Индивидуальные административно-правовые акты: понятие и виды
Под индивидуальным административно-правовым актом следует понимать односторонне-властное волевое решение компетентного административного органа, выраженное в установленной законодательством официально-документальной форме, принимаемое на основе соответствующих норм административного права в отношении индивидуально определенного физического или юридического лица (группы таких лиц) с целью установления, изменения, прекращения или подтверждения его (их) прав (правового статуса) и (или) обязанностей, применения к нему (к ним) мер публичного поощрения, административного или дисциплинарного принуждения, обеспечения правовой защиты прав и законных интересов данного лица (данных лиц), а также в целях обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, безопасности отдельных лиц. Индивидуальные административно-правовые акты характеризуются следующими основными особенностями. 1. Индивидуальный административно-правовой акт в отличие от нормативного административно-правового акта не содержит норм ни административного, ни других отраслей права. Посредством издания (принятия) такого акта обеспечивается реализация норм как административного, так и других отраслей права, на пример гражданского, земельного, жилищного, в индивидуально определенных правовых ситуациях и в отношении индивидуально определенных физических и (или) юридических лиц. В этой связи представляется неправильной существующая в литературе по административному праву точка зрения о том, что индивидуальные административно-правовые акты являются актами применения только норм административного права. Как показывает анализ административной правоприменительной практики, индивидуальные административно-правовые акты издаются органами исполнительной власти и исполнительно- распорядительными органами местного самоуправления в целях применения норм не только административного, но и других отраслей права. Например, решение руководителя налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности обеспечивает реализацию соответствующих норм финансового (налогового) права; распоряжение главы местной администрации о предоставлении в аренду гражданину земельного участка — соответствующих норм земельного права; решение компетентного органа исполнительной власти о передаче имущества в оперативное управление конкретного государственного учреждения — соответствующих норм гражданского права. Таким образом, посредством издания (принятия) в рамках административных правоотношений индивидуальных административно-правовых актов компетентные административные органы обеспечивают применение норм других отраслей права в соответствующих регулируемых этими нормами правоотношениях. 2. Действие индивидуального административно-правового акта распространяется на одно или на несколько индивидуально определенных физических и (или) юридических лиц. При этом индивидуальные административно-правовые акты, с нашей точки зрения, необходимо отграничивать не только от нормативных, но и от ненормативных актов, не имеющих индивидуально-определенной направленности, то есть от актов, не содержащих норм права, но действующих в отношении неопределенного конкретно круга физических и (или) юридических лиц. К числу таких ненормативных правовых актов можно отнести, например, постановление государственного санитарного врача о введении карантина на определенной территории, распоряжение правительства субъекта Российской Федерации о закрытии автомобильных дорог на территории этого субъекта в период весенней распутицы и т.п. Таким образом, понятия «ненормативный административноправовой акт» и «индивидуальный административно-правовой акт» не являются тождественными. Первое понятие шире по объему и включает в себя второе понятие, однако не исчерпывается им. Логически соотношении названных понятий выглядит следующим образом: каждый индивидуальный административно-правовой акт является ненормативным, однако не каждый ненормативный административно-правовой акт является индивидуальным. Это связано с тем, что действие ненормативного административно-правового акта может распространяться как на индивидуально определенный круг физических лиц и (или) организаций, так и на неопределенный конкретно круг субъектов административных правоотношений. Действие же индивидуального административно-правового акта всегда распространяется только на индивидуально определенных, то есть конкретно поименованных и идентифицированных по другим признакам субъектов административных правоотношений. В этой связи индивидуальным административно-правовым актом может быть признан не всякий ненормативный административно-правовой акт, а только тот, действие которого распространяется на индивидуально определенного, то есть конкретно поименованного и идентифицированного субъекта (физического лица или организацию) административного правоотношения либо на определенный круг (группу) таких конкретно поименованных и идентифицированных субъектов данного отношения. 