§ 1.4. Методы и модели управления гражданской службой

Для эффективной деятельности в системе государственных отношений чрезвычайно важны используемые для этого методы и модели управления. Что они собой представляют?

Методом обычно называют систему регулятивных принципов духовной или материальной деятельности человека.

Науку о методах, как правило, называют методологией. С формальной точки зрения методология не связана с сущностью знания о реальном мире. Она имеет дело лишь с операциями, при помощи которых конструируется это знание. Поэтому данным термином принято обозначать совокупность исследовательских процедур и эффективной техники, включая приемы сбора и обработки данных. В ней реализуется поисковая (эвристическая) функция предметной области исследования.

Соответственно двум основным сферам человеческой деятельности (духовной и материальной) все методы также можно разделить на две основные группы — на духовные и материальн че. При этом нужно отметить, что понятие «методология» исторически закрепилось за духовными методами, а науку о материальных методах до последнего времени обычно называли «технологией». Но в настоящее время понятие «технология» стало использоваться для обозначения методов как материальной, так и духовной деятельности. [8]

Методы духовной деятельности, в свою очередь, также делят на две группы — на методы обыденного и эмпирического мышления, а также теоретические методы. Каждая из этих групп методов имеет специфику и может применяться лишь на соответствующем уровне познания. Обыденные и эмпирические методы неприемлемы в сфере теории, а теоретические методы бессильны в области так называемого «здравого человеческого рассудка».

Специфика науки в значительной мере связана со спецификой того метода, который берется в качестве базового, основополагающего. Для управленческих наук, в том числе и теории гражданской службы, в качестве такового обычно выступает деятельностный метод1. Что он собой представляет?

Деятельностный метод обычно нацелен на то, чтобы сформулировать и проанализировать по преимуществу исходные (базовые) проблемы данного вида управления, опираясь при этом опять-таки не на все богатство и многообразие познавательных методов, а главным образом на те, которые связаны с деятельностью (системным, функционально-структурным, единством исторического и логического, восхождением от абстрактного к конкретному и обратно и т.д.). Следовательно, деятельностный метод в управлении является обобщенной и систематизированной совокупностью знаний об исходных прин - ципахупорядочения связей и взаимодействий в обществе и окружающем его мире. В нем управление рассматривается, во-первых, как необходимый элемент всякой деятельности, а во-вторых, как особая деятельность специализированных органов человека и механизмов ЭВМ.

Определяющее значение при формировании социального управления имеют социальная информация и социальная организация. Диалектическая взаимосвязь информации и организации зачастую ускользает от внимания исследователей. Однако информация и организация как необходимые факторы коммуникативной деятельности существуют лишь в органическом единстве, обусловливая друг друга. Понять и достаточно убедительно доказать это можно лишь на основе деятельностного метода.

Какова роль информации и организации в управлении деятельностью человека и ЭВМ? На основе «входящей» информации вырабатываются «выходящие» управленческие программы (команды), которые затем используются для преобразования организации. Поэтому в коммуникативных видах деятельности управление зависит в основном от количества и качества информации как на «входе», так [9]

и на «выходе». Чтобы принять эффективное решение, человек и ЭВМ должны располагать репрезентативной информацией.

Однако управление не ограничивается лишь выработкой программы (команды) по преобразованию организации. Оно с необходимостью включает в себя еще и сам процесс преобразования организации. Стало быть, упорядочение, составляющее сущность управления, нельзя сводить только к преобразованиям информации и трактовать как функцию одной лишь информации. В упорядочении в равной мере участвует и организация.

Каковы административные модели управления гражданской службой?

Среди множества разновидностей государственного управления особое место по своей роли и значимости занимают субординация, реординация и координация. Они имеют всеобщий характер и являются свойствами таких носителей социального управления, как социальный субъект и социальный объект, а также социальный род и социальный индивид .

Субординация, реординация и координация выступают базовыми взаимно обусловливающими и взаимно дополняющими моделями управления гражданской службой. Причем если взаимодействие субъектов и объектов регулируется принципами как субординационного, так и координационного управления, то все виды родоиндивидуального взаимодействия регулируются принципами координационного управления.

Субординацией (лат. subordinatio — соподчинение) называется такаямодель гражданской службы, при которой осуществляется вер - тикальноеупорядочение, а один из элементов государственного орга - на или один из взаимодействующих органов играет роль ведущего, оп - ределяющего начала в деятельности всех остальных. Вместо сорасположения здесь действует соподчинение. Один элемент в составе государственного органа или отдельный государственный орган в составе взаимодействия руководит другими и подчиняет их себе.

