§ 1. История развития российской административной юстиции и научных представлений о ней

История развития российской административной юстиции получила достаточно подробное освещение в юридической литературе[1]. В работах, касающихся проблем административной юстиции царской России, которые были изданы в советское время, даже при позитивном подходе к данному институту непременно отмечается его "буржуазная" сущность и подчеркивается, что административная юстиция является "средством маскировки произвола чиновников" и "одним из инструментов укрепления господства буржуазии"[2].

Административно-правовые споры в дореволюционной России второй половины XIX в. рассматривались специально создаваемыми органами — смешанными губернскими присутствиями, в состав которых входили чиновники и представители дворянского, земского и городского самоуправления, функционирование данных органов при отсутствии процессуальных основ не отличалось регулярностью и постоянством. Смешанное губернское присутствие считалось первой инстанцией и рассматривало споры по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, налогам, дорожной повинности, фабричным и горнозаводским делам, а также споры, связанные с нарушением полицейских постановлений, незаконным задержанием и др. Второй инстанцией служил первый департамент Сената, который, не являясь судебным органом как таковым, разбирал определенные дела (споры), в некоторых случаях даже без их первоначального рассмотрения в присутствиях[3]. Таким образом, в царской России административная юстиция еще не сложилась в эффективный и демократический правовой институт, который обеспечивал бы привлечение чиновников к судебной ответственности за их незаконные действия по службе. В специальной литературе того времени шло обсуждение вопросов о сущности, значении, правовых формах и организации административной юстиции в России[4]. Одной из главных функций административной юстиции считалось направление в специальный орган административного иска с целью обжалования административного акта.

Согласно одному из них, предлагалось считать административной юстицией непосредственно административные органы ("активную администрацию"), которые действовали наряду с судами[5]. Представители данной доктрины полагали, что для рассмотрения административных споров целесообразно создавать в органах управления, т. е. внутри самой администрации, особые административно-судебные коллегии (они назывались также административными судами). Выдвигались следующие аргументы в пользу создания таких специальных квазисудебных образований: 1) вопросы административного права должны находиться в ведении самой административной власти; 2) юстиция не имеет права вмешиваться в деятельность администрации; нельзя смешивать судебные и административные функции, а также лишать публичное управление самостоятельности и независимости — в противном случае управление будет подчинено судебной власти; 3) судьи общих судов не подготовлены для разрешения специфических споров, возникающих в сфере применения публичного права, они незнакомы с правилами управленческой деятельности. Критики данной доктрины приводили следующие контраргументы: 1) административные судьи (они же чиновники) не имеют судебной самостоятельности, зависимы и сменяемы (подчинены своему начальнику); 2) выступая в роли административных судей, чиновники соединяют в своей деятельности судебные и административные (управленческие) функции; 3) имеет место недопустимое смешение юстиции и активной администрации; 4) администрация становится сама себе судьей, так как квазисудебные административные учреждения (коллегии) рассматривают жалобы на действия и решения администрации.

Существовала иная доктрина, предлагавшая предоставить функции административной юстиции исключительно судам — общим или административным[6]. Так, С. Е. Десницкий еще до отмены крепостного права в России предлагал лишить органы управления судебных функций, отделить суд от администрации и установить контроль суда за законностью совершения органами управления действий[7].

Такого же взгляда придерживался в своих трудах и В. А. Рязановский, писавший о том, что всякий вопрос о праве (гражданском, публичном или уголовном) подлежит ведению общих судов[9]. При этом он не исключал формирования в общих судах особых отделений или департаментов (коллегий) по административным делам наряду с отделениями по уголовным или гражданским делам. Критикуя сторонников создания квазисудебных органов и доказывая, что принцип разделения властей вовсе не требует оставления административной юстиции в руках администрации, ученый отмечал, что "именно в силу принципа разделения властей административная юстиция должна быть передана судебным установлениям"[10]; подзаконность административной власти обеспечивается такими правовыми средствами, как административная жалоба ("жалоба по начальству"), ведомственный надзор, парламентский и судебный контроль[11]. По мнению В. А. Рязановского, юстиция всегда остается юстицией, т. е. она рассматривает именно вопросы права, не вмешиваясь при этом в активную деятельность администрации и управления; она проверяет с точки зрения соответствия закону работу органов управления. Следовательно, административная юстиция может признать действия администрации незаконными и восстановить нарушенное право.

Некоторые ученые предлагали считать административной юстицией лишь специально созданные административные суды, в состав которых наряду с профессиональными судьями входили бы и подконтрольные суду специалисты в области государственного управления, компетентные в вопросах управления и управленческой деятельности[12].

Словом, формирование модели административной юстиции в царской России характеризовалось множеством подходов, мнений и тем самым было аналогично опыту западноевропейских стран, где также складывались различные системы административной юстиции[13]. Анализируя западные модели административной юстиции, русские ученые пытались выявить в них положительные и отрицательные стороны[14] и на этой основе разработать оптимальную российскую модель судебного контроля за действиями органов управления и чиновниками. При этом следует отметить, что как в конце прошлого — начале нынешнего века, так и сегодня ученые видят в основном два пути развития административной юстиции: во-первых, создание обособленных от общих судов административных судов и, во-вторых, образование административных коллегий (отделений) при общих судах. Как и многие десятилетия назад, в настоящее время, ведя дискуссии о перспективах административной юстиции в России, некоторые ученые[15] отрицательно относятся к идее создания особых административных судов и считают необходимым оставить функции судебного контроля за судами общей юрисдикции; другие же видят в системе административных судов важнейший фактор обеспечения прав и свобод физических и юридических лиц.

Большинство русских ученых начала века выступало за выделение административной специализации в общих судах, так как "в нашем отечестве о сколько-нибудь серьезных гарантиях в области внутреннего управления можно говорить только в случае введения судебно-административных учреждений в состав общих судов"[16]. Н.М. Коркунов отмечал, что российские условия административной деятельности не обеспечивают полнейшей законности управления только при помощи уголовных и гражданских судов[17]. Важное значение имели теоретические дискуссии о сущности и организационно-правовой форме административной юстиции. В 1917 г. Временным правительством была создана Особая комиссия по составлению проекта основных законов. Одним из них явился проект Закона об административных судах, который был принят в том же году[18].

