Нормативные административно-правовые акты: понятие, виды, порядок введения в действие и прекращения действия
Нормативный административно-правовой акт представляет собой выраженное в определенной документальной форме властное решение административного органа, принятое им по вопросам, отнесенным к его компетенции, и содержащее нормы административного или других отраслей права. Рассмотрим основные признаки нормативного административно-правового акта. 1. Нормативный административно-правовой акт — это акт, содержащий нормы права, то есть общеобязательные правила поведения, действие которых распространяется на неопределенный круг лиц. Причем в нормативном административноправовом акте могут содержаться не только нормы административного права, но и нормы других отраслей права, в частности финансового, гражданского, жилищного, экологического и т.д. Например, Правила дорожного движения, утвержденные Правительством РФ, содержат нормы административного права, а утвержденные этим же органом исполнительной власти Правила оказания услуг почтовой связи — нормы гражданского права. 2. Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) только теми административными органами, которым право издания (принятия) таких актов предоставлено федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ. В частности, на федеральном уровне право издания нормативных правовых актов предоставлено таким административным органам, как Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, Центральная избирательная комис сия РФ, Центральный банк РФ. Такие федеральные органы исполнительной власти, как находящиеся в ведении соответствующих федеральных министерств федеральные службы и федеральные агентства, не вправе издавать нормативные правовые акты. Не предоставлено право издания нормативных правовых актов и территориальным органам федеральных министерств в субъектах РФ. Кроме того, следует отметить, что нормативные правовые акты, издаваемые (принимаемые) не административными органами, а иными органами публичной власти, в частности органами законодательной власти (законы и постановления) и представительными органами местного самоуправления (решения), не могут быть отнесены к категории нормативных административно-правовых актов. 3. Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) соответствующими административными органами только по вопросам, отнесенным к их ведению и требующим нормативного регулирования. 4. Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) административными органами только в той официально-документальной форме, которая определена законодательством для соответствующего вида административных органов. В частности, Президент РФ не вправе издавать нормативные правовые акты в форме постановлений, Правительство РФ — в форме указов. Федеральные министерства вправе издавать нормативные правовые акты только в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. 5. Нормативные административно-правовые акты должны издаваться (приниматься) с соблюдением установленной законодательством процедуры их подготовки, издания (принятия), опубликования и введения в действие. В случае несоблюдения указанной процедуры данные акты считаются не вступившими в силу и не порождают никаких юридических последствий. Рассмотрим далее классификацию нормативных административно-правовых актов. Нормативные административно-правовые акты представляется возможным подразделить на виды по следующим основаниям. В зависимости от сферы1 распространения действия норма- тивны1Х административно-правовые актов можно выделить следующие их виды: 1) ведомственные нормативные правовые акты — это акты, действие которых распространяется только на органы, учрежде ния и организации, входящие в систему административных органов, принимающих (издающих) эти акты. Эти акты регулируют внутреннюю административную деятельность соответствующих органов. Например, приказы МВД РФ, регламентирующие вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, порядок взаимодействия различных подразделений этих органов при расследовании и раскрытии преступлений; 2) надведомственные нормативные акты — это акты, действие которых выходит за пределы органов, учреждений и организаций, входящих в систему административных органов, принимающих (издающих) эти акты, и распространяется на физических и юридических лиц, не находящихся в этой системе. Например, нормативные правовые акты МВД РФ, устанавливающие правила регистрации автомототранспортных средств, сдачи квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами, оборота оружия. По субъектам, принимающим (издающим) нормативные административно-правовые акты, могут быть выделены два вида актов: 1) нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) одним административным органом по вопросам, отнесенным к его собственному ведению. Например, нормативные акты МВД РФ, Министерства финансов РФ и т.п.; 2) нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) одновременно двумя или более административными органами по межотраслевым вопросам, требующим совместного правового регулирования. Например, совместные инструкции МВД России и Министерства здравоохранения и социального развития РФ. В зависимости от нормативного содержания нормативные административно-правовые акты подразделяются на три вида: 1) нормативные правовые акты, содержащие только нормы административного права. Например, Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Правительства РФ и содержащие нормы только административного права; 2) нормативные правовые акты, содержащие нормы иной отрасли права (гражданского, финансового, земельного, трудового и т.п.). Например, утвержденные Постановлением Правительства РФ Правила оказания гостиничных услуг, содержащие нормы гражданского права; 3) нормативные правовые акты, содержащие нормы различных отраслей права. Например, инструкции Министерства финансов РФ, регламентирующие порядок деятельности налоговых органов и содержащие нормы финансового и административного права. В зависимости от территории, на которую распространяется действие нормативных административно-правовых актов, их можно подразделить на следующие виды: 1) нормативные административно-правовые акты, действие которых распространяется на всю территорию Российской Федерации. К числу таких нормативных правовых актов можно отнести Правила дорожного движения, Правила оборота оружия и т.