3. Индивидуальный административно-правовой акт по своей сущности представляет собой односторонне-властное волевое решение административного органа по конкретному вопросу, возникшему в сфере публичного управления, обязательное для исполнения теми индивидуально определенными субъектами административного правоотношения, в отношении которых оно принято. По данному признаку индивидуальный административно-правовой акт следует отличать от административного договора, который представляет собой двух- или многостороннее соглашение субъектов административного правоотношения и в котором выражается воля всех этих субъектов, а не одного из них. Итак, по своему содержанию индивидуальный административно-правовой акт представляет собой односторонне-властное волевое решение административного органа, то есть решение, принимаемое им самостоятельно, без получения согласия от субъекта, в отношении которого это решение принимается. Необходимо отметить, что индивидуальные административно- правовые акты могут издаваться (приниматься) как по инициативе компетентных административных органов, так и по инициативе иных субъектов административных правоотношений (физических лиц и организаций), заинтересованных в издании (принятии) таких актов. Например, по инициативе заинтересованных физических лиц и организаций издаются такие индивидуальные административно-правовые акты, как распоряжение о предоставлении земельного участка, приказ о зачислении в высшее учебное заведение, приказ о приеме на государственную службу. Однако факт издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов по инициативе невластвующих субъектов административных правоотношений не свидетельствует о том, что такие акты не являются односторонне-властными волеизъявлениями соответствующих административных органов. Независимо от того, по чьей именно инициативе был издан (принят) индивидуальный административно-правовой акт, он представляет собой властное решение, принимаемое компетентным административным органом самостоятельно по своему усмотрению на основе анализа и оценки всех фактических обстоятельств дела и на основе соответствующих норм административного и других отраслей права. Поскольку содержанием любого индивидуального административно-правового акта является односторонне-властное волевое решение административного органа по конкретному вопросу, возникшему в сфере публичного управления, такой акт по содержанию необходимо отграничивать от иного официального документа, не содержащего указанного решения. В этой связи следует поддержать указанный выше сложившийся в науке административного права и в судебной практике подход, в соответствии с которым не могут квалифицироваться в качестве индивидуальных административно-правовых актов исходящие от административных органов процессуальные, правоустанавливающие, организационно-технические и иные официальные документы, не содержащие в себе никаких односторонне-властных решений по конкретным вопросам, возникшим в сфере публичного управления. К числу подобных официальных документов, не являющихся индивидуальными административно-правовыми актами, с нашей точки зрения, следует относить: а) справки, подтверждающие определенные юридические факты или содержащие определенную официальную информацию; б) свидетельства, подтверждающие определенные юридические факты, например свидетельства о рождении гражданина, о регистрации брака, о регистрации транспортного средства, о регистрации права на недвижимое имущество и т.п.; в) протоколы, подтверждающие определенные юридические факты, например протоколы экзаменов, заседаний различных административных органов, протоколы о совершении административнопроцессуальных действий (осмотра, досмотра, изъятия вещей и т.п.), протоколы об административных правонарушениях и т.п.; г) акты проверок, освидетельствования, например акты проверок, проведенных налоговыми органами, органами государственного пожарного надзора, акты освидетельствования физических лиц на состояние опьянения и т.п. д) заключения экспертиз, например заключения медикосоциальной экспертизы, заключения экспертов по делам об административных правонарушениях и т.п.; е) письма информационного характера, не содержащие никаких властных предписаний их адресатам; ж) заявления, запросы и иные письменные обращения административных органов, направляемые ими в другие государственные органы, органы местного самоуправления, в суды, в иные коммерческие и некоммерческие организации, а также гражданам. 4. Наиболее общей целью издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов является правовое обеспечение решения конкретных вопросов (индивидуальных юридических дел), возникающих в сфере публичного управления в рамках соответствующих административных правоотношений. В рамках этой общей цели посредством издания (принятия) индивидуальных административно-правовых актов обеспечивается достижение следующие частных целей публичного управления: а) обеспечение реализации индивидуально определенными субъектами предоставляемых им соответствующими нормативными правовыми актами субъективных юридических прав; б) обеспечение исполнения индивидуально определенными субъектами возлагаемых на них соответствующими нормативными правовыми актами субъективных юридических обязанностей; в) обеспечение безопасности государства, общественной безопасности, безопасности индивидуально определенных физических лиц и организаций; г) привлечение индивидуально определенных субъектов к дисциплинарной, административной и иным видам публичноправовой ответственности. 