<<
>>

Глава 4. ФУНКЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА

Основная функция, которую административный договор выполняет в механизме правового регулирования, правореализационная, состоящая в переводе абстрактных нормативных конструкций в конкретные правоотношения или, говоря словами В.М.Горшенёва, в обеспечении непрерывного движения от нормы права к осуществлению субъективного права и юридической обязанности, в дополнительном индивидуальном регламентировании правового положения субъектов в реально создавшейся обстановке 61.
Таким образом, административный договор осуществляет индивидуализацию правовых норм и общественных отношений в условиях конкретной управленческой ситуации.

Думается, в теории сложился не совсем верный подход к противопоставлению таких правовых явлений, как правоприменение и реализация права.

Традиционно считается, что компетентные государственные органы применяют нормы права, а частные лица реализуют их. Однако, различия между данными правовыми конструкциями фактически отсутствуют, поскольку в обоих случаях субъекты исполняют свои обязанности, используют предоставленные права и соблюдают запреты. Указание на властный характер деятельности, на реализацию властных полномочий при правоприменении допустимо, но имеет односторонний характер, поскольку властность имманентна правореализации, она присутствует при реализации норм всех без исключения отраслей всеми субъектами и вытекает из самой природы права. В итоге подобное разделение приводит к противопоставлению государства и негосударственных субъектов права, к утверждению мысли, что есть "оно" (государство), наделенное властью, властно применяющее право, и все остальные - "мы", могущие вообще-то реализовать свои права.

В случае с административным договором подобное разграничение вообще абсурдно: получается, что контрагенты по договору, формально равноправные и согласовывающие свою волю, осуществляют тем не менее различные функции в правовом регулировании - применения права, с одной стороны, и правореализации - с другой.

Оригинальную попытку снять указанное противоречие предпринял В.А.Юсупов. "По своей юридической природе, - пишет он, - административный договор является актом применения норм права". И далее добавляет, что "первая функция акта применения нормы административного права - это функция реализации норм административного права" 62. В такой трактовке применение и реализация права выступают, по существу, тождественными понятиями, включающими в себя правособлюдение, правоисполнение и правоиспользование одновременно.

Кроме указанной можно выделить и другие функции административного договора:

1. Структурно-организационная. Эта функция состоит в упорядочении управленческих взаимосвязей, разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придаёт "определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям"

2. Организационная роль административных договоров сохраняется и в рыночной экономике, так как государство использует их в целях реализации своей экономической и социальной политики (не говоря об иных сферах - политической, военной, межнациональной и т.д.).63

Уже само закрепление, согласованное фиксирование взаимного юридического статуса (взаимных прав, обязанностей и ответственности) является определённого рода гарантией для стабилизации взаимоотношений сторон, защиты более "слабого" контрагента.

2. Функция согласования интересов. Специфика целей административно-правового регулирования состоит в необходимости, с одной стороны, реализовать общее благо, общегосударственные интересы, а с другой - обеспечить защиту и реализацию частных интересов. Причём если ранее безусловный приоритет отдавался первым, то в настоящее время необходимо говорить об определённом паритете, балансе публичных и частных целей и интересов. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, волесогласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интересами.

Эту функцию выполняют и административные договоры, опосредующие внутриаппаратные отношения, поскольку интересы различных государственных институтов на практике могут не совпадать.

Административный договор позволяет обеспечить баланс интересов внутри государственно-управленческой системы, урегулировать межгосударственные, федеративные, межрегиональные, межведомственные интересы. Так, заключённый в феврале 1994 года Договор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан" позволил предотвратить центробежные стремления в данной республике и фактически сохранил Россию как федеративное государство.

3. Государственно-обеспечительная. Состоит в обеспечении достижения общественно значимых результатов в тех областях, где прямое, командное управление неэффективно либо невозможно (нерентабельные отрасли экономики, образование, приватизация, частная собственность, межгосударственные, федеративные, межнациональные отношения и т.д.). "Вступая в договорные отношения с гражданами, государство в некоторых случаях получает возможность с большей экономией сил добыть тот запас услуг и вещей, который оно могло бы заставить дать ей принудительно, - отмечает А.И.Елистратов. - А когда рядом с государством вырастают другие мощные экономические и идейные организации, ... на путь компромиссов, соглашений, договоров государственную власть влечёт уже не только польза, но и необходимость" 64.

4. Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либо пользы для себя. Зачастую необходимо косвенное государственное воздействие на материальные интересы объекта управления путем включения в договор позитивных стимулов (различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субсидии, поощрения), чтобы создать у последнего заинтересованность в общественно значимых действиях.

Иногда само заключение административного договора является своего рода стимулом.

Например, согласно ст. 16 Федерального закона РФ "Об органах федеральной службы безопасности" с военнослужащими органов федеральной службы безопасности, являющимися высококвалифицированными специалистами и достигшими предельного возраста пребывания на военной службе, могут быть заключены контракты о прохождении военной службы на период до достижения ими 65-летнего возраста в порядке, определяемом Директором Федеральной службы безопасности Российской Федерации 65.

5. Функция демократизации управления. Договорный процесс всегда предполагает равноправное партнерство, сотрудничество, взаимодействие его участников, то есть речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли управляющих и управляемых. Говоря о демократичности договорного регулирования, Д.Н.Бахрах отмечает, что "сам процесс подготовки договора позволяет вышестоящей стороне лучше проанализировать ситуацию, в которую она вмешивается, а нижестоящей - обосновать свое мнение и лучше понять мотивы и содержание включенных в договор положений. И отношения, которые возникают на основе этих договоров, более демократичны, чем те, которые основаны на властных актах"66. Этот аспект договорного управления подчеркивает и Ц.А.Ямпольская: "Договорная конструкция административно-правовых отношений, даже при условии неравенства сторон, является более демократичной, чем конструкция правоотношений, возникающих на базе односторонних властных действий" 67.

Договор предоставляет контрагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить отношения по своему усмотрению. Более того, пока договорные условия соблюдаются, элементы принуждения в договорном процессе фактически отсутствуют.

6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Из послушных "винтиков", которым сверху спускают директивы и распоряжения, они превращаются в независимых, думающих субъектов горизонтальных правоотношений. В конце концов, уровень правовой культуры общества определяется не столько развитой нормативной базой, сколько правовой активностью среднего россиянина, знающего свои права и реализующего их на практике.

Договор воспитывает самостоятельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путём, осознавать и отстаивать свои интересы. Многие эксцессы в ходе реформирования российского государства и общества произошли из-за неумения и нежелания должностных лиц договариваться, использовать переговорные методы управления, из-за привычки решать любые вопросы методом силового давления. Участие в договорном процессе вырабатывает у государственно-властного субъекта умение работать более гибко, творчески, инициативно, не рассчитывая только на окрик и принуждение.

Административный договор является "удобной оперативной формой для проявления управленческой инициативы" 68. Использование административного договора расширяет возможности выбора оптимальной формы управления применительно к конкретным условиям, позволяет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменить одно управленческое средство другим.

7. Правоохранительная. Согласно Указу Президента РФ "Об обеспечении правопорядка при осуществлении платежей по обязательствам за поставку товаров (выполнение работ или оказание услуг)" от 20 декабря 1994 г. соблюдение договорной дисциплины отнесено к элементам правопорядка. Функция охраны прав контрагентов договора нашла отражение и в литературе, правда, по отношению к "хозяйственным договорам 69.

Как отмечалось выше, уже само закрепление в договоре взаимных прав и обязанностей сторон служит определенного рода гарантией. В ряде случаев форма договора позволяет повысить, усилить защиту субъективных прав участников правоотношений: например, контракты, заключаемые в соответствии с Федеральным законом РФ "Об оперативно-розыскной деятельности" с гражданами, оказывающими содействие правоохранительным органам, являются большей гарантией соблюдения сторонами своих обязательств, чем, скажем, расписка или устная договоренность. Действие принципа "заключил договор - исполняй!" в необходимых случаях обеспечивается государственным принуждением, возможностью применения мер юридической ответственности, правом на обращение за судебной защитой.

8. Думается, в некоторой степени можно говорить и о контрольной функции административного договора, причем здесь возможны два подхода.

Во-первых, это "функция взаимного контроля сторон по договору за выполнением обязательств" 70.

Во-вторых, речь может идти о прерогативных полномочиях государственно-властного участника, действующего в публичных интересах, на осуществление контроля за исполнением договорных условий, поскольку " значительная часть административных договоров заключает в себе право администрации контролировать исполнение договора и давать инструкции другой стороне" 71.

9. Информационная. Договорный процесс служит одним из каналов обратной связи, причем наиболее полным и достоверным по сравнению с односторонне-властным регулированием. Ведь принятие административных актов происходит зачастую без учёта потребностей управляемых, информация на верхние этажи управленческой иерархии не доходит или доходит урезанной, с искажениями. Между органом, принимающим административный акт, и его адресатом, как правило, возникает множество звеньев-посредников, что также влияет на своевременность и достоверность управленческой информации. Договор позволяет максимально уменьшить количество промежуточных звеньев, непосредственно связывая управляющую систему с управляемой или две управленческие системы одного уровня. Нельзя забывать и о всех преимуществах информации, получаемой из различных источников (как в ходе односторонне-властного, так и договорного регулирования).

Разумеется, вышеприведенные функции не существуют изолированно, они взаимно переплетаются и обусловливают друг друга. Возникает вопрос о допустимости указания ещё одной функции административного договора - правовосполнительной, состоящей в ликвидации правовых пробелов и конкретизации законодательства применительно к отдельным правоотношениям. Поскольку эта функция напрямую связана с нормативной природой административного договора, она отдельно исследуется в шестой главе настоящей работы.

Очевидно, что если некоторые общественные отношения и социальные процессы в области государственного управления в силу каких-то причин не поддаются урегулированию с помощью односторонних административных актов, нужно прибегнуть к административному договору. Как отмечает В.И.Новосёлов, "не всегда желаемые результаты в области управления достигаются путём совершения либо властных, либо чисто договорных (на основе норм гражданского законодательства) актов. В ряде случаев органы управления могут или должны избрать такие действия, которые характеризуются чертами и власти-подчинения, и юридического равноправия, то есть имеют форму административных договоров" 72.

Можно выделить три относительно автономные области использования административных договоров государством:

1) сфера управления, где может применяться только договорный метод регулирования общественных отношений. Это прежде всего отношения в экономической сфере (приватизации, обеспечение государственных нужд), многие федеративные, межрегиональные отношения, сфера частных инвестиций, привлечения граждан к сотрудничеству с правоохранительными органами и т.д. В этих случаях соответствующие государственные органы не вправе накладывать обязанности и запреты на другое лицо путём односторонних административных актов, то есть здесь необходимо достижение согласия данного лица на совершение (или несовершение) определённых действий;

2) сфера управления, относящаяся к дискретному усмотрению государственного органа заключить административный договор или использовать административный акт в зависимости от фактической обстановки;

3) сфера управления, где "административный орган лишён права заключения контрактов, поскольку применительно к таким областям он не может делать предметом переговоров исключительные полномочия, возложенные на него действующим законодательством" 73. Это наглядно проявляется в сфере юрисдикционной деятельности компетентных государственных органов, во взаимоотношениях, связанных с применением мер принуждения, действиями в условиях чрезвычайного положения, и вообще в случаях, когда осуществление каких-либо действий государственно-властного субъекта с использованием договорных методов нормативно не предусмотрено.

К сожалению, нет времени редактировать дальше. Если Вы бескорыстный энтузиаст, то доделайте эту работу и вышлите нам на сайт. Мы тут же с удовольствием заменим текст.

Просто еще нужно переделать много учебников и монографий.

<< | >>
Источник: А.В.Демин. Общие вопросы теории административного договора / Краснояр. гос. ун-т. Красноярск. 93 с.. 1998

Еще по теме Глава 4. ФУНКЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА:

  1. Глава 14 Внимание: важная информация
  2. 1.8. Функции, правовые источники и кодификация российского административного права
  3. 2.5. Правовые акты управления в российском административном праве: понятие и юридический режим действия
  4. § 3. Функции юридических документов
  5. Глава 11 ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ ФОРМИРОВАНИЯ ОБРАЗА СТРАНЫ
  6. § 1. История развития российской административной юстиции и научных представлений о ней
  7. § 4. Административный процесс и управленческий процесс
  8. § 4. Административная юстиция Германии
  9. § 3. Функции административной ответственности
  10. 1.2. Административно-правовые методы и субъекты административного права
  11. Глава 2. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА
  12. Глава 3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА
  13. Глава 4. ФУНКЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА
  14. Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ АКТ
  15. Глава I. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И ОБЯЗАННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
  16. § 1. СООТНОШЕНИЕ АКТА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ДОГОВОРА
  17. Карательная функцияадминистративной ответственности и юридическая природа некоторых видов административного наказания.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -