<<
>>

§ 3.3. Некоторые проблемы модернизации государственной (гражданской) службы

После проведения значительной исследовательской работы в процессе административной реформы Президент РФ В.В. Путин 9 марта 2004 г. подписал Указ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в котором дается новое понимание механизмов государственного устройства.

Отныне федеральная исполнительная власть в России будет строиться на основе трехступенчатой пирамиды. Наверху пирамиды будут федеральные министерства, которые призваны вырабатывать государственную политику в конкретных областях управления. На втором уровне располагаются федеральные службы, проводящие выработанную министерствами политику в жизнь и контролирующие конечные результаты. Третий уровень должны занять федеральные агентства, которые будут осуществлять государственные услуги политическим руководителям и населению.

Вся эта структура федеральных органов исполнительной власти делится на две части: одна из них непосредственно подчиняется Президенту РФ, а другая находится в ведении Правительства РФ. В целом количество федеральных органов выросло.

Особенность нынешней российской государственной власти состоит в том, что государство в целом осуществляет свою деятельность для граждан страны на бесплатной основе, а вот федеральные агентства, подчиняющиеся министерствам, функционируют на двояких принципах — бесплатно и платно. Величина платных услуг,

вероятно, будет постоянно колебаться — то повышаться, то понижаться. Например, федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, а также федеральное агентство по образованию в настоящее время из-за бедности основной массы населения оказывают в основном бесплатные услуги. Но со временем, по мере роста благосостояния людей, они будут во все большей мере оказывать эти услуги на платной основе. Однако в перспективе платные услуги населению должны быть сведены к терпимому для населения уровню.

При этом важно подчеркнуть, что агентства не должны удаляться от министерств. Они составляют нижний уровень федеральной исполнительной власти, который направляется министерствами и работает под их руководством. Вероятно, аналогичные структуры будут вводиться и на региональном уровне, т.е. в каждом субъекте Федерации.

Уже говорилось, что государство помимо управленческих органов еще имеет предприятия и учреждения. Государственные предприятия обычно заняты производством необходимой военной техники, оборонных приборов, различных средств защиты страны и др. В рыночных условиях эти предприятия по преимуществу должны ориентироваться на рыночные механизмы и стоимостные отношения. Наличие государственных агентств и государственных предприятий не дает оснований говорить о «государственном менеджменте», так как государство по своей природе и особенностям не является фактором рынка. Государственные учреждения, представленные оборонными предприятиями, учебными, лечебными, культурными и другими заведениями (и об этом уже говорилось), могут работать как на бесплатной (бюджетной) основе, так и на платной (рыночной) основе. В этих условиях вполне целесообразно говорить не о государственном, а лишь об «административном менеджменте», который начинает практиковать наше государство.

При дихотомии государственной власти для нормального осуществления гражданскими служащими своих государственных функций им необходима правовая и организационная защита от всевластия часто сменяющихся политических руководителей. Гражданские служащие должны подчиняться политическим руководителям государственных органов главным образом не на личностной и организационной основе, а на базе правовых установлений (законов и подзаконных актов), возведенной в закон воле общества. Тенденция к этому просматривается во всех развитых странах и ее надо учитывать в России.

Если гражданская служба не должна являться службой сугубо в отдельном государственном органе (что почти повсеместно до сих пор практикуется в России), а призвана носить общегосударственный характер, то, естественно, она должна быть защищена и общегосударственными законодательными актами.

Такой гарантией обычно является рассмотрение дела о досрочном увольнении гражданских служащих в судебной инстанции.

Повышение качества и эффективности работы государственного аппарата давно назрело и жизненно необходимо. Важно в связи с этим постепенно, но неукоснительно решать комплекс проблем, связанных с превращением гражданской службы в компактный профессиональный, эффективный механизм решения стоящих перед страной задач. Собственно, на это нацеливает нас и Распоряжение Правительства РФ о «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах» от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

Очевидно, что одной из главных задач в предстоящее время являются определение путей дальнейшего укрепления и развития информационно-организационных основ гражданской службы, выработка практических рекомендаций, способствующих превращению гражданской службы в институт, соответствующий требованиям XXI в.

Прежде всего, нам нужен орган или органы по управлению государственной гражданской службой России. Конституция Российской Федерации определяет единую систему для исполнительной власти (ст. 77, п. 2). Поэтому и гражданская служба РФ во всех ветвях государственного управления должна быть представлена едиными органами как распорядительными, так и консультативными, между которыми должна быть субординация. Каждая из них действует, руководствуясь своими законами. Кроме того, для нас очень актуальна проблема «собирания камней», сведения различных уровней государственного управления в единую систему. Для этого, конечно, очень нужен единый орган или несколько органов (скажем, федеральный и подчиняющийся ему субъектов РФ) по управлению гражданской службой РФ. Без центрального (или федерального плюс региональные) органа управления гражданская служба не может рассматриваться как система.

В других странах уже стало практикой, что орган по управлению гражданской службой страны обычно создается при той власти, которая реально доминирует в обществе. У нас такой властью располагает лишь Президент РФ.

И именно при нем может и должна создаваться структура по управлению гражданской службой. Варианты могут быть различными.

Почему орган по управлению гражданской службой РФ следует создать при президенте, а не в составе правительства? Социально-политической причиной, порождающей гражданскую службу, является принцип дихотомии (раздвоения) государственной власти на власть политическую и административную. Между этими властями существует не только единство, но и противоречие. Только президент может выступать в качестве противовеса при взаимодействии гражданской службы (административной власти) с политической властью. В составе гражданской службы помимо работников исполнительной власти есть еще три ветви — гражданские служащие законодательных и судебных органов, а также иных (других) органов. Естественно, их подчинение председателю правительства будет нелогичным. Тогда как подчинение президенту будет вполне оправданным. Именно президент страны утверждает Сводный реестр государственной службы Российской Федерации, имеющий юридическую силу для государственных служащих всех видов и ветвей власти.

Правда, пока этот реестр все еще не составлен. Но этой работы никак не избежать.

Дифференциация политическихи административныхдолжностей. Сама жизнь подталкивает, чтобы провести на всех уровнях государственного управления достаточно четкую дифференциацию между политическими руководителями, замещающими государственные должности (представители нанимателя), и административными должностями гражданской службы.

В России даже на федеральном уровне нет четкого различения политических и административных должностей. В администрации президента и правительстве административные руководители аппаратов занимают министерские (политические) должности. Еще больший ералаш с политическими и административными должностями наблюдается в субъектах РФ и районах.

При этом у нас пока нет достаточного понимания сущности и особенностей политических должностей. К политическим должностям в органах исполнительной власти следует относить не только должности первых руководителей, но и их заместителей — заместителей Председателя Правительства РФ, губернатора, главы края (области), президента республики, главы округа, района, а также руководителей федеральных, краевых (областных), республиканских, окружных, отраслевых министерств и ведомств, иных государственных структур, которые входят в соответствующие региональные правительства.

При этом в практику гражданской службы следует ввести принцип двойного подчинения гражданских служащих в государственных органах политическому и административному руководству, что обеспечивает и двойной контроль за их деятельностью. Однако пока в органах государственной власти доминирует оставшийся от прежней партократической системы принцип политической монополии первых руководителей.

Лишь некоторые государственные органы перешли на более прогрессивный принцип двойного подчинения. На федеральном уровне в их числе Администрация Президента, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, Центральная избирательная комиссия, Счетная палата, МЧС и др. В этих органах политические руководители занимаются политической проблематикой, а руководители аппаратов всецело заняты административными буднями.

