что, находя неправильным постановление народного судья в части рассмотренного им административного дела, суд надзорной инстанции по жалобе адвоката или виновного лица должен иметь право внести в него необходимые изменения, а также принять новое решение при условии, что по делу не требуются новые доказательства или дополнительная проверка уже собранных, а обстоятельства дела народным судьей установлены полно и правильно, и речь идет лишь о том, что допущена ошибка в применении норм материального права. Очевидно, что если бы такая норма вошла в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, то основания законности получили бы серьезное подкрепление.

Кодекс обязывает судью при рассмотрении жалобы или протеста на постановление по делу об административном проступке проверять законность и обоснованность вынесенного постановления, хотя, пересматривая дело, он не может непосредственно изменить взыскание. При усмотрении прокурором совершения виновным лицом не административного, а уголовного правонарушения необходимо решить вопрос об отмене вступившего в силу постановления об административном взыскании по этим основаниям. Протест прокурора приносится со ссылкой на то, что с учетом обстоятельств лицо должно понести не административную, а уголовную ответственность.

Законодательство не дает однозначного ответа о процедурной стороне действий судьи и его полномочиях по отмене наложенного им административного взыскания и последующего применения мер воздействия уголовного характера, однако может произойти нарушение принципа о недопустимости изменения к худшему при пересмотре вступивших в законную силу решений (постановлений) судебных органов. Некоторые юристы предлагают дополнить КоАП РСФСР положением о том, что в подобных случаях дело подлежит новому рассмотрению не народным судьей, а судом в полном составе согласно уголовно-процессуальному законодательству, и лицо при этом освобождается от административной ответственности. Возбуждаемое затем уголовное дело подлежит доказыванию прокурором при условии охраны прав лиц, привлекаемых в качестве обвиняемых, установления истины, правильного рассмотрения и разрешения этого нового дела при строгом соблюдении презумпции невиновности.

108

Анализ административной преюдиции граждан и должностных лиц согласно действующим нормам административного права позволяет последовательно подойти, с одной стороны, к всестороннему осознанию законодателем неизбежной необходимости введения правосудия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а с другой - к реальному созданию действенных правовых механизмов, предотвращающих причины и условия совершения судебной ошибки в отношении невиновного лица. Для этого нужны новые концептуальные подходы к обеспечению нормами административного права ответственности за проступки виновных лиц, разработка научного обоснования классификации ее видов и форм, значительное расширение категории дел, по которым решение об административной мере принуждения должно приниматься судебным органом. Например, предлагается изъять из компетенции комиссии по делам несовершеннолетних ее право помещать ребенка в специальное лечебно-воспитательное или учебно-воспитательное учреждение. Демократизации судебного порядка рассмотрения деликтов может быть направлена на обеспечение равного перед законом положения граждан и органов государственного управления (должностных лиц), когда факт совершения правонарушения должен быть определен только независимой судебной инстанцией.

Привлечение граждан и должностных лиц к административной ответственности в судебном порядке позволяет установить более конкретный состав проступков для обеспечения прав граждан, избежания ошибок в ходе применения закона органами управления, уравновешивания прав и обязанностей виновных.

Требует решения и такой важный вопрос: сохранять ли применение уголовной ответственности за определенные административные проступки, совершенные просто повторно или повторно после мер административного взыскания, или же исключить их из числа преступных и уголовно наказуемых деяний? Такого рода деяния рассмотрены в статьях УК РФ. В некоторых статьях прежнего УК в качестве условия признания административных правонарушений преступными деяниями предусматривалось альтернативно административной преюдиции применять меры дисциплинарного или общественного воздействия за предыдущее правонарушение.

В литературе сравнительно давно был поставлен вопрос о правомерности признания уголовно наказуемыми повторные

109

административные правонарушения и об основаниях их декриминализации1. Раньше уголовная ответственность за упомянутые деяния неуклонно расширялась. Эта тенденция сохранилась и после принятия в 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, хотя оно позволяло несколько более либерально подойти к решению вопроса о соотношении проступков и преступлений, административных и уголовно-правовых запретов, учитывая общий курс на демократизацию правосудия.

В годы "застоя" значение уголовной репрессии в борьбе с преступностью и другими антиобщественными явлениями время от времени преувеличивалось и директивные принципы убеждения уступали интересам политической борьбы за снижение преступности.

Уголовное законодательство, создаваемое на основе деформированной уголовно-правовой политики и догматического мышления, вместо справедливого требования решительный и бескомпромиссной борьбы с преступными проявлениями и правонарушениями, приобретавшими все более массовый характер, однозначно ориентировалось на расширение сферы уголовной репрессии как простого, быстрого и вместе с тем эффективного решения вопроса. Считалось, что если лицо повторно совершает правонарушения, не подчиняется административному запрету, то его необходимо подвергнуть более строгой мере государственного принуждения - уголовному наказанию. Казалось бы, это и должно было привести к желаемому результату, но на практике возникало и углублялось противоречие между поставленной целью и правовыми средствами ее достижения, ограниченными возможностями уголовной репрессии, которая играет хотя и важную, но все же вспомогательную роль в решении сложной задачи преодоления преступности.

Административный проступок, даже если он последовал за другим проступком, за который лицо уже подвергалось административному взысканию, не может служить основанием для признания его преступным, поскольку преступление не состоит из суммы проступков. И действительно, наличие административного взыскания за последующий проступок относится только к личности нарушителя и не повышает степени общественной опасности деяния, а стало быть, не

110

может служить основанием для превращения его в преступление.

Поскольку вопрос об исключении уголовной ответственности за повторное совершение административных правонарушений в УК РФ решен положительно, то предлагается в административном законодательстве предусмотреть более сильные меры взыскания за правонарушения, совершенные повторно, уже после применения таковых, или при наличии других квалифицированных обстоятельств - по аналогии с нормами, в свое время предусмотренными Указом Президиума Верховного Совета СССР "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты СССР об ответственности за нарушение правил дорожного движения" от 6 февраля 1989 г., в котором назначались более строгие административные взыскания за нарушения, совершенные повторно и повлекшие создание аварийной обстановки, повреждение транспортных средств, грузов и т.д.

Санкции действующего административного законодательства могут оказаться недостаточными для пресечения отдельных правонарушений, представляющих повышенную опасность, и некоторые авторы предлагают расширить их пределы в установлении новых, более строгих видов административных взысканий: увольнение от должности, лишение прав занимать определенные должности или заниматься определенной работой.

Предметное рассмотрение существующих в теории административного права различных концептуальных представлений об основах административной ответственности и сущности административного правонарушения указывает на необходимость интерпретировать их с точки зрения общей теории права как развитой системы понятий. Научное определение таких категорий, как ответственность и юридический факт, выработанное в процессе изучения динамики правонарушений еще дореволюционными юристами, ориентировалось на запросы правоприменительной практики. Их подход к юридическому факту как к практическому понятию позволял раскрыть содержание правовой деятельности с точки зрения событий и действий, жизненных обстоятельств, имеющих правовое значение, и предусмотреть нормы права, подходящие к установлению, изменению или прекращению конкретных правовых отношений.

Поддерживая недопустимость смешения явлений реальной жизни с их отражением в праве, авторы правоведческих исследований еще в тот период указывали на самостоятельную природу понятия "юридический факт", которое раскрывает специфику административного правонарушения (проступка) как одной

111

из его разновидностей, предусмотренной нормами права и имеющей правовое значение. Подобным образом мыслили и многие советские специалисты в области юриспруденции.

По мнению, например, С.Ф. Мартыновича, факт нельзя отождествлять с явлением действительности, и когда речь идет о событиях, их следует рассматривать онтологически, независимо от субъективного понимания1. Если же речь идет о юридических фактах, необходим гносеологический подход, требующий субъективного отношения к гипотезам, оценкам, взглядам, формируемым на основе фактов. Юридические факты - это не просто события или явления, не просто часть действительности, а то, что вошло в сферу познавательной деятельности человека, сделалось объектом его научного интереса и оказалось зафиксированным с помощью наблюдения или эксперимента2.

Исходя из подобного подхода, некоторые исследователи обосновывают сущность юридического факта, абсолютную роль научного познания в сфере правовой деятельности, игнорируя то, что онтологический и гносеологический аспекты условно обозначают лишь противоположности материального и идеального, которые, как известно, имеют сугубо философское, а отнюдь не специальное юридическое значение, с которым имеет дело правоведение. Вместе с тем в силу противоречий правового понимания конкретных обстоятельств того или иного дела юридический факт, в действительности имеющий место, может не быть установленным или же будет обнаружен, как говорится, постфактум, т.е. тогда, когда его значением можно пренебречь.

Проблемы разграничения ответственности получают свое развитие в самых различных аспектах. Например, административное правонарушение в виде нарушения правил пожарной безопасности (ст. 169 КоАП РСФСР) позволяет обосновать нарушение или невыполнение правил пожарной безопасности как административный проступок, а нарушение правил пожарной безопасности, повлекшее за собой возникновение пожара, причинение вреда здоровью людей или крупный ущерб, - как преступление. Здесь важна интенсивность посягательства, реально наступившие или потенциальные общественно опасные последствия, при которых преступлениями считаются более общественно опасные деяния.

112

Сходство преступлений и административных правонарушений проявляется в том, что преступлением не является действие или бездействие, если оно формально содержит признаки какого-либо деяния, предусмотренного уголовным законом, но в силу малозначительности не представляет общественной опасности. При малозначительности совершенного административного правонарушения орган (должностное лицо), уполномоченный решать дело, может освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Очевидно, что правонарушение может быть признано малозначительным, если оно вовсе лишено общественной опасности или если его общественная опасность ничтожна мала.

Существовало мнение, что общественная опасность преступления - это опасность для всего общества в целом, административные же проступки характеризуются лишь общественной вредностью, а общественно опасными они являются только в своей совокупности. С точки зрения других специалистов, и преступления, и административные проступки в своем реальном выражении посягают не на всю совокупность общественных отношений, не на весь правопорядок, но только на те или иные стороны этих отношений. Общественную же вредность следует понимать как общественно-опасные последствия совершенного деяния (реальный или потенциальный вред), образующие лишь составной элемент или показатель общественной опасности. Административные проступки и преступления, которые можно разграничить лишь по степени их общественной опасности, могут быть во многом сходными по характеру, и возникающие здесь проблемы должны решаться в точном соответствии с законом.

Состав административного правонарушения, по мнению исследователей, может существенно влиять на характер совершенного впоследствии преступления. Так, если административное правонарушение было ненасильственным (мелкое хулиганство), то потом чаще совершается насильственное преступление, а если не корыстным, то корыстное.

Все теоретические исследования тесно связны с деятельностью органов внутренних дел, направленной на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, борьбу с преступностью, охрану прав и свобод граждан. Значительное место в системе управления внутренними делами занимает милиция.

113

Следует отметить, что происходящие в нашей стране демократические преобразования не только призваны сделать гражданина более свободным и независимым от государства и его органов, но и требуют правового переосмысления социальной роли милиции.

Главной отличительной особенностью государственной системы правоохраны является право применять для достижения законных целей непосредственное принуждение, физическую силу, что, конечно, не означает тотальное насилие. В действительности, выполнение милицейских обязанностей гарантируется одной лишь потенциальной возможностью силового воздействия. Силовое воздействие или угрозу его применения следует рассматривать как исключительные, крайние методы. В этой связи важным является закрепление в ст. 1 Закона РСФСР "О милиции" положения о том, что милиция есть система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения.

Правовую основу деятельности милиции составляют Конституция Российской Федерации, Закон РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г., Закон Российской Федерации "Об оперативно-розыскной деятельности" от 5 июля 1995 г., Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции), утвержденное Указом Президента России от 12 февраля 1993 г., а также другие акты представительных и исполнительных органов государственной власти. В своей деятельности милиция руководствуется также ведомственными нормативными актами МВД РФ.

Говоря о функциях милиции, нельзя обойти вопрос о пределах ее вмешательства в личную и общественную жизнь. В этой связи в юридической литературе последних лет обсуждалась идея необходимости освобождения милиции от выполнения несвойственных ей функций, которая, однако, имела немного сторонников. Гораздо весомей было представлено мнение о постоянном усилении "организующего воздействия" органов внутренних дел в системе механизма исполнительной власти.

Российский законодатель тем не менее встал на путь деуниверсализации милиции, сочтя необходимым свести к минимуму все ее функции, которые не связаны с предупреждением, пресечением и раскрытием преступлений и административных

114

правонарушений, с обеспечением личной и имущественной безопасности граждан.

Закон РСФСР "О милиции" освободил ее от прежних неопределенных обязанностей, к которым относились: борьба с антиобщественными действиями и явлениями; контроль в пределах своей компетенции за исполнением гражданами и должностными лицами решений органов государственной власти и управления по вопросам охраны общественного порядка и борьбы с преступностью; участие в правовом воспитании населения; осуществление предусмотренных законодательством мер по охране природы и экологической безопасности; выявление лиц, уклоняющихся от общественно полезного труда и ведущих антиобщественный, паразитический образ жизни.

Существенно сужены обязанности милиции в части оказания содействия иным органам, учреждениям и организациям. Положение, при котором она вынуждена была, по существу, повседневно подменять государственные структуры, ведающие здравоохранением, жилищно-коммунальным хозяйством, благоустройством, охраной природной среды, пожарным надзором, призывом на действительную военную службу и т.п., теперь уже вряд ли станет возможным. Милиция должна оказывать помощь представителям государственных органов, учреждений и общественных объединений в осуществлении их законных функций лишь тогда, когда им оказывается противодействие или угрожает опасность.

Милиция защищает человека независимо от его гражданства, места жительства, социального, имущественного и должностного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, возраста, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов. Она обязана оказывать помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также в беспомощном либо ином состоянии, опасном для их здоровья и жизни. В ее функции входит также прием и регистрация заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, а также своевременное принятие мер, предусмотренных законом. С этой целью работники милиции имеют право входить беспрепятственно в жилище или иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями и организациями, осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений

115

либо при наличии достаточных данных для предположения, что там совершенно или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях и т.п. О всех случаях проникновения в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция уведомляет прокурора в течение 24 часов.

Милиция выявляет и раскрывает преступления, совершает неотложные следственные действия, возбуждает уголовные дела, производит дознание. Осуществляет розыск лиц, совершивших преступления, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших, а также разыскивает похищенное имущество. Для этого сотрудники милиции имеют право и обязаны производить в предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством и законодательством об административных правонарушениях случаях и порядке следующие уголовно-процессуальные действия:

? вызывать граждан и должностных лиц по делам и материалам, находящимся в производстве милиции; подвергать приводу граждан и должностных лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову;

? задерживать и содержать под стражей лиц, подозреваемых в совершении преступления, а также лиц, в отношении которых мерой пресечения избрано заключение под стражу;

? задерживать и содержать в милиции лиц, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания и административного ареста, для последующей передачи их соответствующим органам и учреждениям;

? проводить освидетельствование лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, с целью определения наличия в организме алкоголя или наркотических средств либо направлять или доставлять в медицинские учреждения, если результат освидетельствования необходим для подтверждения или опровержения факта правонарушения или объективного рассмотрения дела о правонарушении (например, задержание водителя автомототранспорта).

Для выявления и раскрытия преступлений милиция осуществляет предусмотренные законодательством учеты лиц, предметов и фактов и использует полученные данные. С этой целью

116

производится регистрация, фотографирование, звукозапись, киновидеосъемка, дактилоскопирование лиц, заключенных под стражу, задержанных по подозрению в совершении преступлений, обвиняемых в совершении умышленных преступлений, подвергнутых административному аресту, а также лиц, подозреваемых в совершении административных правонарушений при невозможности установления их личности.

Милиция осуществляет оперативно-розыскные меры, в связи с чем ей представлено право:

? пользоваться беспрепятственно в служебных целях средствами связи, принадлежащими предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам;

? получать безвозмездно от предприятий, организаций, учреждений и граждан информацию, за исключением случаев, когда законом установлен специальный порядок ее получения;

? использовать возможности средств массовой информации для установления обстоятельств преступления, а также лиц, их совершивших, для розыска лиц, скрывающихся от дознания, следствия и суда, и без вести пропавших (с этой целью привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству), объявлять о назначении вознаграждения и выплачивать его гражданам и организациям, оказавшим помощь милиции в выполнении возложенных на нее обязанностей по раскрытию преступлений, розыску и задержанию преступников;

? требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции, законной деятельности народных депутатов, представителей государственных органов, учреждений и общественных объединений (в этих целях у граждан и должностных лиц проверяются документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения).

Обязанности милиции существенно усложняются в условиях непрекращающегося обострения криминогенной обстановки, когда резко возрастает преступность среди несовершеннолетних, рецидивистов, лиц в состоянии опьянения.

В целях обеспечения правопорядка работникам милиции представлено право задерживать и доставлять в специальные

117

учреждения лиц, уклоняющихся от прохождения назначенных им в установленном порядке принудительных мер медицинского и воспитательного характера, а также задерживать и доставлять в приемники-распределители лиц в случаях и порядке, предусмотренных законом.

Для борьбы с пьянством и алкоголизмом сотрудники милиции могут доставлять в медицинские учреждения либо в дежурные части милиции и содержать в них до вытрезвления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке либо могущих причинить вред окружающим или себе, а находящихся в жилище - по письменному заявлению проживающих там граждан, если есть основания полагать, что поведение указанных лиц представляет опасность для их здоровья, жизни и имущества. В этих целях милиция осуществляет привод в учреждения здравоохранения по представлениям, санкционированным прокурором, лиц, уклоняющихся от явки по вызову, страдающих хроническим алкоголизмом, венерическими заболеваниями или зараженных СПИДом.

Военнослужащих, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, работники милиции задерживают до передачи военным патрулям, военному коменданту, командирам воинских частей или военным комиссарам.

Важная роль в деятельности милиции принадлежит службе Государственной автомобильной инспекции. В этой связи на милицию возлагаются следующие задачи: надзор за соблюдением правил дорожного движения; контроль за безопасным содержанием автомобильных дорог, улиц и дорожных сооружений; учет автомототранспортных средств; надзор за техническим состоянием автомототранспорта; проведение технических осмотров; экзаменационно-регистрационная работа; организация и тактика административно-правовой борьбы с нарушениями правил, обеспечивающих безопасность дорожного движения.

Работники службы ГАИ имеют право:

? запрещать эксплуатацию транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям;

? останавливать транспортные средства и проверять документы на право пользования и управления ими, а также документы на транспортное средство и перевозимый груз;

118

? осуществлять с участием водителей или граждан, сопровождающих грузы, осмотр транспортных средств и грузов;

? производить досмотр транспортных средств при подозрении, что они используются в противоправных целях;

? отстранять от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения или не имеют документов на право управления или пользования транспортным средством;

? ограничивать или запрещать проведение ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности.

В области обеспечения правил лицензионной разрешительной системы милиция организует порядок выдачи разрешений на приобретение и хранение оружия и боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, а также на открытие и функционирование объектов, где они обращаются, контролирует соблюдение установленных правил функционирования указанных объектов и предметов. В этой связи сотрудники милиции должны осматривать места хранения и использования огнестрельного оружия, боеприпасов к нему и взрывчатых материалов, а также объекты, где они обращаются. При выявлении нарушений установленных правил они дают обязательные предписания гражданам и должностным лицам об устранении этих нарушений, изымают указанные предметы, запрещают деятельность соответствующих объектов, аннулируют выданные разрешения и применяют иные меры, предусмотренные законодательством.

К данной области деятельности милиции следует отнести: выдачу разрешений (лицензий), специальных средств и оружия частными детективам и охранникам; выдачу в соответствии с законом разрешения на создание негосударственных детективных служб, а также контроль за соблюдением установленных законом положений об их деятельности. Работники милиции при выявлении нарушений установленных правил негосударственными детективными службами могут аннулировать разрешения на их создание, а также применять другие, предусмотренные законом меры.

Важной является деятельность милиции по предупреждению и пресечению административных правонарушений в сфере экономики, когда совершаются правонарушения в области законодательства о предпринимательстве, в торговле и финансах, а также

119

посягающие на собственность. Здесь милиция прежде всего организует взаимодействие с государственной налоговой службой, таможенными и иными органами и организациями в сфере экономики. При наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, сотрудники милиции имеют законное право: беспрепятственно входить в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от подчиненности и форм собственности (кроме иностранных дипломатических представительств), в производственные помещения, используемые гражданами для занятия индивидуальной и иной трудовой деятельностью и другими видами предпринимательства; проводить с участием собственника имущества либо его представителей или уполномоченных им лиц осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, транспортных средств, других мест хранения и использования имущества; изымать необходимые документы на материальные ценности, денежные средства, кредитные и финансовые операции, а также образцы сырья и продукции; опечатывать кассы, помещения и места хранения документов, денег и товарно-материальных ценностей; проводить контрольные закупки; требовать обязательного проведения проверок, инвентаризаций и ревизий производственной и финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций; получать от их должностных и материально-ответственных лиц сведения и объяснения по фактам нарушения законодательства.

На органы милиции возложен контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами паспортных правил, а также за соблюдение иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию России. Они наделены правом охранять (на основе договоров с собственниками) принадлежащее им имущество, инспектировать подразделения охраны предприятий, учреждений и организаций.

В области обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотии и других чрезвычайных обстоятельств милиции обязана принимать неотложные меры по спасению людей и оказанию им первой медицинской помощи, охране имущества, оставшегося без присмотра, а также участвовать в обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения в

120

случае их введения на территории РФ или в отдельных местностях, в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии.

По решению начальника органа милиции или его заместителя оцепление (блокирование) участков местности производится в следующих случаях: при ликвидации стихийных бедствий, аварий, катастроф; проведении карантинных мероприятий в случае эпидемий или эпизоотии; пересечении групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий, учреждений и организаций; при розыске совершивших побег осужденных лиц, подозреваемых в совершении преступления; при необходимости досмотра транспортных средств.

Милиции предоставлено право временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах, а также не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан. При этом принимаются меры к обеспечению нормальной жизнедеятельности населения и функционирования народного хозяйства в данной местности.

В пределах своей компетенции, установленной законом, милиция обязана контролировать: соблюдение лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для их правил и применять к ним предусмотренные законом меры.

Органы милиции принимают неотложные меры по обеспечению сохранности бесхозного имущества и кладов до передачи их в ведение соответствующих государственных органов и должностных лиц, обеспечивают сохранность найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей и другого имущества, возврат их законным владельцам либо реализацию в установленном порядке, имеют право изымать у должностных лиц документы с признаками подделки, а также вещи, предметы и вещества, изъятые из гражданского оборота, находящиеся у граждан без специального разрешения, а также хранить бесхозное имущество и в установленном порядке решать вопрос о дальнейшей принадлежности.

На милицию возложены обязанности по исполнению в пределах своей компетенции определений судов, постановлений судей, письменных поручений прокурора, следователя о приводе лиц, уклоняющихся от явки по вызову, о заключении по стражу, производстве розыскных следственных и иных предусмотренных законом действий. Сотрудники милиции обязаны также исполнять определения (постановления) суда (судьи) об

121

административном аресте, охранять, контролировать и содержать задержанных и лиц, заключенных под стражу, помогать в пределах предоставленных прав народным депутатам, должностным лицам государственных органов и учреждений в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность.

Осуществляемые милицией задачи и функции сложны и многогранны, и среди них выделяется такое основное направление, как административная, т.е. исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая аппаратами, службами и сотрудниками милиции, которые руководствуются административным законодательством и вступают при этом в административно-правовые отношения с предприятиями, учреждениями, организациями, их должностными лицами и гражданами. Она состоит в организации и практическом осуществлении охраны общественного порядка в пределах предоставленных милиции полномочий, на основе и во исполнении законов и иных нормативных актов. Поэтому большая часть сотрудников милиции занята осуществлением административных функций:

? обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности;

? контроль за соблюдением некоторых правил;

? контроль за соблюдением правил пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства;

? надзор за соблюдением правил лицензионно разрешительной системы.

Функции административного надзора составляют один из наиболее существенных правовых моментов реализации демократических преобразований в Российской Федерации после распада административно-командной системы и последующей отмены нормирования электроэнергии и сырья, жесткого контроля за ценами, разрешения свободного выезда за границу, обмена валюты, что, однако, потребовало реформирования системы контроля мер общественной безопасности, валютного регулирования, сертификации качества продукции, организации более совершенного таможенного контроля, качественного улучшения работы. Впервые в стране создаются налоговая, антимонопольная и миграционная службы. Процесс демократизации неоднозначно, а в ряде случаев крайне противоречиво влияет не только на общее состояние преступности, но и на сущность ряда общеадминистративных надзорных функций, которые, как казалось ранее, никак не должны были влиять на развитие этих сторон административного права.

122

Осуществление юрисдикционных функций, применение принудительных мер, наблюдение за общественными отношениями, состоянием окружающей среды и материальных ценностей, применение разнообразных предупредительных мер, организационно-массовая и материально-техническая деятельность - все это требует демократического подхода к правотворчеству, уточнения режима поднадзорных объектов с точки зрения интересов формирования правового государства.

Нарушение таможенных правил - это по своей природе и характеру административные правонарушения в сфере таможенного дела, за совершение которых предусмотрена административная ответственность. Хотя при определении понятия "нарушение таможенных правил" и говорится об ответственности вообще, на самом деле, конечно, имеется в виду административная ответственность. Это прямо следует из содержания ст. 231 Таможенного Кодекса РФ: "Лица, совершившие нарушения таможенных правил, несут ответственность в соответствии с настоящим Кодексом', а в части, не урегулированной им, - в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях1".