Думается, что при эволюционном развитии российской истории в начале XX в. стала бы очевидной необходимость создания в России административных судов как полнокровных судебных органов, разрешающих споры в сфере управления, вместо действовавших тогда губернских присутствий по крестьянским, земским, городским делам, воинской повинности, промысловому налогу, фабричным делам. Однако в то время попытки создания нормально работающей системы административной юстиции (административных судов) были безуспешны.

В литературе можно встретить указания на различные этапы становления в России административной юстиции после революции 1917 г. Например, А. В. Абсалямов выделяет следующие четыре этапа в истории развития законодательства в области рассмотрения споров, возникающих из публично-правовых отношений[20]:

1) 1917—1959 гг.: создание специальных юрисдикционных органов для рассмотрения административных споров и установление их компетенции;

2) 1959—1987 гг.: конституционное закрепление права на обжалование в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан; расширение подведомственности судов по рассмотрению административно-правовых споров;

3) 1987—1991 гг.: законодательное установление порядка обжалования в суд неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц;

4) с 1991 г.: начало проведения судебной реформы, нормативное закрепление права гражданина на судебную защиту; установление права на судебную защиту в Конституции РФ 1993 г.; создание конституционных (уставных) и арбитражных судов, расширение подведомственности административных дел судам и совершенствование процессуальных форм защиты нарушенных субъективных прав.

После революции 1917 г. на фоне политических речей о необходимости предоставления каждому гражданину права преследования любого чиновника в суде[21], а не в административном порядке научные изыскания в области административной юстиции начали сворачиваться, если не считать изданной в Москве в 1925 г. книги М. Д. Загряцкова "Административная юстиция и право жалобы (в теории и законодательстве)" и некоторых других[22]. Однако и в те годы тезис о целесообразности разработки советских законов об административных судах поддерживался рядом ученых. По сведениям М. Д. Чечот, в специальной литературе того времени отмечалось, что создание административных судов в РСФСР не противоречило основным принципам, на которых строилась советская юстиция[23].

Что касается фактического содержания законодательства первых лет советской власти в области административной юстиции, то следует сказать о существовании в нем так называемого административного иска. Примечателен факт, что административный иск, по сообщению известного русского административиста Н. Карадже-Искрова[24], появился в законодательстве уже в 1917 г., т. е. в рамках советского права. Правда, действие его было ограничено: после введения нэпа административный иск применялся лишь в сфере аграрных отношений, а сами административные споры рассматривались не судами, а специальными волостными, уездными и губернскими земельными комиссиями, при этом разбирательство дел основывалось в определенной степени на принципе состязательности[25]. Споры, которые выносились на рассмотрение таких комиссий, являлись спорами между частными лицами — пользователями земель. Но иногда возникали споры частных лиц и с органами управления земельным хозяйством. Последовавшая в конце 20-х гг. коллективизация ликвидировала земельные комиссии, а подведомственные ей споры были переданы на рассмотрение самих органов управления[26]. В 1932 г. административно-правовая защита в области использования земли была введена вновь[27]. В компетенцию этих комиссий входило разрешение споров о пользовании землей; кроме того, данные комиссии имели право отменять или изменять распоряжения государственных органов земельного управления. Решение первичной земельной комиссии можно было обжаловать в вышестоящей инстанции — земельной комиссии округа, области, республики или даже соответствующей союзной земельной комиссии.

Постановлением ВЦИК от 8 ноября 1918 г. "О точном соблюдении законов" предусматривалось, что каждый гражданин вправе требовать составления протокола в случае волокиты или неудовлетворения его законных претензий. За явно неосновательный отказ от составления протокола предусматривалось привлечение должностного лица к народному суду[28]. Декретом ВЦИК от 9 апреля 1919 г. наблюдение за прохождением жалоб возлагалось на органы Государственного контроля.

Итак, в системе контрольных органов, или административного надзора, возникшей сразу же после революции 1917 г., можно выделить:

1) административный надзор, осуществляемый в порядке подчиненности вышестоящими должностными лицами;

2) административный надзор, осуществляемый созданным 4 мая 1919 г. Центральным Бюро жалоб[29]. 24 мая 1919 г. было принято постановление Народного Комиссариата государственного контроля о создании местных Бюро жалоб[30];

3) возможность обжалования различных злоупотреблений чиновников по службе, нецелесообразности и несогласованности с декретами, распоряжениями и общими направлениями центральной власти действий и решений органов управления;

4) административный надзор, осуществляемый прокуратурой, которая имела право приносить протесты на незаконные действия управления.

В 1920 г. Государственный контроль (НК Госконтроля) был преобразован в Рабоче-крестьянскую инспекцию, в состав которой вошло и Бюро жалоб, а к концу 1924 г. была прекращена и деятельность Бюро жалоб.

В период военного коммунизма подавляющее большинство жалоб относилось к реквизициям и конфискации, арестам, продразверстке, трудовой повинности и т. п. При переходе к НЭПу Бюро стали поднадзорны административные дела: о неправильном распределении жилой площади и отводе помещений, о медлительности и канцелярской волоките, о грубости должностных лиц и т. д. В дальнейшем в сфере законотворчества появились интересные предложения, касающиеся роли судов при рассмотрении жалоб на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц. Так, Институт советского права внес предложение об учреждении Верховного Административного суда, областных и губернских административных судов[31] в целях "ограждения революционной законности, обеспечения правильного и согласованного функционирования государственных учреждений и защиты прав граждан". Суды должны были разрешать требования (административные иски) советских учреждений, союзных объединений и отдельных граждан, предъявленные к государственным учреждениям РСФСР и требовавшие отмены совершенных ими противозаконных управленческих актов, прекращения их противоправных действий, а также исправления противозаконных упущений. Под "актами управления" понимались всякого рода распоряжения, приказы, обязательные постановления, инструкции и т. п. как коллегиальных, так и единоличных органов управления. Не подлежали обжалованию постановления Съезда Советов, ВЦИК, СНК, СТО и судебных учреждений.

