Общая характеристика административноправового статуса организаций
Как отмечалось выше, наряду с индивидуальными субъектами в административных правоотношениях участвуют и организации. Организация как участник правоотношения вообще представляет собой внешне организационно и юридически выраженное образование, состоящее как из одного, так и из нескольких (многих) физических лиц, имеющее возможность самостоятельно от своего имени вступать в урегулированные нормами права отношения с другими субъектами и являющееся носителем определенных прав и обязанностей в этих отношениях. Соответственно под организацией как субъектом административных правоотношений, по нашему мнению, следует понимать внешне организационно и юридически выраженное образование, состоящее из одного либо нескольких (многих) индивидуальных субъектов, имеющее возможность самостоятельно, от своего имени вступать в урегулированные нормами административного права отношения с другими субъектами и являющееся носителем административных прав и обязанностей в этих отношениях. Характеризуя организацию как субъект административных правоотношений, необходимо отметить, что в административном праве нельзя отождествлять термины «организация» и «юридическое лицо». Действительно, если в гражданских правоотношениях могут участвовать только организации, имеющие статус юридического лица, то в административных правоотношениях могут участвовать и организации, не имеющие такого статуса. Например, участниками административных правоотно шений непосредственно являются некоторые не имеющие статуса юридического лица органы исполнительной власти, различные комиссии, в частности административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних. В этой связи можно сделать вывод о том, что в качестве субъектов административных правоотношений должны рассматриваться все-таки не юридические лица, а организации, как обладающие, так и не обладающие статусом юридического лица, но имеющие при этом возможность самостоятельно вступать в административные правоотношения и участвовать в них от своего имени, реализуя соответствующие административные права и обязанности. В этом смысле к числу организаций — субъектов административных правоотношений могут быть отнесены некоторые структурные, а также территориальные подразделения юридических лиц. С нашей точки зрения, к числу организаций, являющихся самостоятельными субъектами административных правоотношений, наряду с юридическими лицами можно отнести: а) структурные подразделения органов исполнительной власти, в частности управления, отделы, службы, которые участвуют главным образом во внутренних административных правоотношениях; б) территориальные подразделения органов исполнительной власти, не обладающие статусом юридического лица, например территориальные и линейные отделения милиции; в) административные органы, не обладающие статусом юридического лица, в частности различные государственные комиссии, образуемые при органах исполнительной власти, административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних, образуемые при органах местного самоуправления. Филиалы и представительства коммерческих и некоммерческих организаций, являющихся юридическими лицами, как правило, не могут выступать в качестве самостоятельных субъектов административных правоотношений, действующих в этих отношениях от собственного имени. В частности, в силу положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекса РФ об административных правонарушениях в административные правоотношения с соответствующими административными органами, связанные с осуществлением последними административного контроля (надзора) и с привлечением к административной ответственности, мо гут вступать только организации, имеющие статус юридического лица. Филиалы и представительства могут выступать субъектами административных правоотношений лишь в случаях, прямо предусмотренных соответствующими законами или подзаконными нормативными правовыми актами. Например, в силу положений ст. 8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.1996 г. № 125-ФЗ филиалы образовательных учреждений высшего профессионального образования проходят лицензирование и аттестацию самостоятельно, то есть непосредственно сами вступают в соответствующие административные правоотношения с Министерством образования и науки Российской Федерации. Любая организация, являющаяся субъектом административных правоотношений, обладает соответствующим административно-правовым статусом. Анализ административно-правового статуса организации дает нам представление о том, каковы место и роль этой организации в административных правоотношениях, в каких юридических связях находится эта организация с другими субъектами указанных отношений. В содержание административно-правового статуса организации, по нашему мнению, необходимо включать следующие элементы: а) место организации в административно-публичной сфере, в том числе подведомственность (подчиненность) ее конкретному органу исполнительной власти либо иной вид юридической связи с органами исполнительной власти; б) предмет, виды и сфера деятельности организации; в) цели создания и деятельности организации; г) задачи, решаемые организацией в административно-публичной сфере; д) функции, выполняемые организацией в административнопубличной сфере; е) общие и (или) специальные административные права (полномочия) организации в административно-публичной сфере; ж) ограничения общих и (или) специальных административных прав (полномочий) организации в административно-публичной сфере; з) общие и (или) специальные административные обязанности организации в административно-публичной сфере; и) юридическая (административная и иная публично-правовая) общая или специальная ответственность организации за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения. В зависимости от особенностей содержания перечисленных элементов можно выделить общий и специальный административно-правовые статусы организаций. Общий административно-правовой статус организации представляет собой общую административно-правовую характеристику этой организации и включает в себя, в частности, наиболее общие административные права (полномочия), ограничения этих прав, административные обязанности этой организации и общие условия привлечения ее к юридической ответственности за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения. Общим административно-правовым статусом обладают, в частности, большинство предприятий как государственных, так и негосударственных, общественные и религиозные объединения, социально-культурные учреждения. Общий административно-правовой статус возникает у организации с момента ее создания (государственной регистрации в качестве юридического лица). Одновременно с возникновением общего административно-правового статуса у организации возникает и общая административная правосубъектность (правоспособность, дееспособность и деликтоспособность). Специальный административно-правовой статус организации представляет собой специальную административно-правовую характеристику этой организации и включает в себя, в частности, специальные административные права (полномочия), ограничения этих прав (полномочий), административные обязанности этой организации и специальные условия привлечения ее к юридической ответственности за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения. К числу организаций, обладающих специальным административно-правовым статусом, можно, в частности, отнести органы исполнительной власти и некоторые виды государственных учреждений, наделенные отдельными внешними государственно-властными полномочиями, в частности учреждения Пенсионного фонда Российской Федерации, региональные управления автомобильных дорог, администрации морских рыбных портов и т.