5. Индивидуальный административно-правовой акт — это одно- сторонне-властное волевое решение административного органа, обязательно влекущее за собой четко определенные юридические последствия, а именно возникновение, изменение или прекращение административных или иных конкретных правоотношений и соответственно возникновение, изменение или прекращение субъективных юридических прав, обязанностей, правового статуса индивидуально определенных субъектов данных правоотношений (группы таких субъектов). Особенностью индивидуальных административно-правовых актов является то, что они могут повлечь за собой возникновение, изменение или прекращение не только административных правоотношений, в рамках которых они издаются (принимаются), но и иных отраслевых правоотношений, например финансовых, гражданских, семейных, земельных и т.п. Прямые юридические последствия издания (принятия) индивидуального административно-правового акта для индивидуально определенного субъекта могут, в частности, выражаться в следующем: а) в возникновении у субъекта субъективного юридического права в рамках соответствующих правоотношений, например права пенсию, права на получение в аренду земельного участка, права льготу по налогу; б) в возникновении у субъекта субъективной юридической обязанности, например обязанности уплатить административный штраф, обязанности явиться в военный комиссариат для отправки на срочную военную службу; в) в возникновении у субъекта субъективного правового статуса, например статуса государственного служащего, статуса гражданина Российской Федерации; г) во временном ограничении предоставленного ранее субъекту субъективного юридического права, например права на осуществление лицензируемого вида деятельности, на эксплуатацию механизмов и агрегатов, на осуществление денежных расчетов по банковскому счету; г) в лишении субъекта предоставленного ему ранее субъективного юридического права или субъективного юридического статуса, например права на осуществление лицензируемого вида деятельности, права на ношение и хранение огнестрельного оружия; д) в аннулировании возложенной на субъекта субъективной юридической обязанности, например обязанности несения срочной военной службы, обязанности по уплате налога. В судебной практике арбитражных судов сформировалась позиция, согласно которой не признаются ненормативными и соответственно индивидуальными правовыми актами исходящие от административных органов официальные документы, возлагающие на индивидуально определенных физических и юридических лиц субъективные юридические обязанности, за неисполнение которых не установлена юридическая ответственность. К числу таких документов арбитражные суды, в частности, относят представления и предостережения прокуроров и иные подобные документы других административных органов. Нам представляется, что отсутствие установленной законодательством юридической ответственности за неисполнение лицом обязанности, содержащейся в официальном, направленном в его адрес документе административного органа, не может свидетельствовать о том, что такой документ не является индивидуальным административно-правовым актом. Отсутствие юридической ответственности за неисполнение содержащегося в официальном документе требования вовсе не означает, что лицо, которому этот документ направлен, не обязано исполнять это требование. В противном случае вообще теряется юридический смысл направления индивидуально определенным физическим и юридическим лицам таких официальных документов. В этой связи к числу индивидуальных административно-правовых актов, с нашей точки зрения, следует относить предостережения и представления прокуроров, письменные требования органов финансового контроля о прекращении нарушений финансового законодательства и т.п. 6. Индивидуальный административно-правовой акт — это властное решение административного органа, выраженное в определенной официально-документальной форме, а именно в виде официального документа (приказа, распоряжения, требования, предписания и т.п.), имеющего определенные установленные соответствующим нормативным правовым актом реквизиты. Вряд ли можно согласиться с приведенной выше точкой зрения, согласно которой под административно-правовыми актами понимаются любые властные действия административных органов, в том числе не выраженные в виде официальных документов. Такая позиция основывается на существующем в общей теории права подходе, в соответствии с которым все правоприменительные акты по форме выражения подразделяются на акты-документы и акты-действия. Исходя из этого делается вывод о том, что индивидуальные административно-правовые акты — это не только соответствующие документы, исходящие от административных органов, но и совершаемые этими органами иные юридически значимые действия. В то же время в действующем законодательстве