Однако предложение об учреждении административного суда реализовано не было. Видимо, причина заключалась в том, что в то время суд рассматривался, прежде всего, как орган защиты от посягательства на Советское государство. Его же роль как гаранта ответственности государства перед гражданами, фактически, отвергалась, в связи с чем разбирательство жалоб на неправомерные действия чиновников возлагалось на административные органы.

С теоретической точки зрения, административный суд рассматривался как орган власти, отличающийся от общих судов своими функциями. Его основное назначение заключалось в отмене противозаконного акта управления. Рассмотрение жалоб оценивалось как вспомогательное средство в деле утверждения законности. Наивысшей же юридической гарантией в области как частных, так и публичных отношений должны были стать общие суды.

Постановлением от 7 июля 1923 г. ВЦИК образовал Главный дисциплинарный суд при ВЦИК и дисциплинарные суды при губернских (областных) исполкомах. Они рассматривали дела о служебных упущениях, неправильных действиях и проступках должностных лиц, если речь не шла об уголовной ответственности. Местные суды, находясь при исполкомах, не обладали независимостью, а их правомочия кардинально отличались от тех, что были предусмотрены проектом закона об административных судах.

В начале 20-х гг. были приняты несколько первых советских кодексов, включая гражданский и гражданский процессуальный кодексы. Возврат к правосудию в виде гласного и состязательного судопроизводства вселял надежду на возможность легализации и судебного юрисдикционного контроля за законностью в сфере государственного управления. Сторонники института административной юстиции считали, что пролетарское государство должно пройти стадию развития форм публичной власти со всеми привычными атрибутами последней, включая, конечно, и административную юстицию М. Д. Загряцков отмечал, что направление жалобы на неправильные действия органов управления предполагает формирование в законодательном порядке административного процесса и развитие органов административной юстиции, независимых от активной администрации[32]. А. И. Елистратов поддерживал идею о создании административных судов во главе с Верховным административным судом, предметом разбирательства в которых являлся бы административный иск[33].

С середины 20-х и до конца 30-х гг. интерес законодателей и государственных деятелей к проблеме административной юстиции, в силу сложившегося политического режима, угас. Возникшие в 20-х гг. такие формы административной юстиции, как обжалование в общий суд действий нотариусов[34], судебных исполнителей, нарушений в списках избирателей, неправильностей записей в актах гражданского состояния в конце 30-х гг. были дополнены другими подведомственными суду спорами (например, дела по взысканию недоимок, дела по проверке законности наложения на граждан штрафов).

По мнению М. С. Студеникиной, в развитии советского законодательства явно прослеживается тенденция к усилению судебного контроля за правовыми актами управления и расширению подведомственности общим судам управленческих споров[35]. Однако и в советские годы, и в постсоветское время административное судопроизводство как отдельная форма правосудия, как самостоятельная процессуальная деятельность по рассмотрению управленческих споров так и не было создано, несмотря на принятие специальных законов, направленных на обеспечение судебной защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов публичной власти[36].

Главная причина официального непризнания и, следовательно, отсутствия административного судопроизводства как административного процесса в советское время заключается в господствовавшей в те годы государственной идеологии, а также в специфике самой системы права Так, обращения граждан в суд с иском на действия и решения органов управления и должностных лиц могли подорвать миф об эффективности советского государственного управления, которое считалось "самым демократичным и самым эффективным в мире". Следовательно, право граждан на защиту своих субъективных публичных прав и свобод в суде практически отрицалось.

Административно-командная система, сложившаяся в нашей стране к концу 20-х гг., не допускала создания судебных гарантий ответственности государства перед своими гражданами Борьба с бюрократизмом в системе государственного аппарата при всей своей социальной значимости сводилась, в основном, к дискуссиям и общим рассуждениям — и то до определенного момента, когда политический режим в стране свел на нет любые попытки демократических преобразований[37]. Укрепление политической власти правящей партии привело к огосударствлению и всей общественной жизни, в стране была создана тоталитарная система с присущей ей безграничной идеологизацией духовной жизни. Поэтому и значимость законодательного установления административной юстиции постепенно утрачивалась, проведение разного рода антибюрократических мероприятий в создавшихся политических условиях становилось невозможным.

Спустя два десятилетия, в конце 40-х гг., проблемы административной юстиции, а именно вопрос о судебном контроле в области функционирования администрации, снова привлекли внимание ученых в связи с разработкой проекта Гражданского процессуального кодекса РСФСР[38]. Предпринимавшиеся в тот период попытки кодификации законодательства о судоустройстве и судопроизводстве привели к практическому выделению в структуре гражданско-процессуального законодательства определенной категории дел, при рассмотрении которых суд осуществлял контроль за действиями и решениями органов управления и должностных лиц[39]. К таковым относились дела: по жалобам на неправильности в списках избирателей; связанные с проверкой законности наложения на граждан административных взысканий за правонарушения; о взыскании в государственный бюджет с граждан и колхозов недоимок по налоговым, страховым и другим платежам. В 50-е гг. ученые высказывали идеи о необходимости дальнейшего расширения судебного порядка разрешения жалоб в сфере жилищных, земельных, финансовых и иных правоотношений[40]. Ц. Я. Ямпольская отмечала, что чем больше будет путей устранения беззакония в сфере управления, тем демократичнее станет сама система обжалования[41]. Однако и в указанный период административная юстиция не получила практического воплощения.