Только таким образом в них можно создать механизм двойного подчинения, который проявляет себя на практике как оптимальный. Подобная мера нужна для усиления надежности и устойчивости гражданской службы против всех бурь и перипетий политической борьбы.

Все руководители аппаратов государственных органов должны работать на должностях категории «руководители» на постоянной основе и относиться к категории «карьерных» гражданских служащих.

Принцип стабильности гражданской службы, которая составляет костяк, несущую конструкцию государственного управления. И потому она, хотя бы в своей главной части, должна работать на постоянной основе. При выдвижении на ведущие, главные и высшие должности гражданские служащие должны начинать работать по принципу «пожизненного найма». Это примерно 25—30% от всего состава гражданских служащих. Именно их, видимо, и можно будет называть «карьерными» гражданскими служащими.

Естественно, это положение должно быть гарантировано государством. Вопрос о досрочном увольнении гражданских служащих ведущих, главных и высших должностей должен разрешаться лишь в суде. Для этих и других целей созданы административные суды.

За последние годы в стране закрепился принцип достаточной устойчивости административного аппарата, который теперь не меняется после выборов (или назначения) лиц на государственные должности (представителей нанимателя).

Опыт других стран показывает, что у гражданского служащего высшей, главной и ведущей групп должна быть презумпция невиновности. Ее необходимо закрепить в соответствующем правовом акте, принятом Федеральным Собранием. В суде не гражданский служащий должен доказывать свою невиновность, а руководитель государственного органа (естественно, через своих юристов) должен доказать вину гражданского служащего, которого он намерен досрочно уволить. И вот только в том случае, если заявителю удастся убедить суд и тот примет соответствующее решение, руководитель государственного органа может уволить гражданского служащего досрочно.

О государственной службе законодательных(представительных) органов. Среди гражданских служащих Федерального Собрания Российской Федерации давно зреет намерение об организации особой «парламентской службы», которая будет объединять гражданских служащих лишь этой структуры. Но данная идея чревата различными осложнениями.

Создание только на федеральном уровне «парламентской службы» не вполне правомерно, поскольку «парламенты» есть и у многих субъектов РФ. Видимо, надо ставить вопрос о создании на базе законодательства о гражданской службе РФ специфической структуры (отрасли) — гражданской службы законодательных (представительных) органов РФ. Принятие такого федерального закона, несомненно, будет правовой новацией и послужит делу улучшения всей нашей гражданской службы.

Об институте гуманитарной службы. До сих пор мы говорили о создании института государственной (гражданской) службы. Но при переходе к гражданскому обществу возникает необходимость в создании новой службы — гуманитарной службы. В нее должны войти другие слои интеллигенции, основным материальным источником которых будет также государственный бюджет. Среди них прежде всего будут учителя, преподаватели вузов, средних учебных заведений и профессиональных училищ, научные работники, врачи и др.

Основная специфика гуманитарной службы будет состоять в подготовке профессиональных кадров не только для государственных органов, но, прежде всего, для всех отраслей народного хозяйства, а также в заботе об их здоровье и жизнеспособности. Материальное обеспечение этой службы также будет определяться повышенным уровнем жизни. Естественно, для этого нужны соответствующие нормативные документы, над которыми уже надо работать..

Естественно, если мы ничего не сделаем по нормализации правового и финансового положения этой группы интеллигенции, то можем и дальше рассчитывать на «бегство умов» из России, на продолжающийся отток специалистов в другие страны, на нехватку кадров и застой в различных отраслях духовной деятельности — в образовании, науке, культуре, здравоохранении. Вынужденное бегство интеллигенции за кордон способно создать состояние духовного коллапса для страны.