п. Специальный административно-правовой статус возникает у организации с момента наделения ее в установленном законодательством порядке специальными административными правами, обязанностями и определения для нее специального режима привлечения к юридической ответственности в административ но-публичной сфере. Таким моментом может являться момент утверждения положения об этой организации или ее устава, а также момент государственной регистрации организации в качестве юридического лица. Одновременно с возникновением специального административно-правового статуса у организации возникает и специальная административная правосубъектность (правоспособность, дееспособность и деликтоспособность). Все организации, участвующие в административных правоотношениях, могут быть подразделены на виды по следующим основным, принципиальным именно для административного права критериям. В зависимости от того, кем созданы, на какой форме собственности основаны и от чъего имени действуют организации, участвующие в административных правоотношениях, представляется возможным выделить три группы таких организаций. 1. Государственные организации — это организации, созданные государством, то есть Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, основанные на государственной собственности, в том числе непосредственно финансируемые государством, действующие в административных правоотношениях от имени государства или от собственного имени, но по поручению государства. К числу таких организаций относятся государственные органы, государственные учреждения, государственные унитарные и казенные предприятия. 2. Муниципальные организации — это организации, созданные муниципальными образованиями, основанные на муниципальной собственности, в том числе непосредственно финансируемые соответствующими муниципальными образованиями и действующие в административных правоотношениях от их имени либо от собственного имени, но по их поручению. Примерами таких организаций являются органы местного самоуправления, муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения. 3. Частные организации — это организации, созданные юридическими и (или) физическими лицами, основанные на частной собственности и действующие в административных правоотношениях от собственного имени, но по поручению учредителей — физических и (или) юридических лиц. К числу таких организаций можно отнести акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, производственные кооперативы, общественные объединения, потребительские кооперативы и т.п. Рассмотрим особенности административно-правового статуса каждой из названных групп организаций с выделением в их составе отдельных видов организаций с учетом их места и роли в системе административных правоотношений. Государственные организации. С учетом места и роли государственных организаций в системе административных правоотношений можно выделить следующие виды таких организаций. 1. Властвующие государственные организации, то есть организации, уполномоченные государством на осуществление от его имени административно-публичной деятельности в отношении других, в том числе не подчиненных им, субъектов административных правоотношений и наделенные соответствующими административно-властными полномочиями по решению вопросов государственного значения. Примерами таких организаций являются органы исполнительной власти, иные административные органы, например Центральный банк Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, избирательные комиссии, органы прокуратуры, а также отдельные виды государственных учреждений, например отделения (отделы, управления) Пенсионного фонда Российской Федерации. 2. Невластвующие государственные организации, то есть организации, уполномоченные государством на осуществление экономической, предпринимательской, социально-культурной и иной общественно полезной деятельности невластного характера и не наделенные при осуществлении этой деятельности административно-властными полномочиями. К числу таких организаций можно отнести государственные унитарные и казенные предприятия, государственные социально-культурные учреждения, государственные фонды и т.п. Главное место в системе властвующих государственных организаций, являющихся субъектами административного права, безусловно, занимают органы исполнительной власти. Все иные государственные организации, участвующие в административных правоотношениях, тем или иным образом связаны с федеральными органами исполнительной власти или с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в определенных формах взаимодействуют с ними. В зависимости от характера связи и взаимодействия с органами исполнительной власти можно выделить следующие виды государственных организаций. 1. Государственные организации, находящиеся в непосредственном ведении соответствующих органов исполнительной власти и подчиненные им. К числу таких государственных организаций можно отнести входящие в систему федеральных министерств и федеральных служб государственные учреждения, например учреждения высшего профессионального образования, лечебно-профилактические учреждения, учреждения исполнения наказаний, а также казенные предприятия. 2. Государственные организации, не находящиеся в непосредственном ведении соответствующих органов исполнительной власти и не подчиненные им, но зависимые от них, в частности обязанные отчитываться перед ними о своей деятельности, согласовывать с ними совершение определенных действий. К таким организациям относятся учреждения государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, государственные унитарные предприятия. 