Российской Федерации термином «правовой акт» обозначаются только соответствующие официальные документы. Это видно, в частности, из анализа положений ст. 46 Конституции РФ, ст. 12, 13 Гражданского кодекса РФ, ст. 198—201 Арбитражного процессуального кодекса РФ. В соответствии с указанными нормами законодатель отделяет ненормативные, то есть правоприменительные, правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления, выраженные в виде официальных документов, от совершаемых ими действий, не оформленных документально. С учетом данного обстоятельства представляется, что при решении вопроса о форме выражения индивидуальных административно-правовых актов необходимо учитывать официальную позицию законодателя и в качестве таких актов рассматривать только исходящие от административных органов официальные документы, содержащие властные решения этих органов и соответствующие определенным признакам и требованиям. В связи с изложенным нельзя относить к числу индивидуальных административно-правовых правовых актов так называемые конклюдентные действия, в частности жесты регулировщика дорожного движения, жесты сотрудника милиции об остановке транспортного средства. Кроме того, с учетом официального подхода законодателя к пониманию правоприменительного акта не могут быть признаны индивидуальными административно-правовыми актами дорожные знаки и специальные сигналы, в частности сигналы светофора, регулирующего дорожное движение. Также в силу обозначенного подхода к числу индивидуальных административно-правовых актов нельзя отнести властные решения административных органов по конкретным вопросам, возникающим в сфере публичного управления, выраженные в устной форме. Такие решения принимаются исключительно внутри административных органов или их системы и находящихся в их ведении организаций соответствующими руководителями или иными должностными лицами и действуют в отношении подчиненных названным лицам сотрудников этих органов и организаций. К числу подобных решений относятся устные приказы, распоряжения, указания по вопросам опера тивного управления личным составом административных органов и находящихся в их ведении организаций. Указанные решения административных органов, выраженные в устной форме, могут быть названы актами оперативного управления. Таковы, с нашей точки зрения, основные признаки индивидуальных административно-правовых актов. В целях более глубокого исследования юридической сущности и официальнодокументальных форм выражения индивидуальных административно-правовых актов осуществим далее их развернутую классификацию по различным критериям. По нашему мнению, все индивидуальные административноправовые акты можно подразделить на виды по следующим основным критериям. В зависимости от пространственных пределов действия: 1) акты, действующие в пределах отдельно взятых административных органов и распространяющиеся только на сотрудников этих органов. Например, приказы о переводе, увольнении государственных служащих, о привлечении их к дисциплинарной ответственности и т.п.; 2) акты, действие которых выходит за пределы соответствующих административных органов и распространяется на физических и юридических лиц, не находящихся в каком-либо организационном (служебном) подчинении этим органам. Например, решения о назначении гражданину пенсии, о предоставлении земельного участка под строительство, постановление о назначении физическому или юридическому лицу административного наказания и т.п. В зависимости от содержания и целей издания (принятия): 1) административно-регулятивные акты — это акты административных органов, принимаемые (издаваемые) ими в целях осуществления административно-правового регулирования общественных отношений посредством установления, изменения, прекращения или подтверждения прав и обязанностей индивидуально определенных физических или юридических лиц, применения к этим лицам мер публично-правового поощрения (стимулирования). Административно-регулятивные акты в зависимости от применяемого в них способа административно-властного воздействия на физических или юридических лиц можно подразделить на следующие виды: а) административно-правоустанавливающие — это акты, предоставляющие физическому или юридическому лицу новое субъективное право или устанавливающие его новый правовой статус. Например, приказ о назначении гражданина на должность государственной службы, решение о предоставлении гражданину социальной льготы, Указ Президента РФ о приеме иностранного гражданина в гражданство РФ и т.п.; б) административно-обязывающие — это акты, возлагающие на физическое или юридическое лицо новую публичную обязанность. Например, решение призывной комиссии о призыве гражданина на военную службу, письменные поручения и требования административных органов, направляемые физическим и юридическим лицам по вопросам предоставления информации, документов и т.п.; в) административно-удостоверяющие — это акты, подтверждающие официально, от имени соответствующего государственного органа, те или иные факты, имеющие юридическое значение для физического или юридического лица. Например, записи в соответствующих реестрах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, актов гражданского состояния, решения о государственной аккредитации или аттестации организаций и физических лиц и т.