Выводы Гражданская служба (или государственная административная власть) — это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и региональных государственных органов. В любом государственном органе аппарат находится в подчинении у политической власти. Государственная служба как административная часть государства должна иметь такое качество, как системность. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» используется понятие «система». Утверждается, что эта система включает в себя следующие виды государственной службы: государственную гражданскую службу, военную службу, правоохранительную службу. Но данные виды пока никак не связаны друг с другом. Их объединяет только название «государственная служба». Единого органа управления у них нет, как нет и единых нормативных оснований. В равной мере это относится и к гражданской службе. У нее нет ни общероссийского управленческого органа, ни даже федерального. При низком материальном и социальном обеспечении гражданские служащие несут ответственную нагрузку, составляя основу исполнительного механизма при осуществлении государственной политики. Поэтому наряду с необходимостью совершенствования законодательства о гражданской службе как социального института требуются законодательная защита гражданских служащих, установление их правового и социального статусов, увеличение их материального вознаграждения. Необходимость реформы гражданской службы осознается сегодня и обществом, и руководством страны. При этом в отличие от других сфер данное направление административной реформы имеет свою немаловажную специфику: преобразование в ней должны быть проведены как раз теми людьми, деятельность которых и нуждается в коренном пересмотре. Поэтому в данный процесс необходимо ввести другие социальные силы. А ими могут быть только, во-первых, политические работники — государственные и общественные (представители политических партий, движений и др.); во-вторых, представители бизнеса (руководители предприятий, фирм, корпораций, банков и т.д.); и, наконец, в-третьих, представители социально активного населения.

• Конечным результатом этого очень длительного процесса преобразований будет коренное изменение принципов работы гражданской службы — от контроля над непосредственной деятельностью гражданского служащего следует перейти к контролю над ее итогами. Вся гражданская служба должна быть переориентирована на продуктивное движение к конечному результату. Тем самым будет выполнена главная задача административной реформы — создание результативной гражданской службы, которая вместе с политическими руководителями будет качественно управлять государством и страной.

Контрольные вопросы Каково место государственной службы в государстве? В чем специфика гражданской службы как вида государственной службы? Каковы особенности гражданской службы? Почему гражданская служба должна иметь системный характер? Каковы основные направления реформирования гражданской службы?

Рекомендуемая литература

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

О системе государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ.

О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314.

О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» на 2006-2007 годы. Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. № 1437.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006— 2008 годах. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

Государственная гражданская служба в России: Опыт и проблемы становления / под общ. ред. А.И. Турчинова. М., 2005.

Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учеб. пособие. М., 2005.

Гришковец АЛ. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: учеб. курс. М., 2003.

Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ lt;lt;О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под общ. ред. Г.В. Мальцева и И.Н. Барцица. М., 2005.

<< | >>
Источник: Граждан В.Д.. Государственная гражданская служба. 2007

Еще по теме § 3.3. Некоторые проблемы модернизации государственной (гражданской) службы:

  1. 139. Какие гарантии предоставляются гражданским служащим при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы?
  2. 145. Каким возрастом ограничена государственная гражданская служба?
  3. Основы государственной гражданской службы Российской Федерации
  4. Понятие, виды, принципы, категории и группы должностей государственной гражданской службы Российской Федерации
  5. Порядок поступления на государственную гражданскую службу и ее прохождения
  6. Основания и порядок прекращения государственной гражданской службы
  7. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. ГЛАВА 1 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА КАК НАУКА О ГОСУДАРСТВЕННОАДМИНИСТРАТИВНОМ УПРАВЛЕНИИ
  9. § 1.1. Объект и предмет науки государственной гражданской службы
  10. § 1.3. Реформирование государственной (гражданской) службы
  11. § 1.4. Методы и модели управления гражданской службой
  12. § 2.3. Государственная (гражданская) служба конца XVIII и начала XX вв.
  13. ГЛАВА 3 СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  14. § 3.1. Дихотомия государственной власти как социально-политическая основа гражданской службы
  15. § 3.3. Некоторые проблемы модернизации государственной (гражданской) службы
  16. § 12.6. Проблемы совершенствования федеральной гражданской службы
  17. § 13.4. Проблемы региональной гражданской службы
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -