§3. Контрольно-надзорная деятельность органов публичной власти какоснование привлечения к административной ответственностиюридических лиц в области предпринимательской деятельности
В механизме правового регулирования государственный и муниципальный контроль (надзор) за исполнением установленных общеобязательных правил поведения занимает ключевую позицию, обеспечивая действие других инструментов государственного воздействия, основным содержанием которых является правоустановление
(правонаделение) либо установление пределов дозволенного поведения (запретов).
Государственный и муниципальный контроль (надзор) в зависимости от временного фактора позволяет в качестве предварительного контроля не допустить регистрации, разрешения (в той или иной форме), выдачи лицензии субъектам, не соответствующим установленным требованиям; в качестве текущего контроля позволяет изъять из оборота объекты, в отношении которых не соблюдено требование об обязательной регистрации; пресечь осуществление без разрешения (лицензии) деятельности, совершение действий, подлежащих разрешению (лицензированию); обеспечить
соблюдение квот; выявить правонарушение и пресечь противоправное поведение; в качестве последующего контроля позволяет установить причины правонарушений или происшествий и принудить к их устранению.
Как обособленная часть социального управления контроль
заключается в: наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта предписаниям (нормативам); выявлении результатов воздействия субъекта на объект; определении допущенных отклонений и их оценке.
Контроль включает анализ причин отклонений, устранение негативных явлений, определяет способы воздействия на управляемый объект с целью преодоления отклонений[76].
Интересна трактовка, предложенная Ю.А. Андреевой, которая понимает под контролем «систему действий по наблюдению, проверке процессов, протекающих в коллективах людей, в обществе, в государстве, по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями, установленными нормами, стандартами и так далее, устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия»[77].
Осуществление контроля направлено на охрану и защиту конкретных общественных отношений, общепризнанных ценностей и имеет целью их сохранение и развитие, укрепление достигнутых положительных результатов, исправление каких-либо отклонений от требуемого значения.
Надзор автором предложено понимать как систему установленных законами и иными нормативными правовыми актами действий и мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами, направленных на обеспечение соблюдения законов и законности государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами[78].
Нормы о государственном и муниципальном контроле (надзоре) включены в большинство федеральных законов, регулирующих отношения в промышленности, на транспорте, в энергетике и в строительстве, а также регламентирующих порядок и особенности применения других инструментов государственного воздействия.
Часто привлечение субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности является результатом проводимых в отношении них контрольно-надзорных мероприятий.
Законодательство, регулируя предпринимательскую деятельность и устанавливая определенные требования в той или иной ее сфере, одновременно наделяет уполномоченных органов исполнительной власти осуществлять и контрольно-надзорные мероприятия за исполнением соответствующих предписаний.
Нормативным правовым актом, содержащим легальные определения государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, является Федеральный закон «О защите прав юридических лиц».
Понятие государственного контроля (надзора) связывается указанным нормативным правовым актом с деятельностью уполномоченных государственных органов (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации) по выявлению, пресечению и предупреждению нарушений субъектами предпринимательства требований, установленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов путем организации и проведения их проверок и принятия предусмотренных законодательством мер по результатам, а также деятельность этих органов по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения этих требований.
В отличие от государственного контроля (надзора) муниципальный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления, которыми также организуются и проводятся на территории муниципального образования проверки соблюдения подконтрольными субъектами требований, установленных муниципальными правовыми актами. Кроме того, органами местного самоуправления могут проверяться выполнение требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.
Таким образом, осуществление государственного надзора Федеральный закон «О защите прав юридических лиц» связывается только с деятельностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, тогда как контроль может осуществляться как государственными, так и муниципальными органами власти.
Кроме того, данный нормативный акт связывает с контролем проведение мероприятий по исследованию деятельности того или иного субъекта с целью выявления нарушений установленных норм, а также причин, способствовавших этому нарушению. Надзор же подразумевает принятие установленных законом мер по пресечению правонарушений, а также привлечению виновных лиц к ответственности.
Оба эти понятия очень тесно взаимосвязаны, надзорная деятельность невозможна без контрольной: чтобы пресечь правонарушение и привлечь к ответственности виновное лицо, его необходимо выявить, для чего исследовать документы, территорию субъекта контроля, т.е. провести мероприятия по контролю. После принятия мер в рамках надзорных мероприятий уполномоченными органами вновь осуществляется контроль за исполнением поднадзорными субъектами выданных предписаний.
Виды государственного контроля (надзора) и муниципального контроля устанавливаются законодательством Российской Федерации.
Среди первых нормативных правовых актов, направленных на урегулирование отношений в сфере осуществления государственного контроля (надзора) в Российской Федерации можно назвать Указ Президента РФ от 29 июня 1998 №730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства»[79], в соответствии с которым был принят Федеральный закон от 08 августа 2001 №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных при проведении государственного контроля (надзора)»[80].
Однако недостаточная эффективность закона №134-ФЗ послужила одной из основных причин принятия Указа Президента РФ от 15 мая 2008 №797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»[81], во исполнение которого был принят ныне действующий Федеральный закон «О защите прав юридических лиц».
По сравнению с ранее действовавшим, новый закон 2008 года значительно повысил эффективность защиты прав хозяйствующих субъектов.
Во-первых, если прежний закон понимал под государственным контролем (надзором) только проведение проверок, то новый закон рассматривает проверки лишь как одну из проводимых мер при осуществлении полномочий по надзору.
Во-вторых, под действие данного закона попал не только государственный, но и муниципальный контроль.
В-третьих, вновь принятый закон детально конкретизировал процедуру проведения проверок во избежание злоупотреблений и нарушений прав субъектов предпринимательства. Так, четко определены сроки проведения проверок, закреплены обязанности должностных лиц контролирующих органов, а также субъектов предпринимательства.
В-четвертых, значительная роль в организации и проведении проверок (как плановых, так и внеплановых) отведена органам прокуратуры. В частности, органы прокуратуры согласовывают ежегодные планы проведения плановых проверок субъектов предпринимательства, а также решение уполномоченного на проведение надзорных мероприятий органа о проведении внеплановой выездной проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Доступность информации о проведении проверок за счет ее размещения в сети Интернет на сайте соответствующего контролирующего органа с одной стороны имеет положительное значение, поскольку дает возможность субъектам хозяйствования к моменту проведения проверки самостоятельно принять меры по устранению нарушений законодательства. С другой стороны, в этом кроется и негативный момент: заранее известная дата проведения проверки позволяет недобросовестным субъектам хозяйствования попросту замаскировать имеющиеся нарушения к определенной дате, а после проведения проверки по-прежнему совершать правонарушения.
Одной из важнейших норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц» явилась норма об уведомительном порядке начала предпринимательской деятельности в определенных сферах - розничной торговли, предоставления бытовых услуг и т.д., что по данным Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», повлияло на предпринимателей положительно[82].
Для того, чтобы привлечь субъект хозяйствования к административной ответственности, органами административной юрисдикции не должно быть допущено таких нарушений, которые позволили бы признать контрольнонадзорное мероприятие, а также принятые по его результатам меры реагирования, незаконными.
Анализ результатов прокурорской деятельности свидетельствует о том, что нарушения прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, к сожалению, по-прежнему допускаются повсеместно и касаются практически всех сфер экономики.
Об этом же свидетельствует и практика уполномоченного по защите прав предпринимателей при Президенте Российской Федерации, а также уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах РФ[83].
Практически повсеместно субъектами предпринимательской деятельности в качестве основных проблем называется нарушение их прав контрольно-надзорными органами, несовершенство действующего законодательства[84].
Изучение нарушений норм вышеуказанного закона, допускаемых органами государственного и муниципального контроля (надзора), имеют очень важное практическое значение, поскольку позволяют выявлять их причины, формулировать практические рекомендации по их преодолению.
По данным прокуратуры Воронежской области, прокурорами активно выявлялись нарушения, связанные с деятельностью контролирующих органов при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в том числе, со стороны органов полиции. Типичными нарушениями для всех контролирующих органов являются следующие: проведение внеплановых выездных проверок без согласования с прокуратурой либо при отсутствии оснований, нарушение порядка уведомления о начале плановых и внеплановых проверок, проведение проверок без распоряжений (приказов) или их неправильное оформление, несоблюдение сроков и периодичности контрольных мероприятий, нарушение порядка оформления результатов проверок и т.д.[85]
По сведениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, подобные нарушения отмечены, в частности, в Брянской, Владимирской, Воронежской, Ивановской, Тульской, Костромской, Калужской, Курской, Липецкой, Московской областях[86].
Например, в Тульской области отмечены частые нарушения требований Закона, касающиеся порядка оформления распоряжений о проведении плановых выездных проверок субъектов предпринимательства.
В Липецкой области имели место факты вручения распоряжения о проведении плановой выездной проверки юридического лица и составленный по ее результатам акт лицу, неуполномоченному представлять интересы предприятия, в связи с чем виновные должностные лица контрольно-надзорного органа привлекались к ответственности.
Кроме того, нередко допускается незаконное проведение плановых проверок, не включенных в ежегодный сводный план проверок.
Частым нарушением является принятие контролирующими органами решения о проведении внеплановой проверки без законных оснований.
Так, по данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2012 году из рассмотренных 9,9 тысяч заявлений органов контроля о согласовании внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей прокурорами в Центральном федеральном округе отклонено 4,3 тысячи (или 43,3%) в связи с отсутствием оснований для их проведения (60,7%), невыполнением в полном объеме требований, предъявляемых к организации подобных мероприятий. Наибольшее количество отказов в согласовании проверок получено органами контроля (надзора) в Брянской (77,4%), Костромской (72,9%), Белгородской (66,1%) и Тверской областях (63,5%)1.
Также имели место факты направления прокурорам контролирующими органами заявлений о согласовании проведения внеплановых проверок, не относящихся к предмету их надзора (2,6%).
Распространенными являются факты несоблюдения контролирующими органами периодичности и сроков проведения плановых контрольных мероприятий, а также факты продления этих сроков по основаниям, не предусмотренным законодательством. Такие нарушения выявлены органами прокуратуры, в частности, в Брянской, Владимирской, Ивановской, Костромской, Московской, Тульской и Ярославской областях.
Так, прокуратурой пресечены факты продления сроков проведения проверок по мотивам загруженности государственных инспекторов, большого объема проверочных мероприятий, отсутствия представителя проверяемого лица, получившее широкое распространение в деятельности управления Россельхознадзора по Брянской и Смоленской областям.
Со стороны контролирующих органов нередко допускаются нарушения требований статьи 16 Федерального закона «О защите прав юридических лиц» в части оформления результатов проверок, ознакомления с ее результатами, ненаправления актов проверок предпринимателям, в отношении которых они проведены, несоблюдения сроков направления их копий в прокуратуру. Подобные факты выявлены в Брянской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Курской, Тульской и Ярославской областях.
При осуществлении надзора в указанной сфере прокурорами в Белгородской, Брянской, Воронежской, Курской, Калужской, Липецкой и других областях выявлялись и пресекались факты проведения внеплановых выездных проверок без согласования с органами прокуратуры.
Аналогичные правонарушения обнаружены органами прокуратуры в деятельности ЦМТУ Росстандарта, органов Роспотребнадзора, МЧС России, ФМС России, Роструда.
Анализ практики контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов выявляет нарушения статьи 14 Федерального закона «О защите прав юридических лиц» в виде привлечения к участию в проверках не уполномоченных на то лиц1.
На практике имеет место привлечение к проведению контрольных мероприятий не аккредитованных в установленном порядке экспертов, экспертных организаций, что также является нарушением Федерального закона «О защите прав юридических лиц».
Прокуратурой отмечены прецеденты, когда вопреки требованиям статьи 17 данного Федерального закона контрольно-надзорными органами не устанавливались конкретные сроки устранения нарушений, не указывалась дата исполнения требований предписания, что заведомо исключает возможность надлежащего и оперативного контроля за их исполнением. Также не всегда указывались лица, допустившие нарушения и ответственные
за исполнение предписания, не принималось должных и своевременных мер по возбуждению дел об административных правонарушениях по статье 19.5 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за неисполнение или несвоевременное исполнение предписания.
Самими субъектами предпринимательства в качестве одной из самых актуальных проблем в сфере контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов называется проблема многочисленных
необоснованных внеплановых проверок, в ходе которых должностные лица контролирующих органов налагают обязанность по представлению ненужной документации, получению различного рода разрешений, а также оплате контрольно-надзорных мероприятий[87].
Одним из оснований проведения внеплановых проверок субъектов предпринимательства является поступление в контрольный (надзорный) орган обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов
государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о возникновении угрозы причинения вреда, либо причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Если проведение внеплановой проверки по обращениям потребителей имеет под собой конкретное нарушение прав конкретного лица, то такое основание как «возникновение угрозы причинения вреда» носит достаточно расплывчатый и субъективный характер, поскольку лицо может добросовестно заблуждаться относительно возможности угрозы вреда его жизни и здоровью, имуществу, а также окружающей среде и безопасности. Однако субъект хозяйствования должен будет претерпеть неблагоприятные последствия, связанные с проводимой проверкой.
Более того, формулировка статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц» дает возможность для злоупотреблений, надуманных основаниях для проведения проверок, что, к сожалению, имеет место на практике[88].
Как показывает статистика органов прокуратуры, наибольшее число нарушений законов при осуществлении мероприятий по контролю (надзору) выявлено в деятельности МЧС России, Роспотребнадзора, ФМС России, Роструда, Ространснадзора, Росреестра, а также органов контроля (надзора) субъектов Российской Федерации[89].
Следует отметить, что, создав институт Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Российской Федерации (далее - Уполномоченный), законодатель пока недостаточно подробно закрепил его правомочия при участии в проверках, проводимых уполномоченными органами.
Федеральным законом «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»[90] Уполномоченному
предоставлено право, в том числе, принимать с письменного согласия заявителя участие в выездной проверке, проводимой в отношении заявителя в рамках государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.
Данная норма корреспондирует с частью 5 статьи 21 Федерального закона «О защите прав юридических лиц», дающей право привлекать Уполномоченного к участию в проверке.
Вместе с тем, соответствующий механизм такого участия ни в одном, ни в другом законе не раскрыт.
Так, неурегулированным остается вопрос о том, в какой срок Уполномоченный должен отреагировать на поступившее заявление о его участии в проверке.
О плановой проверке субъекту предпринимательской деятельности должно быть известно заранее, тогда как о проведении внеплановой выездной проверки субъект предпринимательской деятельности уведомляется не менее чем за двадцать четыре часа до ее проведения, а в установленных законом случаях контрольно-надзорные органы могут приступить к ее проведению незамедлительно и без уведомления.
В этом случае неясен механизм реализации права на привлечение к проверке Уполномоченного.
На эту проблему обращает внимание, в частности, бизнес-омбудсмен Чувашской Республики Владимир Иванов, предлагая закрепить в законе норму, согласно которой решение о включении Уполномоченного в состав проверяющей группы должно приниматься не позднее двух дней[91].
Представляется, что при проведении проверки Уполномоченный не должен быть пассивным наблюдателем, не имеющим права реагировать на нарушения (если таковые допускаются должностными лицами контрольнонадзорных органов). Однако для этого ему необходимо обладать определенным набором прав, которые могут быть им реализованы в ходе проведения соответствующего мероприятия: например, право знакомиться с материалами проверки до ее начала, а также впоследующем с актом проверки, получать его копию по окончании ее проведения, право направить возражения на акт проверки в случае несогласия с отраженными в нем выводами, фактами либо предложениями и т.д.
Необходимо констатировать, что право на привлечение
Уполномоченных к проверочным мероприятиям пока реализовано достаточно слабо. Соответствующая практика в Воронежской области на сегодняшний день отсутствует.
В этой связи необходим поиск правовых средств, которые позволят обеспечить действенную защиту законных прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности.
По данным Минэкономразвития России, ущерб, наносимый малому бизнесу многочисленными проверками доходит до 1,4 триллиона рублей в год.
В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 05 ноября 2008 года Д. Медведев обратил особое внимание на необходимость оптимизации и конкретизации полномочий государственных органов, ликвидации необоснованных запретов в сфере экономической деятельности[92].
На сегодняшний день эти слова по-прежнему являются актуальными.
Однако следует отметить, что нарушения действующего законодательства и злоупотребление своими правами имеют место не только со стороны контролирующих органов, но и со стороны тех, по отношению к кому проводятся мероприятия по контролю.
Частыми являются случаи воспрепятствования проведению контрольнонадзорных мероприятий, невыполнению законных предписаний должностных лиц контролирующих органов.
При этом одной из причин существующей возможности такого воспрепятствования является закрепленный в Федеральном законе «О защите
прав юридических лиц» запрет проводить выездную проверку подконтрольного субъекта в отсутствие его руководителя, уполномоченного представителя либо должностного лица. Являясь гарантией обеспечения прав добросовестных субъектов предпринимательства, данный запрет одновременно позволяет недобросовестным субъектам уклониться от проведения проверки попросту путем необеспечения присутствия уполномоченных лиц.
Контрольно-надзорными органами называется и такая проблема, как потеря оперативности реагирования контролирующего органа на нарушения законодательства ввиду необходимости согласования внеплановой проверки с органами прокуратуры в установленных случаях. Это ведет к значительному снижению эффективности контрольно-надзорного мероприятия.
Вместе с тем, поскольку проведение проверок сопряжено с определенным ограничением прав граждан и организаций, согласование проверки с органами прокуратуры позволяет отсечь проверки без предусмотренных законом оснований, проверки по не подтвержденным основаниям, а также проверки, проводимые контрольно-надзорными органами с нарушением пределов своей компетенции, установленной законами и иными нормативными правовыми актами. Полезность деятельности по согласованию соответствующих проверок подтверждена приведенными выше данными о количестве отклоненных заявлений о согласовании внеплановых проверок.
Помимо вышеизложенного, изучение практики применения норм законодательства, регулирующего контрольно-надзорную деятельность, выявляет и немало иных проблемных вопросов[93].
Можно выделить две группы проблем исполнения контрольнонадзорных функций органами исполнительной власти: проблемы, связанные с теми или иными недостатками проверяемых обязательных требований, т.е. проблемы материального права: отсутствие в открытом доступе установленных требований, проверка выполнения которых осуществляется в ходе мероприятий по контролю; дублирование отдельных видов контроля; устаревание (потеря актуальности) применяемых обязательных требований к продукции и процессам, являющихся предметом проверки; неопределенность в отношении применения норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц» к отдельным видам контроля; избыточность и противоречивость проверяемых требований, отсутствие связи проверяемых требований с обеспечением безопасности; проблемы, связанные с недостатками процедур проведения проверок
и применения мер в отношении фактов выявленных нарушений (процедурные проблемы): неоправданно высокая степень усмотрения
должностных лиц при проведении проверок; различная практика применения норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц» в различных контролирующих органах, а также в разных структурных подразделениях одного и того же органа.
Неоправданно высокая степень усмотрения должностных лиц при проведении проверок сохраняется в случаях проведения внеплановых проверок по основанию, предусмотренному пунктом 1 части 2 статьи 10 указанного закона (истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами).
Важным является вопрос о допустимости при проведении проверки выполнения требований ранее выданных предписаний проверять соблюдение обязательных требований и фиксировать новые нарушения, не связанные с выданным предписанием.
Данный законодательный акт не дает четкого ответа на вопрос о пределах проведения проверки по основанию, предусмотренному в пункте 1 части 2 его статьи 10: следует ли уполномоченному должностному лицу ограничиваться лишь проверкой выполнения предписания, либо возможно принимать меры по фиксации и иных нарушений, которые не были отмечены в акте о проведении первой проверки?
К сожалению, правоприменительная практика не дает пока четких ориентиров.
Некоторые суды придерживаются той позиции, что уполномоченные лица, проводящие такие проверки и обнаружившие одновременно иные нарушения, обязаны отреагировать на них в соответствии с установленным порядком (т.е. составить ПоАП). В итоге на практике порой складывается ситуация непрерывного проведения проверок по следующему циклу: выявление нарушения - выдача предписания - проверка исполнения предписания и выявление новых нарушений - выдача предписания - проверка исполнения предписания и выявление новых нарушений и т.д.
Такой цикл формально соответствует требованиям указанного Федерального закона. Однако судебная практика по этому вопросу противоречива[94].
Мы полагаем правильным и справедливым мнение ученых о том, что в отсутствие подробного нормативно закрепленного порядка проведения внеплановой проверки исполнения субъектом хозяйствования предписания об устранении выявленных нарушений, которое выдано ему ранее, уполномоченные должностные лица, проводящие проверку, вправе в рамках этой проверки выходить за пределы выданного ими ранее предписания, если новые нарушения обнаружены ими исключительно в рамках проверки исполнения этого предписания. При этом проверяющие не должны проводить каких-либо новых контрольных мероприятий, которые не связаны с проверкой исполнения ранее выданного предписания (в том числе, проводить осмотр других помещений, запрашивать дополнительные документы, брать пробы и образцы)[95].
Этот подход сейчас воспринят в проекте Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», где предлагается законодательно установить, что в случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания[96].
Как показывает практика, серьезной проблемой по-прежнему остается дублирование отдельных видов контроля (надзора) между федеральными и региональными органами власти.
Нередко споры о компетенции между органами власти различных уровней порождают формулировки федерального законодательства.