Наиболее плодотворно в научном отношении проблема административной юстиции исследовалась в 70—90 гг. Одной из главных научных работ, посвященных проблеме административной юстиции, стала книга Д. М. Чечота "Административная юстиция:

Теоретические проблемы", вышедшая в 1973 г. в издательстве ЛГУ. В монографии комплексно рассматриваются следующие вопросы: подзаконность деятельности органов государственного управления и необходимость осуществления за ней судебного контроля; понятие административной юстиции, уровень ее развития в СССР и в других странах; пределы судебного контроля за действиями и решениями органов управления; теоретические проблемы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и ряд других принципиальных положений гражданско-процессуального судопроизводства. В своей работе Д. М. Чечот обосновывает необходимость расширения судебно-правовой защиты в области государственного управления. По его мнению, число административно-правовых споров, подведомственных суду, должно быть увеличено, а рассмотрение жалоб в административных органах следует ввести в рамки административного процесса, осуществляемого органами по рассмотрению и разрешению жалоб[42].

Как правило, при анализе вопроса об административной юстиции в первую очередь речь идет об органах государства, не относящихся к органам судебной власти и рассматривающих споры между субъектами урегулированного правом управленческого процесса, т. е. между субъектами административных правоотношений[43]. При этом из поля зрения ученых часто исчезает такой аспект проблемы, как судебный контроль за принимаемыми административными органами правовыми актами управления, предлагается лишь усилить и совершенствовать судебный контроль за деятельностью органов государственного управления, особенно когда речь идет о защите прав граждан[44]. К сожалению, на этот аспект проблемы недостаточное внимание обращается и в работах, посвященных вопросам правовых актов управления[45]. Вместе с тем, в литературе рассматривался вопрос о судебном надзоре за законностью правоприменительных административных актов[46]. В частности, суды, проверяя законность и обоснованность правовых актов и действий государственных служащих, теоретически уже давно имели право на отмену административных актов или на обязывание органов государственного управления правильно выполнять соответствующие юридически значимые действия[47].

Высказывалось мнение о тех больших возможностях, которые заложены "в расширении сферы судебного контроля за административными актами и иными действиями администрации"[48]. Более того, еще в конце 60-х — начале 70-х гг. ученые рассматривали судебный контроль за актами администрации как функционирование административной юстиции[49], хотя еще раньше (в середине 40-х гг.) в нашей стране публиковались работы с таким, например, названием: "В советском праве не может быть административного иска"[50]. Вместе с тем в те же годы утверждалось, что правосудие включает в себя и административный процесс, а право судов на рассмотрение административных дел способствует укреплению законности в деятельности органов государственного управления[51].

Много весьма интересных идей и теоретических положений содержится в опубликованных в те годы работах Н. Г. Салищевой[52]. На необходимость расширения полномочий судов в области рассмотрения жалоб граждан на действия органов государственного управления обращали внимание в 1975 г. А. Т. Боннер и Д. Н. Бахрах[53]. В. И. Ремнев неоднократно подчеркивал в своих исследованиях актуальность усиления судебного контроля в области административно-правовых отношений[54].

В начале 70-х гг., в процессе активного обсуждения проблем административного процесса и административной юрисдикции[55], Н. Г. Салищева в заключении своей книги "Гражданин и административная юрисдикция" пишет: "Именно в буржуазном обществе, которое ныне так нуждается в разного рода формально-демократических установлениях, возникла идея административной юстиции, получившая свое яркое выражение в развитии системы специальных административных судов во Франции, Германии, Австрии, Италии, Бельгии, и за последнее время — системы административных трибуналов в Англии и некоторых других странах"[56]. Далее автором отмечается, что в неразрывной связи с идеей административной юстиции находится и специфический институт защиты прав граждан — омбудсмен — в странах Скандинавии (Швеция, Норвегия) и некоторых других государствах. Однако в следующем абзаце исследовательница, на наш взгляд, сама себе противоречит, говоря о создании в "буржуазных" странах внешней видимости защиты граждан от "безграничного" угнетения их западными государствами, которая выразилась в разного рода "формально-демократических установлениях" (т. е. административных судах. — Ю. С.). Между тем отмечалось, что предметом юрисдикции административных судов является довольно широкий круг административных споров о превышении власти административными органами в отношении граждан и о возмещении в этих случаях ущерба, причиненного собственнику, о соблюдении органами управления их компетенции, о неправильном увольнении чиновников, назначении пенсий и т. п.[57] Более того, исследуя вопросы деятельности судов по обеспечению законности в области административной юрисдикции, Н. Г. Салищева обращает внимание на то, что "в данном случае налицо своеобразное проявление административной юстиции — института, который отнюдь не чужд социалистическому обществу и именно в условиях социализма может сослужить большую службу в деле укрепления законности, борьбы с бюрократизмом и волокитой"[58]'. Такого же мнения придерживается и А. А. Демин, издавший в 1987 г. весьма интересную работу под названием "Административный процесс в развивающихся странах", которая завершается тезисом о том, что в государстве, защищающем интересы населения, "административная юстиция может выполнить свое назначение, помочь своим регулированием четкому функционированию государственного аппарата, соответствию действий органов государственного управления законному и упорядоченному удовлетворению интересов граждан"[59].

Упомянутая работа Салищевой содержит главу "Судебная защита прав граждан — участников административного процесса", в которой автор рассматривает разные точки зрения на сущность административно-процессуальной деятельности. Уже в те годы выделялись два подхода к определению процессуальной деятельности по рассмотрению судами административно-правовых споров. В соответствии с первой точкой зрения, выразителями которой были ученые-административисты (А. Е. Лунев и др.), нормы, регламентирующие порядок разбирательства и разрешения дел, возникающих из административно-правовых отношений, являются административно-процессуальными, а не гражданско-процессуальными, как это было установлено законодателем. Согласно другому взгляду (ученых-цивилистов, таких как М. А. Гурвич, А. Т. Боннер и др.), некорректно считать административным процессом (административным иском) разрешение административных споров в порядке гражданского судопроизводства, поскольку под это понятие не подпадает практическое использование гражданско-процессуальных форм при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений. Применение судом, рассматривающим дела, которые возникают из административно-правовых отношений, норм материального и процессуального административного права не определяет, по мнению А. Т. Боннер, порядка судопроизводства по данной категории дел: эти нормы лишь позволяют судить о правомерности или неправомерности действий административного органа[60].

Еще в 1970 г. предлагалось относить все дела, содержащие спор об административном праве, к категории дел, вытекающих из административно-правовых отношений, и объединить их в специальном разделе гражданского процессуального кодекса[61]. Уже тогда предлагалось рассматривать в судебном порядке жалобы на постановления о наложении не только штрафа, но и других видов административных взысканий. Сегодня же справедливо требуют ликвидации действующего запрета на обжалование постановлений суда, вынесенных в порядке производства по делам об административных правонарушениях[62], обосновывая это тем, что данный запрет противоречит идее расширения правовых гарантий личности в административно-юрисдикционном процессе. Конечно, это не лишает граждан возможности обжаловать подобные постановления в порядке прокурорского или судебного надзора.

В пользу самодостаточности административного процесса и его равного статуса по отношению к двум другим видам юридического процесса — гражданского и уголовного — можно привести следующие аргументы: 1). специфика административных споров между гражданином и органами управления, которая характеризуется возникающими при этом административно-правовыми отношениями; 2) равноправное процессуальное положение истца (гражданина) и ответчика в административном процессе (орган управления, должностное лицо); 3) необходимость распространения на административный процесс многих принципов процессуального права: состязательность, материальная истина, равенство сторон, устность процесса и т. д.

Ученые, выступающие за более активное применение судебной защиты в области управления, указывают на наличие тенденции к расширению круга административно-правовых споров, разрешаемых судом[63], причем речь идет, как правило, только об административно-юрисдикционной сфере (судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного). Кроме того, предлагается распространить судебный контроль на некоторые дела, при рассмотрении которых в порядке административной юрисдикции существенно затрагиваются права граждан: отказ в прописке (в настоящее время — регистрации), в назначении пенсии; издание акта о лишении права пользования земельным участком; наложение штрафа за налоговые нарушения; лишение права на управление транспортными средствами и др.[64] Вместе с тем высказываются и сомнения в целесообразности предоставления суду права полного контроля любых административных действий, совершаемых любым административным органом или должностным лицом, т. е. по сути это возражения против "всеобщего судебного контроля"[65]. Иначе говоря, отстаивалось мнение о необходимости расширения судебного контроля, но путем отнесения к подведомственности общих судов некоторых специально указанных в законе дел.

Дискуссия о сущности административной юстиции возвращалась к одному и тому же вопросу: к какому процессу — гражданскому или административному — относить рассмотрение общими (обычными) судами споров граждан с органами управления и проверку законности их действий (решений)? Отнесение их к гражданскому процессу возможно потому, что Гражданский процессуальный кодекс содержит специальную главу, посвященную рассмотрению дел, вытекающих из административно-правовых отношений, нормы которой применяются при исследовании обстоятельств дела и вынесении судебного решения. Отнесение же к административному процессу оправдано тем, что суд проверяет законность действий или решений административных органов и их должностных лиц. На наш взгляд, этот вопрос лишен практического смысла, ибо ответ на него очевиден: поскольку суд применяет при рассмотрении подобных дел только гражданско-процессуальные нормы, то, следовательно, в соответствии с действующим законодательством, процесс их рассмотрения является гражданским.

Именно такой ответ и предлагался учеными[66]. Однако, если речь идет об обеспечении прав и свобод граждан в сфере управления, об обжаловании действий органов управления и о принятии ими, а также государственными и муниципальными служащими (должностными лицами) индивидуальных и нормативных актов управления (административных актов) в рамках урегулированного административно-правовыми нормами управленческого процесса (подготовка и принятие административных актов, их исполнение, контроль за реализацией, совершение практических действий и пр.), а также об осуществлении судебного контроля за законностью такой управленческой деятельности, то не вполне понятно: почему судебно-процедурные правила рассмотрения административных дел должны базироваться на гражданском процессуальном праве, предназначенном, главным образом, для рассмотрения споров гражданско-правового характера? По этому поводу в литературе высказывались мнения о том, что тогда утрачивает осязаемость само понятие административной юстиции, т. е. оно будет иметь отношение только к спорам с администрацией, следствием чего станет отрицание самого административного процесса, что противоречит действительному положению вещей[67].

Вместе с тем расширяющаяся с каждым годом нормативно-правовая база управленческого процесса создает предпосылки для установления самостоятельного судебного контроля, который основывался бы на специфическом процессуальном праве, разработанном в соответствии со специфическими нормами материального административного права. Поскольку материальные административно-правовые нормы, регламентирующие управленческий процесс, напрямую связаны и со специфическими процессуальными нормами, то материальное административное право необходимым образом воздействует на установление подсудности и предмета исковых заявлений, на процесс исследования специфической сущности исковых требований, на установление различных видов исков и их особенностей, на принятие и содержание судебного решения по административному делу, на исполнительное производство и пр. С этой точки зрения, ответ на вопрос о гражданско-процессуальной или административно-процессуальной природе рассмотрения судебных дел на действия (решения) административных органов уже не покажется столь очевидным.

Итак, большинство ученых приходило к выводу, что процедура рассмотрения административных споров об административном праве (о нарушениях субъективных публичных прав) между гражданами и органами управления является гражданско-процессуальной. Такой вид гражданско-процессуального судебного производства был назван неисковым производством[68] (в отличие от двух других видов судебного производства — искового и особого). Тем самым даже и не предполагалось, что гражданин может быть истцом в суде по отношению к органам государственного управления и их должностным лицам; соответственно исключалось и то, что такое производство будет исковым, т. е. таким, в котором торжествует принцип активности суда в сборе, исследовании и оценке доказательств, что принципиально, поскольку у гражданина имеется в распоряжении заведомо меньше процессуальных возможностей, т. е. ему весьма трудно получить необходимые сведения в органах управления — тем более, если речь идет о неправомерном поведении (действии) государственных или муниципальных служащих.

Гражданину разрешалось только пожаловаться; выступить же в роли истца как равноправной стороны в судебном процессе было практически невозможно, да и само неисковое производство касалось весьма ограниченного круга вопросов: жалоб на неправильности в списках избирателей, на неправильное и незаконное наложение штрафов; исков о незаконной выдаче ордеров на жилую площадь, об отмене или изменении записей в актах гражданского состояния и некоторых других.

Считая жалобы и иски по перечисленным вопросам важными и необходимыми в повседневной жизни, следует задать вопрос: сопоставимы ли они с теми правами и свободами граждан, установленными Конституцией РФ 1993 г. и многими федеральными законами, которые могут быть нарушены со стороны органов управления? В прошлом законодатель едва ли мог предусмотреть, что у граждан, желающих реально обеспечивать свои права и свободы, предоставляемые демократическим правовым государством, появятся "новые" возможности. Поскольку главной задачей являлось доказываниё в суде правомерности (или неправомерности) совершения органами управления или должностными лицами действий или решений, то правовая защита гражданина-жалобщика оказалась на обочине судебного разбирательства. Иными словами, нарушение решениями или действиями органов управления (должностных лиц) прав и свобод граждан становилось делом второстепенным. Ведь главным являлось доказываниё соответствия закону или другим нормативным актам управленческой деятельности государственных органов и их служащих. Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР, принятый почти 40 лет назад, соответствует вчерашним "официальным" представлениям о роли государства, управления, а также воздействия на них гражданина.

Практически не затрагивался вопрос о судебной защите прав и свобод, о контроле судебной властью власти исполнительной. Гражданин мог доказать лишь факт нарушения своих прав, ссылаясь на конституционные положения и нормы других законодательных актов. Суд же в данном случае имеет гораздо больше способов и средств доказывания, а также получения в органах управления необходимой информации при этом орган управления обязан доказать факт правомерности и законности совершения действий и принятия соответствующих решений (административных актов).

В литературе отмечается, что судебное обжалование, т. е. обращение в суд с жалобой на действия и решения органов управления (должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), является терминологическим анахронизмом. Гражданин 'всегда должен выступать в споре с субъектом власти и управления в роли истца — равноправной стороны процесса, а не жалобщика, каковым он является в административном процессе. Таким образом, в соответствующих случаях (например, по поводу незаконности акта управления) следует предъявлять иск администрации[69].

О необходимости расширения сферы судебной правовой защиты граждан от органов управления (их действий и актов), в 70-е гг. говорилось мало, однако некоторые предложения высказывались[70]. Наряду с этим, бытовало и мнение, согласно которому "в основном права граждан в сфере управления охранялись, охраняются и должны охраняться органами управления и советской общественностью", и (что являлось, очевидно, наиболее убедительным аргументом) "это объясняется, во-первых, огромным объемом и разнообразием содержания прав граждан в сфере управления, во-вторых, преимуществами их административной охраны, состоящей в большей ее мобильности по сравнению с судебной охраной"[71]. К сожалению, другие, более важные, аргументы в пользу административной правовой охраны не приводились, если не считать высказываний о нецелесообразности "перекладывания обязанностей контроля за законностью с одних государственных органов на другие", причем эту проблему предлагалось решить путем "расширения форм и улучшения методов общественного контроля"[72].

Для становления административной юстиции в СССР важным нормативным актом стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке". Гражданам было предоставлено право обжаловать в суд постановления о наложении на них самого распространенного административного взыскания — штрафа. Крупный вклад в развитие административной юстиции внесли принятые в 1980 г. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, а затем и КоАП РСФСР. Эти законодательные акты закрепили право граждан обжаловать в суд постановления об административных взысканиях, наложенных на них в административном порядке, и установили порядок направления жалоб в суд. Однако процедуры подачи и рассмотрения жалоб имеют ряд особенностей. Так, ст. 267 КоАП устанавливает, что жалобы на постановление административной комиссии по делам несовершеннолетних, главы сельской, поселковой администрации о привлечении к административной ответственности могут быть поданы в вышестоящий орган или в суд. Предусматривается альтернативная подведомственность и для обжалования гражданами постановлений иных органов о наложении административного взыскания в виде штрафа.

Советская Конституция 1977 г. предусматривала возможность судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан. В рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений. Однако конституционные нормы о судебном обжаловании действий должностных лиц остались в рамках процессуального регулирования неучтенными, т. е. в те годы так и не был принят соответствующий закон, который устанавливал бы точную процедуру рассмотрения споров граждан с администрацией (с органами государственного управления и их должностными лицами). В гражданском процессе эти административные дела были отнесены к так называемому особому производству, а позднее оформились в самостоятельный раздел Гражданского процессуального кодекса РСФСР, который получил название "Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений".

Первый советский Закон от 30 июня 1987 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий и решений должностных лиц, ущемляющих права граждан" распространял юрисдикцию суда только на деятельность должностных лиц, исключая действия коллективных субъектов права. Обязательной процессуальной предпосылкой для обращения в суд стало рассмотрение жалобы вышестоящей управленческой инстанцией (вышестоящим в порядке подчиненности органом управления). Спустя некоторое время законодатель ввел альтернативную подведомственность по делам данной категории, т. е. обеспечил заинтересованное лицо правом непосредственного обращения в суд, минуя соответствующую административную процедуру, — вне зависимости от предварительного рассмотрения жалобы в административном порядке. Впервые была установлена возможность кассационного обжалования судебных решений. Однако и закон, и внесенные в него изменения от 20 октября 1987 г. нельзя признать достижением демократии, так как в них допускалось обжалование только единоличных действий должностных лиц, что исключало возможность обжалования действий или решений государственных органов как коллегиальных субъектов права. 2 ноября 1989 г. был принят новый законодательный акт — Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан", который внес ряд существенных изменений в порядок рассмотрения административных дел. Отныне стало возможным обжаловать в суд решения самих органов государственного управления, т. е. коллективных субъектов права. Вместе с тем гражданину можно было обжаловать в суд только индивидуальные акты, при этом из сферы судебного обжалования были исключены любые действия представительных органов государственной власти, в том числе местных Советов народных депутатов; вновь было определено условие предварительного обжалования действий в порядке подчиненности (правило о так называемой административной пре-юдиции). Ныне действующий российский закон от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в очередной раз ввел правило об альтернативной подведомственности административных дел (споров гражданина с органами управления, исполнительной властью).

Если попытаться выявить какую-либо закономерность в развитии "практической" советской административной юстиции, то можно говорить о медленном, но неуклонном расширении компетенции судов общей юрисдикции по рассмотрению индивидуальных жалоб граждан. Указанные законодательные акты создали основу для осуществления судом функции контроля за деятельностью органов управления с целью защиты субъективных публичных прав граждан и юридических лиц.

[1] См., например: Боннер А. Т. Буржуазная административная юстиция // Правоведение. 1969. № 1. С. 99—108; Петухов Г. Е. Административная юстиция в царской России // Правоведение. 1974. № 5. С. 72—80; Он же. Административная юстиция в Германской и Австро-Венгерской империях (60-е годы XIX столетия — 1918 г.) // Пробл. правознавства. 1971. Вып. 19. С. 51—60;Жоамов А. А. Жалоба в буржуазном административном процессе // Правоведение. 1971. № 9. С. 68—75; Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М.: Юрид. лит., 1964. С. 139—152; Чечот Д. М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. С. 57—72; Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.: Ин-т государства и права Российской академии наук, 1997. С. 76—99.

[2] Петухов Г. Е. Административная юстиция в царской России. С. 72. См. также: Боннер А. Т. Буржуазная административная юстиция. С. 99—109.

[3] См.: Петухов Г. Е. Административная юстиция в царской России. С. 73; Корф С. А. Административная юстиция в России. Кн. 2—3. СПб., 1910. С. 1—388; Тарасов И. Т. Организация административной юстиции // Юридический вести. 1887. Т. XXVI, кн. 1. С. 63.

[4] См., например: Гаген В. А. Административная юстиция: Конспект лекций. Ростов, 1916; Коркунов Н. М. Очерк теории административной юстиции // Журнал гражданского и уголовного права. 1885. Кн. 1, 8, 9.

[5] См.: Тарасов И. Т. Административная юстиция // Земство. 1882. № 18. С. 4—7; Ивановский В. В. Учебник административного права. Казань, 1907. С. 171—173

[6] См.: Елистратов А. И. Учебник русского административного права. Вып. 2. М., 1911. С. 87; Загряцков М. Д. Административная юстиция // Критическое обозрение. 1908. Вып. II (VII). С. 79т-83.

[7] См.: Десницкий С. Е. Представление об учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи // Избранные произведения русских мыслителей второй половины XVIII века. М.: Госполитиздат, 1952. Т. 1. С.300—311.

[8] См., например: Корф С. А. Указ. соч.; Лазаревский Н. И. Административное усмотрение // Право. 1900. № 41—42.

[9] См.; Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996. С. 37—44.

[10] Там же. С. 38.

[11] Там же. С. 39.

[12] См.: Градовский А. Д. Первый департамент Правительствующего Сената // Голос. 1880. № 249; Дерюлсинский В. Ф. Административные суды в государствах Западной Европы. СПб., 1906; Лазаревский Н. И. Административное усмотрение // Право. 1900. № 41—42; Коркунов Н. М. Административные суды в Пруссии // Журнал гражданского и уголовного права. 1880. Кн. 5—6; Покровский С. П. Государственный совет во Франции как орган административной юстиции в отмене административных решений. Ярославль, 1913.

[13] См.: Куплеваский Н. Административная юстиция на Западе. Харьков, 1879, Лозина-Лозинский М. А. Административный суд в Австрии // Вестн. права. 1889. № Ю.

[14] В те годы переводились на русский язык важнейшие книги, посвященные организации административной юстиции в других странах. См., например: Аншотц Г. Юстиция и администрация. СПб., 1907; Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии. СПб., 1896; Лемайер К. Административная юстиция. Понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство. СПб., 1905.

[15] См., например: Петрова С. М. Рассмотрение в арбитражном суде дел, вытекающих из административных правоотношений: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 16—17. (Следует, правда, отметить, что С. М. Петрова не исключает создания в будущем административных судов.)

[16] Загряцков М. Д. Административная юстиция // Критическое обозрение. 1908. Вып. II (VII). С. 83.

[17] См.: Коркунов Н. М. Общее государственное право. М., 1888. С. 500—501.

[18] 30 мая 1917 г. было издано Положение об административной юстиции. См.: Вестн. Временного правительства. 1917. 9 июня.

[19] См., например: Хаманёва Н. Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999. С. 6.

[20] См.: Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс. .. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С.12—13.

[21] См.: Ленин В. И. ПСС. Т. 2. С. 85; Т. 4. С. 224—225.

[22] См., например: Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922; Он же. Об утверждении законности в советском строительстве // Сов. право. 1922. № 1; Кабалевский В. Л. Очерки советского административного права. М.; Л., 1924

[23] См.: Чечот Д. М. Административная юстиция (Теоретические проблемы). Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. С. 60

[24] См.: Karadshe-lskrow N. Das Verwaltungsrecht in der Sowjetunion (Rupland) seit 1917 // Jahrbuch des offentlichen Rechts der Gegenwart. Band 23/ 1936. Tiibingen, 1936. S. 191—192.

[25] Аналогичные земельные судебные комиссии создавались в начале 20-х гг. и на Украине. См., например: Кабалевский В. Л. Административная юстиция в положительном советском праве // Вестн. сов. юстиции. 1923. № 8.

[26] СЗ РСФСР. 1930. № 51. Ст. 623.

[27] СЗ СССР. 1932. № 66. Ст. 388

[28] СУ РСФСР. 1918. № 90. Ст. 908.

[29] СУ. 1919. №23. Ст. 271.

[30] Там же. Ст. 272.

[31] См. например, Елистратов А. И. Об утверждении законности в советском строительстве // Сов. право. 1922. № 1; Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы: (в теории и законодательстве). М., 1925; Кабалевский В. Л. Административная юстиция в положительном советском праве // Вести, сов. юстиции. 1923. № 7

[32] Загряцков М Д. Административная юстиция и право жалоб // Право и жизнь М., 1925 С 93

[33] См Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1923. С 173—174

[34] СЗ РСФСР 1922. № 63. Ст. 807, СЗ СССР 1926. № 35 Ст 252

[35] См Студеникина М С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // ЖРП 1997 № 6 С 16—17

[36] См., например Закон СССР от 30 июля 1987 г (с изменениями от 2 ноября 1989 г) "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан", Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г (с изменениями от 14 декабря 1995 г) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

[37] Административно-командную систему мы вспоминаем здесь, разумеется, в худшем понимании этого термина, ибо в нормальном состоянии государственное управление по всем главным его характеристикам и признакам представляет собой также административно-командную систему

[38] См Клейнман А. Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Соц законность 1946 J\n 9 С 11—14

[39] Примером может служить постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. "Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан" (Собрание законодательства СССР. 1937 № 30. Ст. 120). В последующем на рассмотрение судов, по данным Н. Г. Сали-щевой, были переданы некоторые дела о лесонарушениях, об уклонении граждан в дорожном строительстве, о нарушении договоров контрактации (см.: Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М" НОРМА, 1996. С. 312).

[40] См., например: Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958.

[41] См.: Вопросы советского государственного права. М., 1958. С. 220.

[42] См.. Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 63.

[43] Демин А. А. Административный процесс в развивающихся странах. М.:Изд-во УДН, 1987. С. 35.

[44] См.: Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М.: Наука,1974. С. 236—238.

[45] См.: Агеева Е. А., Полиевец Т. В. Управленческое решение (Основания принятия, содержание и управляющее воздействие) // СГП. 1988. № 11. С 43—50, Аппарат управления социалистического государства. Ч. 2. М.: Юрид. лит., 1977 С. 5—131; Бахрах Д. Н. Формы государственного управления // СГП 1983. № 4; Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. Часть Общая. М., 1993. С. 154—156; Васильев Р. Ф. Акты управления. М.: Изд-во МГУ, 1987; Казъмин И. Ф., Поленина С. В. "Закон о законах": проблемы издания и содержания // СГП. 1989. № 12. С. 3—9; Квхлеров С. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов // Законность. 1993. № 7. С. 2—8; Михайлов В. Преступный приказ вопросы и решения // РЮ. 1995. № 9. С. 45—47; Новоселов В. И. Законность актов органов управления. М. 1968; Тихомиров М. Ю. Акты центральных органов управления в условиях перестройки // Правоведение. 1990. № 1. С. 45—52

[46] См.: Жуйков В. Рассмотрение дел по заявлению прокурора о признании незаконными правовых актов // Сов. юстиция. 1992. № 17—18. С. 14—16

[47] См.: Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. Л., 1973. С.13

[48] Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С 130

[49] См.: Боннер А. Т. Буржуазная административная юстиция. С. 99—108; Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 31, 65

[50] См.: Абрамов С. Н. В советском праве не может быть административного иска // Соц. законность. 1947. № 3. С. 8

[51] См.. Клейнман А. Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Там же. 1946. № 9.

[52] См. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР М., 1964; Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970

[53] См.: Боннер А. Т., Бахрах Д. Н. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования // СГП. 1975 № 8 С. 13—21

[54] См: Ремнев В. И. Право жалобы и административная юстиция в СССР // СГП. 1986. Хо 6.

[55] Не следует забывать, что практически с момента установления советского судоустройства суды обладали особыми контрольными функциями, посредством которых при рассмотрении дел они оценивали состояние законности в деятельности органов государственного управления.

[56] Салишева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С. 160

[57] Там же. С. 160—161

[58] Там же. С 130.Об институте административной юстиции и его применимости в условиях социалистического общества Н. Г. Салищева писала в работе, которая явилась важным вкладом в развитие дискуссии по проблемам административного процесса (Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 137—157).

[59] Демин А. А. Административный процесс в развивающихся странах: Учеб. пособие. М., 1987. С. 84

[60] См.: Боннер Л. Т. Производство по делам, вытекающим из административно-правовых отношений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1966. С. 85

[61] Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 123

[62] См.: Студеникина М. Административная юстиция: Какой путь избрать в России? // РЮ. 1996. № 5. С. 37

[63] См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб. В 2 ч. М.: ТЕИС, 1995. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права. С. 69.

[64] См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С.123—124.

[65] См.: Чечопг Д. М. Административная юстиция. С. 76.

[66] См.: Чечот Д. М. Указ. соч. С. 78—80; Кудряшова А. И. Правовое положение лиц, обжалующих в суд действия должностных лиц // СГП. 1981. №З.С.121.

[67] См.: Демин А. А. Указ. соч. С. 36

[68] См.: Скитович В. В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений: Исторический опыт и перспективы // ГиП. 1995. № 8. С. 26; Чечот Д. М. Неисковые производства. М., 1973.

[69] См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. Часть Общая. М.: БЕК, 1993. С. 52—53.

[70] См.: Чечот Д. М. Проблема защиты субъективных прав и интересов в порядке неисковых производств советского гражданского процесса: Ав-тореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. Л., 1969. С. 28—29; Он же. Административная юстиция.С.72—76

[71] Петров Г. И. Советские-.административнр-правовые отношения. Л.: Изд-во ЛГУ, 1972. С. 137

[72] Здир Я. А. Некоторые вопросы административного права и усиления охраны прав граждан // Развитие прав граждан СССР и усиление их охраны на современном этапе коммунистического строительства. Саратов, 1962. С. 95