Особое значение имеют функции по обеспечению безопасности дорожного движения транспорта и пешеходов. В дополнение к обычным постам ГАИ в условиях обострения криминогенной обстановки на дорогах создаются контрольные посты милиции, на которых несут службу усиленные наряды с разделением обязанностей по проверке и досмотру транспортных средств. Такое нововведение в различных регионах России сочетается с активизацией организационной деятельностью округов внутренних войск. В ряде случаев это приводит к положительным результатам. Например, в Красноярском крае изменение статуса и расширение прав органов управления округа внутренних войск помогли лучше организовать их работу.

В целях борьбы с преступностью на милицию возложена обязанность проводить оперативно-розыскную работу с целью предотвращения, раскрытия преступлений и розыску скрывшихся преступников. Успешный розыск и изобличение преступников предполагает использование работниками милиции специальных, в основном негласных, оперативно-розыскных средств и методов. Они применяются строго в соответствии с законом.

123

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, предусматривающий сбор доказательств по делам об административных деликтах, не ориентирован на эту процедуру применительно к уголовным делам. Этот пробел фактически восполняется Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности и некоторыми другими нормативными актами, предусматривающими основания доставления лиц, заподозренных в совершении преступления, осмотра территории, помещений и изъятия предметов, вещей и документов. Эти моменты во многом не отвечают современным требованиям демократизации жизни общества, однако в условиях искусственного разобщения административного и уголовно-процессуального законодательств многие специалисты не видят возможности иного подхода.

Директивы министерства внутренних дел Российской Федерации "Об основных направлениях оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск в 1995-1997 гг." ориентируют на профилактику правонарушений на основе принципа неотвратимости ответственности, предписывая обеспечить максимальное использование мер уголовно-правового и административного воздействия при организации работы по выявлению, пересечению и раскрытию хулиганств, а также преступлений, предусмотренных ст. 105-115 УК РФ, как одной из основных форм предупреждения тяжких преступлений. Ранее аналогичный принцип профилактики правонарушений нашел отражение в приказах МВД РФ. В соответствии с данными приказами допускается создание в отраслевых службах самостоятельных групп по профилактике преступлений либо возложение этих обязанностей на специально выделенных сотрудников.

Для милиции общественной безопасности, в структуре которой находятся такие службы, как дежурные части, патрульно-постовые службы (ППС), ГАИ, участковые инспектора и привлекаемые последними различные общественные формирования, приоритетной должна стать ранняя профилактика, в том числе с помощью административного воздействия. Но поскольку милиция участвует в раскрытии преступлений, по которым предварительное следствие необязательно, она использует и методы предупреждения, основанные на принципе неотвратимости ответственности1.

124

Органы внутренних дел, на которые возложена непосредственная обязанность борьбы с преступностью, играющая ведущую роль в профилактике преступлений (ст. 2, 8, 9 Закона РФ "О милиции"), в соответствии с ведомственными нормативными документами МВД (приказам, инструкциям, директивам) не только имеют право, но и обязаны в числе основанных задач выполнять профилактические функции, что является одним из приоритетных направлений их деятельности.

В криминологической литературе выделяются следующие основные этапы предупредительной работы ОВД: разработка и осуществление общих направлений предупредительной деятельности на основе анализа состояния, структуры и динамики преступности, конкретизация общих планов этой деятельности; организация индивидуальной воспитательной работы с лицами, нарушающими правила социального поведения; предупреждение преступлений, о подготовке которых стало известно; раскрытие уже совершенных преступлений; работа с ранее судимыми1 .

В месте с тем в решении коллегии МВД РФ о концепции профилактической деятельности ОВД, приказе МВД России предлагается фактически иная, более узкая концепция профилактической деятельности ОВД, исходящая из сужения ее сферы за счет освобождения от функций ранней криминалогической профилактики.

Основой современной милицейской профилактики должно быть искоренение черезмерного либерализма и уклона в педагогику, характерных для практики прошлых лет, а также установление жестокого контроля за образом жизни правонарушителей и своевременное раскрытие преступлений2.

18 августа 1995 г. вступил в силу новый Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности", основу которого составляет ранее действовавший Закон от 13 марта 1992 г. Принятая в нем норма, предусматривающая проведение всех оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообшений,

125

на неприкосновенность жилища, применяется только на основании судебного решения (ч. 2. ст. 8 и ст. 9 Закона от 18 августа 1995 г.). По мнению исследователей, этот закон более последовательно и содержательно согласуется с гарантиями обеспечения конституционных прав и свобод граждан1.