В качестве примера можно привести Федеральный закон «Об электроэнергетике»[97], пункт 4 статьи 21 которого гласит, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют согласование инвестиционных программ территориальных сетевых организаций, отнесенных к числу субъектов, инвестиционные программы которых утверждаются и контролируются федеральными органами исполнительной власти, а также контроль за реализацией таких программ (выделено мной - М.Г.).
Указанным законом к полномочиям Правительства Российской Федерации и федеральных органов отнесено утверждение стандартов раскрытия субъектами оптового и розничного рынков информации для потребителей, в том числе информации об их продукции, о доходах и затратах раздельно по видам деятельности в электроэнергетике и контроль за соблюдением этих стандартов (выделено мной - М.Г.).
Одновременно органам исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов предоставлено полномочие осуществлять региональный государственный контроль (надзор) за регулируемыми государством ценами (тарифами) в электроэнергетике в части обоснованности величины цен (тарифов) и правильности применения цен (тарифов), регулируемых органами исполнительной власти субъектов РФ, использования инвестиционных ресурсов, включаемых в регулируемые указанными органами цены (тарифы), применения территориальными сетевыми организациями платы за технологическое присоединение и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих величину этой платы, а также соблюдение стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков (выделено мной - М.Г.).
Таким образом, исходя из приведенных законодательных формулировок можно предположить, что субъект предпринимательской деятельности может быть подвергнут проверкам одних и тех же требований со стороны органов различных уровней власти, что, однако, запрещено Федеральным законом «О защите прав юридических лиц».
То же можно сказать и о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.
В соответствии с Положением о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр[98], государственный геологический надзор осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, являющейся органом государственного геологического надзора, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, являющейся органом государственного горного надзора, и их территориальными органами во взаимодействии с иными контрольными органами, а также органами государственной власти субъектов РФ.
Таким образом, недропользователь, которому выданы лицензии на добычу сырья, подлежащего федеральному государственному надзору, и на добычу полезных ископаемых - объектов регионального надзора, может явиться объектом проверок как со стороны федеральных, так и региональных органов.
Вместе с тем, для проверяемого юридического лица частые проверки контрольно-надзорных органов имеют негативное влияние, поскольку влекут необходимость предоставлять должностным лицам проверяющих органов необходимые документы, информацию, выполнять предъявляемые ими требования, обеспечивать доступ в помещения, что неблагоприятно сказывается на обычном режиме их работы.
Поэтому очевидна назревшая необходимость более четкого разграничения объектов федерального и регионального государственного надзора, принятие мер, направленных на недопущение осуществления двойного контроля (надзора) со стороны органов власти различных уровней по одному и тому же предмету.
Следует отметить, что вышеизложенные проблемы обусловили необходимость существенного реформирования законодательства в области контрольно-надзорной деятельности, принятия новых нормативных правовых актов, направленных на устранение имеющихся проблем и противоречий.
Несмотря на принимаемые меры по доведению до заинтересованных лиц содержания нормативных правовых актов в экономической сфере, по- прежнему актуальной остается и проблема своевременного ознакомления с ними субъектов предпринимательства.
Действующее законодательство Российской Федерации обязывает органы власти размещать проекты разрабатываемых ими правовых актов в сети Интернет для проведения независимой и антикоррупционной экспертизы[99]. Например, для федеральных органов исполнительной власти
установлена обязанность по размещению проектов разрабатываемых ими нормативных правовых актов в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
В 2011 году в Воронежской области принят Закон «Об общественной экспертизе проектов законов Воронежской области, иных нормативных правовых актов Воронежской области, проектов муниципальных правовых актов»[100], согласно которому общественная экспертиза (т.е. исследование проекта закона либо иного нормативного правового акта Воронежской области, проекта муниципального правового акта, результатом которого является заключение, содержащее выводы о возможных социальноэкономических последствиях принятия правового акта и предложения по корректировке положений проекта правового акта в целях минимизации или предотвращения негативных последствий его принятия) проводится Общественной палатой Воронежской области. Общественная экспертиза проектов правовых актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а равно по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий и предпринимателей, может осуществляться Торгово-промышленной палатой Воронежской области.
Однако, как показывает практика, цель публичного обсуждения проекта нормативного правового акта при этом не вполне достигается.
Большего эффекта, на наш взгляд, можно было бы добиться путем обязательного направления проекта правового акта заинтересованным структурам - в частности, в союзы предпринимателей, бизнес-сообщества, действующие в масштабах страны или конкретного региона.
Подтверждением тому служит, например, то, что среди основных проблем малого предпринимательства Воронежской области Воронежский региональный союз предпринимателей «Опора» назвал необходимость увеличения эффективности работы представителей предпринимателей в общественных советах при государственных органах контроля (надзора), создание Общественного совета при структурах ФНС[101].
Интересен в этом плане опыт соседних государств. Например, в республике Казахстан Законом «О нормативных правовых актах» установлено, что центральные государственные и местные исполнительные органы через экспертные советы направляют проекты нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, в аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства для получения экспертного заключения. Пояснительная записка к проекту нормативного правового акта, затрагивающего интересы субъектов частного предпринимательства, должна содержать результаты расчетов, подтверждающих снижение и (или) увеличение затрат субъектов частного предпринимательства в связи с введением в действие нормативного правового акта, т.е. оцениваются издержки адресатов регуляций[102].
Представляется, что данный положительный опыт вполне мог бы быть воспринят и в нашем государстве.
Еще одной важной и «болезненной» проблемой при осуществлении контрольно-надзорной деятельности является применение правовых актов, которые не были официально опубликованы для всеобщего сведения.
