§ 1. Факторный анализ вынужденной миграции при чрезвычайных ситуациях

За каждым индивидуальным актом миграции и за миграционным процессом в целом скрывается комплекс условий, факторов и причин, имеющих место в различных сферах жизни общества. Оказывая комплексное воздействие на поведение человека, они образуют своеобразный социально-психологический механизм принятия решения о миграции.

Несмотря на то, что в научной литературе исследователи достаточно часто обращаются к разработке причинно-факторных проблем миграции населения, однозначного определения и разграничения указанных выше понятий как элементов комплекса, влияющего на миграционную подвижность населения, не сформулировано. Следовательно, прежде чем приступить к изучению выбранного предмета исследования, необходимо определиться с критериями различения детерминант миграционного поведения.

Большинство авторов различают причину и условия по характеру действия факторов, их составляющих. Факторы, составляющие причину, при порождении следствия имеют активный характер действия. Изменение причины вызывает существенные изменения и в характере следствия, т.е. применительно к нашему исследованию в скоротечности принятия решения о миграции. Условия содействуют порождению следствия причиной, но сами по себе следствие не вызывают. Условия – это «совокупность многообразных факторов, от наличия которых зависит возникновение, существование и исчезновение вещей, но которых они сами по себе не продуцируют»^[1]. Изменение условий может предотвратить порожденную причиной необходимость перемещения, но оно не способно существенным образом изменить характер миграции. Иными словами, это означает, что условия оказывают влияние на миграцию не непосредственно, а опосредованно, через причину.

В целом граница, отделяющая причину от условий, весьма относительна. В определенном контексте рассмотренная причина может быть отнесена к совокупности необходимых условий (например, военный конфликт), а условия могут быть включены в состав полной причины.

Последнюю составляющую следует рассматривать как «повод» – тот или иной внешний или внутренний фактор, который определяет момент, время окончательного принятия решения о миграции, сформировавшегося под влиянием определенной совокупности условий. Например, резкое ухудшение здоровья, вызванное экологической катастрофой или гибель близкого человека в результате продолжающегося этнического конфликта. Следовательно, сама зависимость принятия решения о миграции от условий носит объективный характер. Человек, осознавая возможность наступления для него опасных, вредных последствий в результате сложившихся условий, определенное время сдерживает себя от принятия решения о миграции, допуская (сознательно или неосознанно) вероятность их отступления. Вместе с тем определенная совокупность факторов с большой долей вероятности либо неизбежно приведет к гибели сомневающегося в переезде, либо вынудит его покинуть место своего проживания (пребывания). Это означает, что детерминация условиями может рассматриваться как самостоятельный вид детерминации наряду с причинностью. При этом факторы миграции можно определить как движущую силу и причину одновременно, в зависимости от интенсивности детерминации.

Миграцию населения принято рассматривать как совокупность переселений, которые являются результатом стремления переселенцев улучшить свои условия жизни. Однако в ряде случаев люди сознательно идут даже на временное ухудшение условий жизни непосредственно после миграции лишь бы преодолеть негативное воздействие целого ряда факторов.

К добровольной миграции относят перемещение людей, покидающих по собственной инициативе прежнее постоянное место жительства и переезжающих на новое в пределах страны пребывания, либо на территорию другого государства. Под вынужденной миграцией принято понимать «совокупность территориальных передвижений, связанных с постоянным или временным изменением места жительства, имеющих вынужденный характер, обусловленный политическими и национальными преследованиями и угрозами, стихийными бедствиями и т.д.»^[3].

Перемещение вынужденных мигрантов, как правило, происходит внезапно и в условиях, представляющих угрозу для их жизни. Обычно оно сопряжено с утратой средств к существованию и собственного социального статуса. В отличие от вынужденных мигрантов, добровольные имеют время для того, чтобы обдумать свое переселение, могут даже заранее рассчитывать на помощь государства, если речь идет о трудовой миграции, об участии в переселенческих программах. Вынужденные мигранты спешно покидают места проживания, при этом территория вселения чаще всего им неизвестна либо строго определена властями. В последнем случае вынужденная миграция может носить административно-принудительный характер (эвакуация, интернирование, административное отселение).