Такой характер присущ управленческим процессам во взаимодействии, например, государственных органов исполнительной власти. В гражданской службе субординация — это система должностного подчинения, основанная на правилах служебной дисциплины. Данные правила определяются ведомственными положениями, инструкциями, другими нормативными актами.

См.: Граждан В.Д. Теория управления: учеб. пособие. М., 2004. С. 59.

му, но и последовательно всем вышестоящим руководителям данного ведомства.

Каково соотношение понятий «субординация» и «иерархия»? В главном понятия «субординация» и «иерархия» имеют синонимический характер. Это латинское и греческое название вертикального соподчинения. Но, как правило, понятие «иерархия» используют тогда, когда речь заходит о сложных формах субординации. Если в какой-либо деятельности субординационная зависимость проявляется многосторонне и на нескольких этажах управления, то в этом случае обычно говорят об иерархии, т.е. расположении систем или сложных элементов определенной системы в порядке от высшего к низшему. В сравнении с субординацией иерархия является более объемным и развитым видом управления. Она упорядочивает по линии соподчинения не просто целостности, а системы, в которых управление одного порядка оказывается зависимым от управления второго порядка, управление второго порядка — от управления третьего порядка и т.д. до вершины пирамиды или высшей точки данной системы.

Важнейшими особенностями субординации как вида управления гражданской службой являются следующие: 1) в условиях этих связей одни государственные органы оказывают направляющее воздействие на другие, вследствие чего последние начинают выполнять функции, которые им раньше не были свойственны; 2) значительное изменение функций зависимыми государственными органами способно привести к изменению их совокупных характеристик и даже качеств в целом; 3) новые функции и новые качества государственных органов создают предпосылки для возникновения новых субординационных зависимостей, отличающихся еще большей сложностью. Следовательно, субординацию нельзя понимать как простое механическое структурирование. В последнем случае внимание обращается обычно лишь на внешнюю сторону и оставляется без анализа сторона внутренняя — содержательная (функциональная), а между тем именно ей принадлежит особенно важное значение.

Отмечая определяющее влияние высших уровней субординации в отношении низших, ни в коем случае не следует абсолютизировать эту зависимость, ибо всякое взаимодействие исключает абсолютно первичное и абсолютно вторичное. В любой субординации не только высший уровень воздействует на низший, но имеет место и обратный процесс, в силу которого низший уровень также влияет на высший, и очень важно изучить особенности этого влияния.

Субординационную зависимость не следует понимать односторонне, это всегда двусторонний процесс. Высшее только потому высшее, что есть низшее. Именно низшее обусловливает возможность высшего. Без низшего невозможно никакое высшее. И, кроме того, разделение на низшее и высшее всегда очень условно, граница между ними подвижна и неустойчива. Специфика государственных субординации проявляется в том, что здесь в большей мере и в более развернутом виде осуществляется с обеих сторон функция контроля. Не только высшее контролирует низшее, но и, наоборот, низшее способно контролировать высшее (но это должно закладываться в нормативных установлениях).

Кстати, сложившаяся в прошлом в нашей стране командно-административная иерархия страдала как раз порочной односторонностью, при которой контроль осуществлялся лишь сверху вниз. Всякие попытки нижних этажей управленческой пирамиды контролировать деятельность верхних этажей пресекались, да и все еще пресекаются довольно решительно и жестко. В этом, видимо, проявляется социальная сущность бюрократизма. В процессе социальных реформ нам нужно создавать такие механизмы управления, народовластия, при которых управляемые имели бы реальную возможность всесторонне контролировать работу управляющих.

Нужно отметить, что в блоке с субординацией целесообразно упомянуть и такую модель административного управления, как ре- ординация (лат. reordination—переподчинение). Реординацией обычно называют такую модель государственного управления, при которой осуществляется правовое переподчинение одного органа другому или однихсторон,частей и элементов какого-либо государственного органа другим, как по горизонтали, так и по вертикали.

О реординации пока мало что известно в науке. Вместе с тем она является постоянным спутником не только координации, но и субординации. Например, в России в настоящее время в системе государственного управления все силовые министерства переподчинены президенту, тогда как раньше они были в прямом подчинении у Председателя Правительства. Аналогично представительства ряда министерств и ведомств в субъектах Федерации также переподчинены теперь руководителям субъектов Федерации. Под влиянием актуальных факторов подобные переподчинения осуществляются постоянно. И эта практика характерна не только для государственного управления, но и для всех других видов социального управления.