3. Государственные организации, не находящиеся в ведении никаких органов исполнительной власти, не подчиненные им и полностью независимые от них, строящие свои отношения с ними на основе равноправного взаимодействия. К числу таких организаций можно отнести государственные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти, например органы законодательной власти, суды, органы прокуратуры, избирательные комиссии, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации. Муниципальные организации. Административно-правовой статус муниципальных организаций, так же как и государственных, неоднороден, поскольку они создаются публичными, а именно муниципальными, образованиями и некоторые их них выполняют функции публичного управления. Соответственно с учетом места и роли муниципальных организаций в системе административных правоотношений представляется возможным подразделить их так же, как и государственные организации, на два вида: властвующие и невластвующие. 1. Властвующие муниципальные организации — это организации, уполномоченные муниципальными образованиями на осуществление от их имени административно-публичной деятельности в отношении других, в том числе не подчиненных им, субъектов административных правоотношений и наделенные соответствующими административно-властными полномочиями по решению вопросов местного значения. К числу таких организаций следует отнести исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, а также некоторые муниципальные учреждения, наделенные отдельными административно-властными полномочиями. 2. Невластвующие муниципальные организации — это организации, уполномоченные соответствующими муниципальными образованиями на осуществление экономической, предпринимательской, социально-культурной и иной общественно полезной деятельности невластного характера и не наделенные при осуществлении этой деятельности административно-властными полномочиями. Такими организациями, в частности, являются муниципальные унитарные предприятия, муниципальные социально-культурные учреждения, муниципальные фонды и т.п. Все муниципальные организации в зависимости от характера их взаимоотношений с главными властвующими муниципальными организациями — исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления — могут быть подразделены на следующие виды: 1) муниципальные организации, находящиеся в непосредственном ведении соответствующих исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и подчиненные им. К числу таких организаций можно отнести муниципальные образовательные учреждения, муниципальные учреждения здравоохранения и социальной защиты, муниципальные учреждения культуры; 2) муниципальные организации, не находящиеся в непосредственном ведении соответствующих исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, не подчиненные им, но зависимые от них, в частности обязанные отчитываться перед ними о своей деятельности, согласовывать с ними совершение определенных действий. К таким организациям относятся, в частности, муниципальные унитарные предприятия; 3) муниципальные организации, не находящиеся в ведении никаких исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, не подчиненные им и полностью независимые от них, строящие свои отношения с ними на основе равноправного взаимодействия. К числу таких организаций можно, в частности, отнести представительные органы местного самоуправления, административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних. Частные организации. В отличие от рассмотренных выше государственных и муниципальных организаций частные организации в административных правоотношениях могут выступать только в качестве невластвующих субъектов, поскольку никакие из этих организаций не вправе осуществлять административно- публичную деятельность и не наделяются административно- властными полномочиями. В то же время административноправовой статус частных организаций неоднороден и имеет особенности в зависимости от осуществляемых ими видов деятельности и целей их осуществления. В частности, цели и виды деятельности частной организации оказывают влияние на характер и объем взаимоотношений с властвующими субъектами административного права. В этой связи можно выделить особенности административно-правового статуса частных организаций в зависимости от целей их создания и видов осуществляемой деятельности. В зависимости от целей создания и деятельности все частные организации как субъекты административных правоотношений представляется возможным подразделить на следующие виды. 1. Частные коммерческие организации, созданные для осуществления предпринимательской деятельности посредством продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг материального характера, вступающие в административные правоотношения с властвующими субъектами по поводу соблюдения правил безопасного осуществления предпринимательской деятельности и по поводу защиты прав потребителей, экономических и финансовых интересов государства. К числу таких организаций можно отнести все виды частных предприятий различных организационно-правовых форм. 2. Частные некоммерческие организации, созданные для осуществления социально-культурной деятельности посредством оказания соответствующих услуг нематериального характера, вступающие в административные правоотношения с властвующими субъектами по поводу соблюдения установленных требований к качеству этих услуг и порядку их оказания. Такими организациями, в частности, являются частные образовательные учреждения, культурные, медицинские учреждения, учреждения социальной защиты. 3. Частные некоммерческие организации, созданные для осуществления общественно-политической деятельности по средством объединения граждан и иных организаций и повышения их активности в решении общезначимых вопросов, вступающие в административные правоотношения с властвующими субъектами по поводу соблюдения правил поведения в общественных местах, требований государственной и общественной безопасности. К такого рода организациям можно отнести различные политические партии, иные общественные объединения, религиозные объединения, благотворительные и иные фонды. 4. Частные некоммерческие организации, образованные для осуществления деятельности по удовлетворению собственных материальных и бытовых потребностей членов этих организаций, вступающие в административные правоотношения с властвующими субъектами по поводу соблюдения установленных требований к содержанию и эксплуатации объектов (жилых домов, гаражей и т.п.), созданных в целях удовлетворения указанных потребностей. К числу таких организаций относятся, например, товарищества собственников жилья, жилищно-строительные и гаражно-строительные кооперативы и т.п. Как было указано выше, одним из видов государственных организаций являются государственные учреждения. С учетом существенной роли этих организаций в системе административных правоотношений рассмотрим отдельно особенности их административно-правового статуса. 5.2.