В юридической литературе обращается внимание на проблемы ответственности правоохранительных органов за содержание под стражей, обвинение в совершении преступления, при обжаловании или наложении административного взыскания, при применении принудительного лечения или принудительных медицинских и административных мер, за исполнение наказания выше определенного срока или размера. Основанием особой ответственности является незаконность деятельности правоохранительных органов (дознания, следствия и суда, специальных). При этом принимается во внимание конечный результат деятельности, а не соответствие ее закону в момент совершения тех или иных актов. Для демократизации этих норм ответственности в будущем, возможно, потребуется дополнить соответствующие законы прямым указанием на обязанность компенсации вреда в случае неосновательного содержания по стражей (например, когда отсутствует на то разрешение), а также при применении принудительного лечения или принудительных мер медицинского характера на незаконных основаниях. Лицо, уволенное в результате неправомерного задержания, впоследствии реабилитируется.

Для обеспечения охраны общественного порядка и борьбы с преступностью на милицию возложена функция дознания. Милиция принимает участие в расследовании преступлений в пределах своей компетенции. Она возбуждает уголовное дело, производит неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления. Ее сотрудники осуществляют осмотр, обыск, выемку документов, освидетельствование, задержание, допрос подозреваемых, допрос свидетелей и потерпевших. В данной деятельности они руководствуются нормами уголовно-процессуального законодательства.

Рассмотренные направления, являющиеся основными составляющими в единой деятельности милиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности,

126

борьбе с преступностью, охране общественной и личной собственности, профилактике правонарушений, как правило, на практике тесно взаимосвязаны.

Следует сказать, что проблемы административной ответственности во многом приобретают новое содержание в условиях обострения криминогенной обстановки, создающейся на фоне процессов либерализации жизни общества, и пути ее нормализации во все большей степени определяются совершенствованием функций органов внутренних дел.

Контрольные вопросы

В каких условиях может применяться административно-договорная норма отношений между органами исполнительной власти?

Как могут быть защищены права человека и гражданина в условиях разделения властей?

Каким образом можно обеспечить равенство всех граждан в сфере исполнительной власти?

Как современные юристы понимают проблему расширения и усиления процессуальных гарантий для лиц, привлеченных к административной ответственности, в свете дальнейшей демократизации общественных отношений?

Как в юридической теории и практике решается проблема разграничения административного правонарушения, проступка и преступления?

Какое место в системе управления внутренними делами занимает милиция? Какова правовая основа деятельности милиции?

Раскройте роль ГАИ в обеспечении прав и свобод граждан и перечислите задачи, которые выполняют ее сотрудники.

Расскажите о деятельности милиции по предупреждению и пресечению административных правонарушений в сфере экономики и в целях обеспечения общественного порядка.

Почему функции административного надзора являются существенным правовым моментом при реализации демократических преобразований в обществе?

Какие меры административного воздействия обеспечивают профилактику правонарушений?

127

1 См.: Черниговский З.М. О реформе правосудия // Советское государство и право. 1987, №9. С.86. 1 См.: Юсупов В.А. Теория административного права. - М., 1985. С. 106. 1 См.: Ткаченко В. Ответственность за повторное деяние. - М.: Сов. юстиция, 1988; Келина С.Г. Об основаниях и последствиях декриминализации деяний. // Советское государство и право. 1988, №11. 1 Мартынович С.Ф. Филосовский анализ научного факта. - Саратов, 1973. С.9. 2 См.: Штофф В.А. Введение в методологию научного познания. - Л., 1972. С. 110-111. 1 Таможенное право. - М: БЕК, 1995. С.189. 1 См.: Портов И.П. Профилактика преступлений в милицейской практике // Государство и право. 1995, № 10. С. 119. 1 См.: Курс советской криминологии (предупреждение преступлений). - М, 1986. С. 52. 2 См.: Огородников В.В. О состоянии и мерах совершенствования деятельности подразделений милиции общественной безопасности по борьбе с преступностью // Вопросы совершенствования работы подразделений милиции общественной безопасности (Сборник №1. ). - М., 1994. С. 16. 1 Зажицкий В.И. Новый закон об оперативно-розыскной деятельности более совершенен // Государство и право. 1995, № 12. С. 49-55.