Координацией (лат. coordinatio — сорасположение) называется третья модель гражданской службы, при которой осуществляется горизонтальное упорядочение, а стороны, части и элементы одного и того же государственного органа или взаимодействие нескольких

государственныхоргановхарактеризуются тождественностью, рав- новеликостью. Например, взаимодействие департаментов внутри министерств или министерств между собой имеет характер координации, основные принципы которой закладываются распоряжением соответствующего министра или постановлением правительства. Координация выражается в согласовании гражданскими служащими и государственными органами, расположенными по горизонтали, своих действий друг с другом при подготовке общих нормативных актов и решении совместных служебных задач.

Субординация, реординация и координация широко распространены в социальной действительности. Именно эти модели управления чаще всего лежат в основе различных систем государственного управления. Можно отметить, что они в равной мере способны придавать системам устойчивость и долговечность. Все попытки преувеличить роль и значение субординационных зависимостей в процессе государственной деятельности не выглядят убедительными. Реорди- национные и координационные системы также отличаются высоким уровнем надежности и продолжительным временем существования.

В процессе анализа рассмотрение общетеоретической проблемы идет от характеристики отдельных свойств государственной гражданской службы к ее целостной характеристике. Каждый последующий раздел опирается на предшествующий и исходит из него во всех отправных положениях. В учебнике дается лишь краткий исторический анализ категории «государственная гражданская служба», а все внимание сосредоточено на современных проблемах.

Выводы Государственная административная власть в дальнейшем изложении будет называться так, как она называется в тех законах, которые будут анализироваться, т.е. «государственной службой» до мая 2003 г. или «государственной гражданской службой» («гражданской службой») после мая 2003 г.. Эти понятия не синонимы (и это будет показано в дальнейшем), но в историческом плане они нередко отождествляются. Понятие «государственная гражданская служба» употребляется в двух смыслах: во-первых, для обозначения объективного процесса регулирования (упорядочения) административной (аппаратной) деятельности государства, а во-вторых, для выделения науки и учебной дисциплины об этом регулировании (упорядочении) данной государственной деятельности. Объектом науки «Государственная гражданская служба» является государственное управление, государство как таковое, частью которого она является. Тогда как ее предметом служат государственная административная власть, объективные законы и принципы гражданской службы. Государственная гражданская служба как вид профессиональной деятельности возможна и действительно происходит только в системе государственного управления, которое использует не только правовые, но и нравственные (моральные) регуляторы. В особенности моральные нормы широко используются в государственной службе. На этом основании вполне возможно утверждение, что государственная гражданская служба есть не только публично-правовой, но и публичнонравственный институт. В некоторых государствах приняты специальные этические кодексы для гражданских служащих. В России пока выработаны лишь «общие принципы служебного поведения государственных служащих». Правовая и нравственная составляющие ни сами по себе, ни в совокупности не играют какой-либо определяющей роли в гражданской службе. Они явно решают лишь те задачи, выстраиваются лишь в том порядке, который задает им политика. Именно политика определяет все то главное и значительное в гражданской службе и государственном управлении в целом. Государственная гражданская служба, действительно, с одной стороны, политическая наука, а с другой — управленческая, поскольку играет значительную роль в упорядочении данных политических процессов. В гражданской службе, очевидно, есть правовая и моральная составляющие. Конечно, и право, и мораль резонно могут рассчитывать на формирование при соответствующих условиях своих особых дочерних наук. В праве уже сделана заявка Ю.Н. Стариловым на такую научную правовую дисциплину, как «Служебное право», а в морали предлагается «Моральный кодекс гражданских служащих». Начиная с 1998 г. в России проводится «административная реформа». Это понятие используется в двух смыслах: широком и узком. О широком аспекте говорят, если речь идет о глубоких и масштабных изменениях государственных органов. Об узком, когда административная реформа связана с коренной перестройкой гражданской службы (государственного аппарата), нацеливанием его на «предоставление услуг» политическим руководителям и особенно населению.

Контрольные вопросы Каков объект и предмет государственной гражданской службы? В чем специфика политической и правовой концепции государственной (гражданской) службы? Какие методы управления использует гражданская служба? Каковы особенности административных моделей управления гражданской службой? Что нового дала административная реформа в России?

Рекомендуемая литература

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. М., 1995.

О системе государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ.

О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Положение о федеральной государственной службе. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г.

Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2002.

Государственная гражданская служба в России: Опыт и проблемы становления / под общ. ред. А.И. Турчинова. М., 2005.

Государственная служба: теория и организация: курс лекций / под общ. ред. Е.В. Охотского. Ростов-н/Д, 1998.

Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учеб. пособие. М., 2005.

Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: учеб. курс. М., 2003.

Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учебник. М., 1999.

Овсянко ДМ. Государственная служба Российской Федерации: учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М, 2005.

Старилов Ю.Н. Служебное право: учебник. М., 1996.