п.; 2) нормативные административно-правовые акты, действие которых распространяется только на территорию определенного субъекта РФ. Например, нормативные акты президентов, губернаторов и правительств субъектов РФ; 3) нормативные административно-правовые акты, действие которых ограничивается территорией определенного муниципального образования. Например, нормативные акты глав местных администраций, действующие в пределах соответствующих муниципальных образований. В зависимости от официально-документальной формы выражения нормативные административно-правовые акты могут быть следующих видов: 1) указы нормативного содержания (издаются только Президентом РФ, главами исполнительной власти субъектов РФ); 2) постановления (принимаются Правительством РФ и правительствами субъектов РФ); 3) приказы (издаются руководителями федеральных министерств и, как правило, утверждают другие нормативные правовые акты); 4) правила (утверждаются постановлениями Правительства РФ и приказами федеральных министерств); 5) положения (утверждаются постановлениями Правительства РФ, приказами федеральных министерств и иных административных органов); 6) уставы (утверждаются приказами федеральных министерств); 7) наставления (утверждаются приказами федеральных министерств); 8) инструкции (утверждаются приказами федеральных министерств и иных административных органов). Остановимся далее на вопросах введения в действие и прекращения действия нормативных административно-правовых актов. В настоящее время в России отсутствует федеральный закон, регламентирующий общие правила подготовки, издания (принятия), введения в действие, опубликования и прекращения действия подзаконных нормативных правовых актов. Указанные вопросы регулируются подзаконными нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств и органов исполнительной власти субъектов РФ. Основания и порядок прекращения действия нормативных правовых актов административных органов вообще не урегулированы. Рассмотрим порядок опубликования, введения в действие и прекращения действия федеральных нормативных административно-правовых актов, в частности актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23.05.1996 г. № 763 установлен следующий порядок введения в действие и опубликования указанных административноправовых актов. 1. Нормативные правовые акты Президента РФ (нормативные указы) подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и в «Собрании законодательства РФ» в течение десяти дней после дня их подписания, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты Президента РФ вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, если иной порядок вступления их в силу не установлен в самих этих актах. Нормативные правовые акты Президента РФ, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания Президентом РФ. 2. Нормативные правовые акты Правительства РФ (постановления Правительства РФ) также подлежат обязательному официальному опубликованию в названных выше периодических изданиях, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также иных организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней со дня их первого официального опубликования, если иной порядок не предусмотрен в самих этих актах. Иные нормативные правовые акты, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания Председателем Правительства РФ. 3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Названным Указом Президента РФ, а также Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009, установлен особый порядок введения в действие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, который заключается в следующем: 1) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Государственной регистрации подлежат в том числе и нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Государственная регистрация названных актов в Министерстве юстиции РФ включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этих актов законодательству РФ, принятие решения о необходимости государственной регистрации конкретных актов, присвоение актам регистрационных номеров, занесение записей о регистрации в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; 2) зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение десяти дней после дня их регистрации подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера; 3) указанные нормативные правовые акты вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если в самих этих актах не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, вступают в силу со дня их государственной регистрации и присвоения номера, если в самих этих актах не установлен более поздний срок вступления их в силу; 4) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. Кроме того, на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров в судах и в других органах. Анализ действующего федерального законодательства показывает, что основаниями для прекращения действия нормативных административно-правовых актов, утраты ими юридической силы полностью или в части являются: 1) отмена акта административным органом, который его издал (принял). Например, Президент РФ и Правительство РФ могут сами отменить изданные ими нормативные правовые акты; 2) отмена акта вышестоящим административным органом в случае противоречия его нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В частности, Президент РФ вправе отменять постановления Правительства РФ, а последнее — нормативные акты подведомственных ему федеральных министерств; 3) признание акта Конституционным Судом РФ, конституционным или уставным судом субъекта РФ полностью или в части не соответствующим Конституции РФ, конституции или уставу субъекта РФ; 4) признание акта судом общей юрисдикции или арбитражным судом не соответствующим полностью или в части нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, и недействующим. В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, до разрешения в установленном порядке вопроса об отмене или признании неконституционным, недействующим оспариваемого нормативного административно-правового акта, допускается временное приостановление его действия. Например, Президент РФ вправе до разрешения вопроса по существу приостанавливать действие нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. 11.3.