Например, в соответствии с пп. «г» пункта 15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации[103], не требуют государственной регистрации технические акты (ГОСТы, СНиПы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат нормативных предписаний.
Однако сама природа обязательных стандартов подразумевает, что государственные стандарты содержат обязательные требования, рассчитанные на неоднократное применение к неопределенному кругу лиц и поэтому являются нормативными. При этом практика пошла по пути признания ГОСТов не нуждающимися в государственной регистрации и, следовательно, в официальном опубликовании[104].
Вышеназванным проектом Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предложено исключить из числа нормативных актов, подлежащих проверке, акты СССР и РСФСР, не соответствующие законодательству Российской Федерации, а также не опубликованных в установленном порядке[105].
В этой связи представляется необходимым пересмотреть такого рода акты, признать утратившими силу устаревшие и несогласующиеся с более поздним законодательством Российской Федерации.
В качестве решения данной проблемы Минэкономразвития России также предлагает применение следующих мер[106]: при утверждении Правительством РФ нормативных правовых актов об осуществлении каждого вида контроля в максимально конкретной форме очерчивать требования к поднадзорным объектам, исключая при этом любую возможность возникновения дублирования полномочий по контролю одних и тех же обязательных требований различными органами государственного контроля (надзора); определять методы проверки соответствия подконтрольных субъектов установленным требованиям (изучение документов, отбор проб и образцов для проведения экспертиз, осмотр помещения, объяснение ответственного лица и прочее) и способы отбора таких методов для проверки соблюдения конкретных требований (в каких случаях необходимо провести экспертизу, в каких случаях достаточно ограничиться изучением запрошенных документов и т.п.); вменять в обязанность уполномоченным органам государственного контроля (надзора) утверждать своими приказами исчерпывающий перечень актов, устанавливающих обязательные требования, подлежащие проверке, и размещать тексты таких актов на официальном сайте органа государственного контроля (надзора).
Рассматривая вопросы осуществления уполномоченными органами власти государственного (муниципального) контроля (надзора), хотелось бы сказать о возможности осуществления этих полномочий органами местного самоуправления в случае наделения их этим правом законами субъектов.
Как показывает практика, законодательство регионов по данному вопросу не характеризуется единством.
Виды муниципального контроля установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[107].
Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации к муниципальному контролю может быть отнесена также и иная деятельность органов местного самоуправления, которая прямо не поименована в вышеуказанном Федеральном законе как муниципальный контроль, однако обладает всеми признаками такового[108].
Законодательством к вопросам местного значения отнесены осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения, муниципального жилищного контроля, муниципального земельного контроля, муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения, муниципального лесного контроля, муниципального контроля на территории особой экономической зоны, муниципального финансового контроля, муниципального контроля в области торговой деятельности, муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения.
В случае передачи органам местного самоуправления государственных полномочий, их должностные лица вправе составлять ПоАП, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов РФ.
В регионах на данный момент сложилась неоднородная практика по поводу передачи полномочий по составлению ПоАП при осуществлении муниципального контроля.
Ряд субъектов РФ передали полномочия по составлению ПоАП для осуществления органам местного самоуправления в соответствии с региональными законами.
Так, муниципальные жилищные инспекторы при осуществлении муниципального жилищного контроля, вправе составлять ПоАП, предусмотренных КоАП РФ, в Алтайском крае, в Архангельской, Новосибирской, Ярославской, Орловской областях и ряде других регионов.
Иная практика сложилась в Красноярском крае, где органы муниципального жилищного контроля в случае выявления признаков административных правонарушений направляют материалы в орган государственного жилищного надзора края для возбуждения дела об административном правонарушении и его рассмотрения.
Такой же порядок установлен и в Мурманской области.
До недавнего времени этот же вариант был воспринят и в Воронежской области в соответствии с законами области «О муниципальном жилищном контроле на территории Воронежской области»[109] и «О порядке взаимодействия при организации и осуществлении муниципального жилищного контроля на территории Воронежской области органов муниципального жилищного контроля с исполнительным органом государственной власти Воронежской области, уполномоченным
осуществлять региональный государственный жилищный надзор»[110].
Однако с апреля 2014 года муниципальные жилищные инспекторы получили право, в том числе, составлять ПоАП, связанных с нарушениями обязательных требований, и принимать меры по предотвращению таких нарушений в соответствии с законом Воронежской области «О внесении изменений в Закон Воронежской области «О муниципальном жилищном контроле на территории Воронежской области»[111].
Изучение законодательства субъектов РФ по данному вопросу позволяет найти многочисленные примеры как наделения органов местного самоуправления полномочиями по составлению ПоАП и рассмотрению соответствующих дел, так и ограничения их компетенции лишь составлением актов проверки и выдачи предписаний с направлением материалов проверок в органы государственного жилищного надзора.
Нам ближе первый из имеющихся вариантов, поскольку процесс направления материалов проверки в уполномоченный орган дополнительно затягивает процедуру привлечения к административной ответственности, перегружает органы государственного надзора.
На наш взгляд, предоставление законами субъектов должностным лицам муниципальных органов власти полномочий по самостоятельному составлению ПоАП и последующему обращению в уполномоченные органы (в том числе, в арбитражный суд) вполне отвечало бы требованиям разумности, целесообразности, экономии времени и материальных издержек.
Отмеченные вопросы актуальны и в связи с осуществлением муниципального лесного контроля.