К сожалению, среди главных тенденций, характеризующих современные мировые миграционные потоки, особую значимость приобретает вынужденная миграция. Ее резкому росту способствует все более устойчивый и в значительной мере закономерный характер увеличения политических преследований и вооруженных конфликтов в мире, обострения межнациональных и расовых отношений во многих государствах, рост экологических катастроф и стихийных бедствий, неразумной промышленной деятельности (возведение огромных плотин, затопление плодородных земель, вырубка леса и т. п.).

Как видно, обстоятельства, вынуждающие людей покидать места прежнего пребывания, достаточно разнообразны. Однако не все переселенцы, покинувшие свои родные места под воздействием негативных факторов, создавших реальную угрозу для их жизни и здоровья, могут претендовать на помощь государства в новых местах вселения, а главное на его защиту, если вынужденная миграция имеет международный характер.

Из всей совокупности переселенцев, осуществляющих вынужденные миграции, международно-правовое отражение получили лица, ищущие убежище (беженцы), а также внутренне перемещенные лица.

Стандартное международно-правовое определение «беженец» с держится, прежде всего, в Конвенции 1951 года о статусе беженцев и включает в себя следующие принципиальные компоненты:

нахождение вне пределов своей страны;

отсутствие защиты со стороны своего государства;

обоснованное опасение человека за свою жизнь, свободу и безопасность;

наличие или возможность преследования по признаку расы, религии, гражданства, политических убеждений, принадлежности к определенной социальной группе;

невозможность или нежелание, вследствие указанных причин, вернуться в свою страну.

Если правовые критерии признания беженцем, используемые в указанной Конвенции, применяются большинством государств мира, о чем свидетельствует полувековая история, то вопросы внутренне перемещенных лиц в международном праве стали разрабатываться лишь в конце 90-х годов прошлого столетия.

Исходя из действующих норм по правам человека, норм международного гуманитарного права и права беженца по поручению Генеральной Ассамблеи ООН и Комиссии по правам человека в 1998 г.

«Руководящие принципы» содержат определение внутренне перемещенного лица как лица или группы лиц, «кого заставили или вынудили бросить или покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности, в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, природных или техногенных катастроф, и кто не пересекал международно признанных государственных границ»^[6].

Как видно из определения, международно-правовые критерии признания внутренне перемещенным лицом не ограничиваются перечисленными причинами перемещения. Так, слова «в частности» предполагают расширительное толкование соответствующих причин вынужденной миграции. При этом признание внутренне перемещенным лицом связанно в первую очередь с локальностью перемещений этих лиц, совершаемых в пределах своего государства. Тем самым пересечение государственной границы выделяется в качестве отличительного признака беженцев от внутренне перемещенных лиц. В качестве совпадающих критериев признания тех и других вынужденными мигрантами является оценка ситуации и факторов, обусловивших исход людей.

Российская Федерация формально признает указанные выше категории вынужденных мигрантов. Однако если основания для признания беженцем на территории Российской Федерации совпадают с требованиями международного права, то принципы предоставления статуса внутренне перемещенному лицу не учитывают в полном объеме «Руководящих принципов» ООН. При этом российское законодательство даже не содержит термина «внутренне перемещенное лицо», а использует понятие «вынужденный переселенец».

В соответствии с Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» критериями признания таковыми являются совершенное в отношении гражданина Российской Федерации или членов его семьи насилие или преследование в иных формах либо реальная опасность подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или из-за политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка^[7].

Напомним, что правильная оценка детерминации причинами и условиями миграционного поведения населения позволяет выделить из всей массы обратившихся в государственную администрацию переселенцев именно тех граждан, кто действительно нуждается в международно-правовой защите и социальной поддержке. Логично возникает вопрос, как быть в Российской Федерации с теми вынужденными мигрантами, которые из опасения за свою жизнь и здоровье покинули прежнее место жительства в экстренном порядке по иным причинам, не предусмотренным Законом «О вынужденных переселенцах»?

На сегодняшний день ответ на этот вопрос достаточно прост. В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) говорится: «статус вынужденного переселенца должен предоставляться лишь тем лицам, кто в этом действительно нуждается. В связи с ограниченностью ресурсов предполагается установление квот для беженцев, а также изменение критериев для признания лица беженцем или вынужденным переселенцем»^[8].