п.; г) административно-поощрительные — это акты, устанавливающие те или иные меры публичного поощрения физических или юридических лиц. Например, приказы о поощрении государственных служащих, указы Президента РФ о награждении граждан государственными наградами и т.п.; 2) административно-охранительные — это акты административных органов, принимаемые (издаваемые) ими в целях осуществления административно-правовой охраны общественных отношений, выявления, предотвращения и пресечения угроз безопасности личности, общества и государства, обеспечения привлечения физических и юридических лиц к административной и иным видам публично-правовой ответственности. В зависимости от применяемого в административно-охранительных актах способа административно-властного воздействия на физических и юридических лиц представляется возможным подразделить их на следующие виды: а) административно-взыскательные (акты-требования) — это акты, в которых содержатся властные требования об исполнении физическим или юридическим лицом возложенной на него публично-правовой обязанности, которая не исполняется им добровольно. Например, письменные требования налоговых и таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов об уплате обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды, постановления судебных приставов-исполнителей об исполнении должниками обязанностей по перечислению денежных средств и т.п.; б) административно-предписывающие (акты-предписания) — это акты, в которых содержатся властные требования о прекращении нарушений физическим или юридическим лицом каких- либо правил, норм и требований, предусмотренных действующим законодательством, и об устранении последствий таких нарушений. Например, предписания органов государственного пожарного, санитарно-эпидемиологического надзора, органов ГИБДД, представления об устранении последствий выявленных правонарушений и т.п.; в) административно-ограничительные (акты-ограничения) — это акты, в которых устанавливаются запреты или ограничения на совершение физическими или юридическими лицами определенных действий или осуществление определенной деятельности. Например, постановления надзорных органов о приостановлении или запрещении работы организаций, эксплуатации зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, о приостановлении операций по счетам в банках, о приостановлении действия лицензий, постановления судебных приставов- исполнителей о наложении ареста на имущество и запрещении его отчуждения и т.п.; г) административно-предупредительные (акты-предупреждения) — это акты, в которых содержится обращенное к физическому или юридическому лицу официальное предупреждение о недопустимости нарушения действующего законодательства, совершения правонарушений. Например, предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона, предупреждение органа внутренних дел о недопустимости нарушения частным детективным или охранным предприятием законодательства о частной детективной и охранной деятельности; д) административно-наказательные (акты-санкции) — это акты, в которых определяются меры административной или иной публично-правовой ответственности физических или юридических лиц за совершенные ими в сфере публичных правоотношений правонарушения. Например, постановления о назначении административных наказаний, решения налоговых орга нов и органов Федерального казначейства о начислении пени и наложении штрафов на организации, постановления судебных приставов-исполнителей о взыскании исполнительского сбора и о наложении штрафов и т.п. В зависимости от вида официального документа, являющегося внешней формой выражения индивидуального административно - правового акта: а) указы, в частности указы Президента РФ, президентов республик, губернаторов и глав администраций иных субъектов РФ, например указы Президента РФ о приеме лица в гражданство Российской Федерации, о награждении лица государственной наградой Российской Федерации и т.п.; б) приказы, например приказ о приеме гражданина на государственную службу; в) постановления, например постановление о назначении лицу административного наказания; г) решения, например решение административного органа по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим административным органом; д) распоряжения, например распоряжение главы местной администрации о предоставлении лицу земельного участка в аренду; е) представления, например представление прокурора об устранении нарушений законодательства в деятельности органа исполнительной власти; ж) предписания, например предписание органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности; з) требования, например требование налогового органа об уплате недоимки по налогу, направленное в адрес налогоплательщика; и) иные официальные документы административных органов, содержащие властные решения (письма, уведомления и т.п.), например письмо органа ГИБДД об отказе в государственной регистрации транспортного средства.