Как пишут А.А. Козодубов и А.В. Яковлев, проведенный ими анализ регионального законодательства показывает, что субъекты РФ не проявляют инициативы и не наделяют органы муниципального лесного контроля и (или) их должностных лиц какими-либо полномочиями в обозначенной сфере. В качестве положительного примера ими приведены положения Закона Архангельской области «Об административных правонарушениях», согласно которым должностные лица органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области вправе составлять ПоАП, предусмотренных КоАП РФ, в частности при осуществлении органами местного самоуправления муниципального лесного контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов - об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 7.9, 7.10, 7.17, 8.24, 8.25, 8.26, 8.27, 8.28, 8.30, 19.6 КоАП РФ[112].
В этой связи мы полагаем целесообразным введение практики повсеместного законодательного наделения муниципальных органов правом составления ПоАП.
В свете рассматриваемых вопросов необходимо остановиться на одном из определений Верховного Суда Российской Федерации, в котором была высказана позиция, имеющая, на наш взгляд, глобальное значение для формирования практики регионов и определения направлений реформирования регионального законодательства об административной ответственности в области предпринимательской деятельности.
В Определении от 14 августа 2013 г. №78-АПГ13-15[113] Верховный Суд РФ сделал вывод о недопустимости установления в региональном законе об административных правонарушениях нормы, по которой полиция как элемент единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, которая не входит в систему органов исполнительной власти субъектов РФ, наделяется полномочиями по составлению ПоАП, предусмотренных региональным законодательством.
Аналогичная позиция была высказана Верховным Судом Российской Федерации также в определении от 26 февраля 2014 № 52-АПГ14-1[114].
Федеральным законом от 21 июля 2014 года №247-ФЗ «О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[115] часть 6 статьи 28.3 КоАП РФ дополнена положением, согласно которому должностным лицам органов полиции предоставлено право составления протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, которые предусмотрены законами субъектов РФ, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий.
Введение данной нормы обусловлено тем, что в настоящее время как на региональном, так и на муниципальном уровнях отсутствуют органы, осуществляющие охрану общественного порядка, и в этой связи обладающие полномочиями по применению мер, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, а также по составлению административно-процессуальных документов в указанной сфере. Поэтому исключение органов внутренних дел (полиции) из регионального правового поля будет способствовать неопределенности административноюрисдикционной деятельности в области охраны общественного порядка и обеспечении общественной безопасности.
Вместе с тем, частью 2 статьи 3 Федерального закона «О полиции» определено, что полиция в своей деятельности наряду с федеральным законодательством руководствуется законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.
В этой связи федеральный законодатель счел возможным возложить на органы полиции полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, в случае заключения соответствующего соглашения с субъектом РФ.
Изучение законодательной практики регионов об административной ответственности в области предпринимательской деятельности показало, что должностным лицам органов полиции практически повсеместно предоставляется право составления ПоАП по составам, предусмотренным законодательством субъектов РФ.
Вместе с тем, административно-деликтное законодательство субъектов характеризуется несогласованностью по вопросам содержания конкретных глав законов (кодексов), отнесения схожих составов правонарушений в различные главы и разделы нормативных актов, устанавливающих административную ответственность.
В качестве примера рассмотрим такой состав правонарушения как торговля в неустановленных местах.
Законом об административных правонарушениях республик Калмыкия и Башкортостан, Амурской, Белгородской, Вологодской, Ивановской, Брянской областей данный вид правонарушения отнесен к административным правонарушениям, посягающим на общественный порядок и общественную безопасность; Чувашской республики - к административным правонарушениям, посягающим на права граждан, их здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность; Калининградской области - к административным правонарушениям, посягающим на права граждан; Волгоградской области - к административным правонарушениям в сфере благоустройства; Краснодарского края - к административным правонарушениям, посягающим на здоровье и санитарноэпидемиологическое благополучие населения[116].
В то же время законодательство Самарской области относит этот вид правонарушения к правонарушениям в области потребительского рынка и услуг, законодательство Приморского, Алтайского, Красноярского краев, Ленинградской области, Санкт-Петербурга, города Москвы, Воронежской, Рязанской, Томской, Орловской, Тамбовской областей, Республик Хакасия, Саха (Якутия), Еврейской автономной области к правонарушениям в области предпринимательской деятельности, что, на наш взгляд является правильным и обоснованным.
Возникает вопрос: смогут ли те субъекты, в законодательстве которых торговля в неустановленных местах отнесена к правонарушениям в области общественной безопасности и общественного порядка на основании новой части 6 статьи 28.3 КоАП РФ заключать указанные соглашения о передаче полномочий по составлению протоколов об административных
правонарушениях, установленных законодательством регионов, с Министерством внутренних дел Российской Федерации? Какой критерий будет определяющим - отнесение состава правонарушения в соответствующую главу регионального закона об административных правонарушениях либо наличие угрозы причинения вреда именно общественному порядку и общественной безопасности, а не общественным отношениям, складывающимся в области предпринимательской
деятельности?
Более логичным представляется второй вариант, поскольку иное означало бы неравное положение регионов, поскольку часть из них получит преимущество в возможности передачи полномочий по составлению протоколов органам полиции лишь потому, что конкретный вид правонарушения отнесен ими в главу о нарушениях общественного порядка и общественной безопасности местного закона об административных правонарушениях.
В этой связи можно сделать вывод о необходимости определенного реформирования законодательства субъектов РФ, конкретизации правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, отграничение их от деликтов в области предпринимательства с целью выработки единообразных подходов к вопросу о возможности передачи части полномочий по составлению ПоАП органам полиции. Ориентиром здесь будут служить главы 14 и 20 КоАП РФ.
По нашему мнению, федеральный законодатель мог бы не ограничивать сферу полномочий полиции лишь правонарушениями, посягающими на общественный порядок и общественную безопасность, а распространить их и на область предпринимательства.
Статья 28.3 КоАП РФ наделяет должностных лиц органов внутренних дел (полиции) правом составлять ПоАП, предусмотренных рядом статей главы 14 КоАП РФ, например, ст.ст.14.1, частями 1 и 2 статьи 14.1.1, статьей статьей 14.7, статьями 14.10 и т.д.
Возникает вопрос: каковы должны быть действия должностного лица органа полиции, обнаружившего при проведении проверочных мероприятий одновременно составы правонарушений, предусмотренные, например, статьей 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) и статьей 27 Закона Воронежской области «Об административных правонарушениях Воронежской области» (торговля в неустановленных местах)? Составить протокол по КоАП РФ и «закрыть глаза» на нарушение законодательства области? Или составить протокол по КоАП РФ и уведомить уполномоченный орган о выявленном нарушении законодательства области?
Представляется, что первый из предложенных нами выше вариантов не может быть воспринят, поскольку не способствует обеспечению принципа законности и неотвратимости наказания.
Второй вариант предполагает дополнительные временные затраты, поскольку должностное лицо органа полиции будет обязано зафиксировать выявленное нарушение регионального законодательства и направить материалы в уполномоченный орган, что создаст дополнительную волокиту. Кроме того, на сегодняшний день порядок данного уведомления ни в КоАП РФ, ни в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц» не установлен. Целесообразность такого «обмена информацией» также весьма спорна.
Некоторыми авторами вариант решения данной проблемы видится в создании муниципальной полиции, которой будут переданы все службы и подразделения полиции общественной безопасности, за исключением отрядов полиции особого назначения и специализированных подразделений ГИБДД, с возложением на нее практически всех функций полиции общественной безопасности и предоставлением для их осуществления необходимых полномочий, материальных и финансовых ресурсов[117].
Предложенный выход из сложившейся ситуации, возможно, будет иметь положительный эффект, однако для своей реализации требует временных и материальных затрат.
В этой связи представляется возможным впоследствии расширить компетенцию полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством регионов, не только сферой общественного порядка и общественной безопасности, но и иными видами правонарушений, сходными по своему юридическому составу с правонарушениями КоАП РФ, по которым органам полиции предоставлено право составления соответствующих протоколов.
Реализации высказанного предложения перед своим практическим воплощением потребует серьезной теоретической проработки, учета возможных нюансов, конкретизации соответствующего механизма передачи полномочий. В первую очередь это необходимо будет сделать для тех составов правонарушений, по которым соответствующие меры ранее осуществлялись органами милиции.
Однако данный выход представляется нам более простым и логичным.
Учитывая вышеизложенное, очевидна назревшая необходимость глубокого анализа регионального законодательства в целях его большей унификации, а также приведения в соответствие с федеральными нормами.
Подводя итог сказанному в настоящем параграфе, можно сделать важные выводы.
Во-первых, анализ действующего законодательства в сфере осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) выявляет немало проблемных вопросов, требующих своего разрешения. Несовершенство законодательных норм порождает противоречивую правоприменительную практику.
Эти проблемы не остаются незамеченными на федеральном уровне. Министерством экономического развития Российской Федерации разрабатывается проект нового Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации», целью которого станет построение прозрачной, доверительной и действенной системы взаимоотношений власти, граждан и бизнеса, которая должна способствовать снижению избыточного давления на бизнес, определить четкие границы разрешительной деятельности органов власти всех уровней, что позволит стимулировать добросовестную конкуренцию и повысит эффективность использования бюджетных средств[118].
Во-вторых, количество допускаемых органами контроля (надзора) норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц» свидетельствует о необходимости принятия неотложных мер по усовершенствованию их практической работы.
Профессор Рогачева О.С. в качестве таких мер, в частности, предлагает «взаимодействие и координацию деятельности контрольно-надзорных и правоохранительных органов по установлению обязательных стандартов, иных требований по применению мер административного воздействия к физическим и юридическим лицам»[119].
В-третьих, изменение норм федерального законодательства требует более оперативного реагирования со стороны субъектов РФ, поиск наиболее оптимальных вариантов приведения в соответствие с ним законодательства регионов.
В-четвертых, очевидна необходимость формулирования единых подходов к вопросам осуществления контроля (надзора), в частности, возможности наделения муниципальных органов полномочиями по принятию мер по пресечению административных правонарушений.
Обобщая сказанное в настоящей главе, можно резюмировать, что законодательство об административной ответственности юридических лиц нуждается в определенном реформировании.
В первую очередь это касается вопроса установления санкций за совершенное деяние: оценке на предмет обоснованности установленного размера административного штрафа подлежат некоторые нормы КоАП РФ, а также нормы регионального законодательства.
Кроме того, нуждается в усовершенствовании и законодательство о государственном (муниципальном) контроле (надзоре), поскольку юридические лица привлекаются к административной ответственности, в том числе, по результатам контрольно-надзорных мероприятий, проводимых уполномоченными органами. Вместе с тем, вследствие несовершенства действующего законодательства и правоприменительной практики организации подвергаются чрезмерному, избыточному контролю со стороны различных государственных и муниципальных органов власти, что не может не сказываться негативно на их деятельности.
Все вышеизложенное свидетельствует о необходимости дальнейшего глубокого изучения вышеобозначенных проблем, анализа причин отклонений от законодательно установленных принципов и норм.