Данный тезис в отношении изменения критериев признания вынужденных мигрантов нашим государством «нуждающимися» в защите и помощи звучит несколько странно. Во-первых, все страны, которые являются участницами Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протокола 1967 г. к ней, обязаны соблюдать нормы международных документов. В ст. 26 Венской конвенции о праве договоров 1969 г. (Pacta sunt servanda) сказано, что «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться», а в следующей статье отмечается: «Государство – участник договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им этого договора» ^[9].

Во-вторых, ст. 2 Закона «О вынужденных переселенцах» итак достаточно принципиально ограничивает права внутренне перемещенных лиц, прямо указывая, что «вынужденным переселенцем не может быть признано лицо, покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». И это притом, что данные причины несут в себе не меньшую опасность для человека, чем те, которые предусмотрены законом для признания вынужденным переселенцем.

Учитывая существующее положение дел, следует согласиться с Л.Ф. Абзаловой, задав риторический вопрос: «соответствует ли российское миграционное законодательство и практика его применения международным стандартам?»^[10]. Ведь согласно действующей Конституции весь массив российского законодательства, регулирующего право каждого на свободное передвижение, правового статуса беженцев и лиц, ищущих убежище, должен соответствовать не только конституционным принципам демократического республиканского устройства, но и общепризнанным принципам и нормам международного права, что следует из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

В дополнение отмечу, что в последнее время среди проблем международного публичного дискурса все большее внимание уделяется концепции человеческой безопасности^[11]. «Безопасность» в данном случае понимается в самом широком значении, охватывающем не только физическую безопасность, но и совокупность факторов, влияющих на благосостояние людей: наличия необходимого продовольствия, жилища, работы, доступности медицинской помощи, образования. Человеческая безопасность предполагает отсутствие опасений лишиться всего этого в результате угроз конфликтов, природных катастроф, резкого ухудшения экономического положения и т.п.^[12]

Исходя из такого понимания детерминант вынужденной миграции, следует согласиться с мнением Е.А. Костыри, что «толкование понятий "беженец" и "вынужденный переселенец" в отечественном законодательстве является дискриминационным по отношению к лицам, вынужденным покинуть свое место жительства по причинам военной агрессии, иностранной оккупации, катастроф природного, экологического характера, которые также несут в себе опасность для жизни и здоровья человека»^[13]. Следовательно, перед Российской Федерацией уже давно стоит проблема признания на законодательном уровне в качестве вынужденных переселенцев тех мигрантов, чье решение о переезде в экстренном порядке обусловлено влиянием иных не учтенных в Законе «О вынужденных переселенцах» опасных для жизни и здоровья факторов.

Для реализации обозначенной задачи предварительно следует провести научное обоснование необходимых критериев отбора обратившихся в государственную администрацию вынужденных мигрантов по признакам общественной опасности факторов, влияющих на подвижность населения. Разработка соответствующего инструментария позволит на законодательном уровне признать права экологических беженцев, жертв техногенных и природных катастроф, иных лиц, вынужденно покинувших (перемещенных) прежнее место жительства в результате воздействия негативных факторов чрезвычайных ситуаций.

Решение обозначенного круга вопросов первоначально видится в проведении причинно-факторного анализа проблем вынужденной миграции населения. В научной литературе существует множество классификаций факторов миграции населения. Поэтому, как справедливо отметил Л.Л. Рыбаковский, недостатка в таких классификациях нет, правда «во многих случаях речь идет не о классификации в строгом смысле слова, а о простом распределении факторов на группы»^[14]. Например, среди них выделяют субъективные и объективные^[15], негативные и позитивные^[16], управляемые и неуправляемы обществом^[17] и т.д. Особое место среди современных авторских классификаций занимает группа новых факторов, именуемых «чрезвычайными», «стрессовыми», «шоковыми». В совокупности они являются «выталкивающей» силой, заставляющей принимать порой мгновенные решения о переселении. Иначе говоря, эти факторы формируют установку на переселенческое поведение – «уеду куда угодно, лишь бы не оставаться здесь».

Рассматривая данную группу выталкивающих факторов применительно к трехстадийному миграционному процессу (формирование миграции, реальное перемещение и приживаемость мигрантов), Мкртчан отмечает, что «их воздействие формирует на первой стадии массовую готовность к экстренной миграции. Эта готовность, развивается взрывообразно, накладывает свой отпечаток на последующие стадии процесса: изменяются мощность и география миграционных потоков, по-иному проходят адаптационные процессы»^[18].

Причины, детерминирующие подобное поведение, могут быть различными: обострение межнациональных отношений, криминогенной обстановки, отсутствие возможности устроится на работу, обязательное знание языка коренной национальности, неудовлетворенность экологическими условиями и т.д. В целом О.С. Чудиновский среди причин миграции, связанных с выталкивающими факторами, выделяет три группы: экономические, экологические и социально-политические^[19]. Данные группы причин, в конечном счете, определяют вынужденную миграцию.

Однако не любая совокупность факторов, обусловливающих причину вынужденного переселения, может считаться выталкивающей, имеющей внезапный и угрожающий для жизни характер, заставляющей принимать решение о переселении в экстренном порядке. Например, несмотря на неустроенность в Российской Федерации быта одних граждан, вызванную ликвидацией градообразующих предприятий, воинских частей в малых населенных пунктах, стремление других граждан к перемене климата в связи состоянием здоровья, отток из соответствующих поселений, а также с территорий Севера и Востока России не имеет массового, экстренного порядка. То же можно сказать и по отношению к группе экономических факторов (отсутствие возможности устроиться на работу, самостоятельно заниматься сельским хозяйством и т.п.).

В свою очередь анализ миграционного поведения дает основание полагать, что к факторам, вызывающим экстренные миграции, следует относить обстоятельства, зарождающиеся при возникновении так называемых чрезвычайных ситуаций.

Под чрезвычайной ситуацией в соответствии с российским законодательством понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей^[20].

Анализ данной нормативной категории позволяет заявить о ее ограниченности. Законодатель, перечисляя некоторые опасные явления природного и техногенного характера (авария, природное явление, катастрофа, стихийное бедствие), забывает упомянуть о явлениях социального характера, которые также могут повлечь за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей (например, военный конфликт).

Учитывая явный пробел в определении «чрезвычайная ситуация» закрепленном в законе, отечественными учеными предпринимались неоднократные попытки сформулировать соответствующую дефиницию. Наиболее точно, на наш взгляд, к ее выражению подошел Б. П. Кондрашов – «это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного природного, техногенного или социального явления, создающая угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства, которая требует принятия неотложных адекватных мер правового, экономического, организационного и иного характера»^[21].

В более поздних исследованиях С.А. Старостин дополнил указанное понятие. Чрезвычайная ситуация – «это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного явления социального, природного или техногенного характера, создающая реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства или уже повлекшая многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде и для ликвидации которой требуются неотложные и специальные меры правового, организационного и иного характера»^[22].

Обобщив основные характеристики, признаки чрезвычайных ситуаций^[23], опасности и негативные последствия, С.А. Старостин выделил критерии чрезвычайности, которыми, по его мнению, являются негативные последствия тех или иных явлений. Более широко их можно представить следующим образом: а) многочисленные жертвы людей или угроза их жизни и здоровью; б) ущерб (угроза) окружающей природной среде; в) значительные материальные потери; г) нарушение условий жизнедеятельности людей.

На наш взгляд, не все из указанных последствий ЧС способны повлиять на экстренное принятие решения о миграции (в том числе о административно-принудительном перемещении населения). Например, в целях предотвращения оттока населения с территории, подвергшейся ЧС, значительные материальные потери потенциальных переселенцев могут и должны быть компенсированы государством. Нарушение условий жизнедеятельности людей (разрушение жилья, производственных и административных зданий, разрушение системы энергоснабжения, связи и т.п.) должны быть восстановлены с учетом целесообразности. Ущерб, причиненный окружающей среде ЧС, также может быть восстановлен, если речь не идет о масштабной экологической катастрофе (например, авария на Чернобыльской АЭС), последствия которой сами по себе являются угрозой жизни и здоровью людей, а восстановление нормальных условий жизнедеятельности в зоне подобной ЧС невозможно в сжатые сроки. Следовательно, из всех негативных последствий тех или иных явлений, вызванных ЧС, реально способны повлиять на экстренную миграцию (административно-принудительное перемещение) населения только многочисленные жертвы людей или угроза их жизни и здоровью. В качестве дополнительных факторов можно рассматривать невозможность или нецелесообразность восстановления нормальных (прежних) условий жизнедеятельности людей на территории, где имела место ЧС.

Следует отметить, что рассматриваемые последствия ЧС не всегда наступают одновременно с возникновением самой ЧС (например, наводнение). Опасность, которую несут в себе наводнения, зависит от множества факторов, которые, в различной степени, влияют на величину ущерба. Основными являются: максимальный уровень воды, который устанавливается во время наводнения; площадь затопления и плотность населения и хозяйственных объектов на ней; длительность стояния паводковых вод; скорость затопления территории; частота повторения наводнений, сочетание наводнений с другими явлениями природного или техногенного характера (ураганы, аварии и т.п.)^[24].

Поэтому анализ выталкивающих факторов, влияющих на подвижность населения при возникновении (введении) ЧС, следует проводить с учетом стадий развития ЧС. В научной литературе существует несколько мнений относительно количества стадий развития чрезвычайных ситуаций. Часть ученых (Н.И. Архипова, В.В. Кульба, А.К. Микеев, Б.Н. Порфирьев, С.А. Старостин) выделяют три стадии: зарождения ЧС; возникновение события ЧС и затухание (ликвидацию). Другие ученые (Б.П. Кондрашов, И.И. Кузьмин, А.Л. Рагозин и др.) основными считают лишь две стадии: предшествующую чрезвычайной ситуации и саму ЧС.

На наш взгляд, угроза жизненно важным интересам личности, сформировавшаяся в результате ЧС, способна повлиять на решение об экстренной миграции в зависимости от ее характера как на стадии зарождения, так и в период развития самой ЧС. На стадии затухания (ликвидации) ЧС, влияние выталкивающих факторов на миграционное поведение минимально. На этой стадии напротив возможно возвращение вынужденных мигрантов в места прежнего проживания. Примером является возращение домой вынужденных переселенцев из Чеченской Республики в период после окончания открытого противостояния 2000-2001 гг. по настоящее время в условиях продолжающейся контртеррористической операции.

Учитывая различный характер последствий ЧС, интенсивность, возможность возникновения в социальной, природной и техногенной сфере, полагаем целесообразным рассмотреть факторы, влияющие на экстренную подвижность населения. Для этого обратимся к уже ставшему классическим подходу к классификации факторов миграции, разработанному Т.И. Заславской. В соответствии с данным подходом факторы миграции целесообразно разделить на две группы: управляемые и неуправляемые обществом, или на факторы-условия и факторы-регуляторы, где факторы-условия не поддаются прямому директивному планированию, а факторы-регуляторы непосредственно планируются и изменяются государством^[25].

Под факторами-условиями, не управляемыми обществом, обычно понимают, экологические факторы, природные условия, географическое положение местности, ее обжитость и т.д. Анализ соответствующих факторов позволяет выделить две причины, которые вызывают экстренные миграции населения – природные и техногенные катастрофы^[26].

Несмотря на то, что экологические факторы детерминируют лишь 1% миграций, это отнюдь не свидетельствует об отсутствии данной проблемы^[27]. В последние годы количество катастроф антропогенного и природного характера значительно возросло во всем мире, что привело к увеличению числа людей, вынужденных покинуть место своего привычного проживания. Поэтому в международной практике выработано рабочее определение для данной категории лиц. «В случае если граждане, мигрируя по экологическим причинам, не пересекают границы своего государства, они могут рассматриваться как лица, перемещенные внутри страны»^[28].

Следует отметить, что в отечественной науке понятие миграции по экологическим причинам трактуется различно. Например, по мнению некоторых исследователей, экологическая миграция, с точки зрения классификации по основанию волеизъявления, может быть отнесена к особому типу – условно-добровольной миграции^[29]. С нашей точки зрения, такой подход является неверным. Ибо экологические факторы практически не управляемы, а угрозы, которые они несут за собой для человека, явны и действительны. Поэтому при экологической катастрофе принятие решения о миграции и осуществление акта миграции происходит, как правило, одновременно либо соответствующий волевой признак вообще отсутствует. Следовательно, экологическая миграция всегда вынужденное явление.

Географическое положение, климатические условия, размеры территории России обусловливают возможности возникновения разнообразных опасных природных явлений. На ее территории их наблюдается более 30 видов^[30]. Стихийные бедствия остаются одним из наиболее разрушительных и дестабилизирующих социальные и экономические системы факторов. Они несут человеческие потери, приводят к крупным материальным издержкам, связанным с прекращением экономической деятельности общества, необходимостью затрат на восстановление жилищ и промышленных сооружений, систем водоснабжения и т.д. Все это, безусловно, сказывается на подвижности населения.

Среди стихийных бедствий наиболее разрушительными являются наводнения, землетрясения, ураганы, снежные лавины и т.п. На территории России ежегодно происходит 130-140 чрезвычайных ситуаций природного характера. Наибольшее количество – 30-40% – это наводнения; ураганы, тайфуны, смерчи – 18-20%; землетрясения – 8%; лавины, оползни, обвалы, сели – 7,5 %^[31].

Однако только те из них, которые повлекут за собой многочисленные жертвы людей, вызовут реальную угрозу их жизни и здоровью, существенно нарушат условия их жизнедеятельности, способны инициировать массовую, экстренную миграцию населения. В отдельных случаях она может приобрести форму административно-принудительных перемещений (эвакуации). Например, при угрозе закономерных, периодически повторяющихся стихийных бедствий (паводки, наводнения). В то же время этот вид миграции в большинстве случаев будет возвратной, если на заключительном этапе ликвидации последствий ЧС населению разрешат возвратиться домой на прежнее место жительства, либо государство примет решение о восстановлении инфраструктуры поселения, разрушенного стихией. Если же таких решений не последует, то государством должно быть принято решение о признании данной категории лиц вынужденными переселенцами по причине реальной опасности подвергнуть свою жизнь угрозам природного характера.

Не меньшую опасность для населения представляют техногенные катастрофы.

В современных условиях роста научно-технического прогресса, интенсивного увеличения высокорисковых производств, их чрезмерной концентрации, дальнейшее развитие экономики без создания эффективных систем безопасности может привести к трагическим последствиям, гибели людей и огромным экономическим потерям, создать социально-политическую напряженность и нанести невосполнимый ущерб окружающей среде, что неизбежно вызовет вынужденную миграцию. Соответствующие экологические факторы оказали заметное влияние на недавних мигрантов западных территорий европейской части Союза ССР, непосредственно пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС, о чем свидетельствуют многочисленные опросы переселенцев, которые показали, что многие из них до сих пор не смогли преодолеть негативные последствия переселения.

Наряду с катастрофами, подобной Чернобыльской, к чрезвычайным ситуациям техногенного характера относятся аварии с выбросом химически и биологически опасных веществ. Чрезвычайными ситуациями техногенного характера также являются:

транспортные аварии и катастрофы (аварии поездов, речных и морских судов, магистральных трубопроводов, авиакатастрофы и т.п.); пожары и взрывы (на промышленных предприятиях, в зданиях, на коммуникациях, на транспорте);

внезапное обрушение зданий, сооружений, пород; аварии на электроэнергетических, коммунальных системах, очистных сооружениях;

гидродинамические аварии (прорывы плотин, дамб, шлюзов и т.п.).

Опасность данных ЧС для человека очевидна. Тем не менее, большинство из них не способно оказать реального воздействия на принятие решения о миграции по причине их короткой продолжительности и сравнительно небольшой территории распространения. Поэтому к чрезвычайным ситуациям в экологической сфере, способным вызвать экстренную миграцию населения, необходимо относить чрезвычайные ситуации в природной и техногенной сферах, повлекшие за собой многочисленные жертвы людей или угрозу их жизни и здоровью, существенно нарушавшие условия их жизнедеятельности, восстановить которые не предоставляется возможным или целесообразным.

Возвращаясь к проводимой нами классификации выталкивающих факторов, отметим, что, несмотря на невозможность непосредственно управлять техногенными факторами, их все же следует относить к косвенно регулируемым факторам экстренной миграции. Потому что государство обязано обеспечивать безопасность своих граждан, осуществляя для этого мониторинг высокорисковых объектов, что, в конечном счете, позволяет предотвратить (спрогнозировать) возможность наступления ЧС. Соответственно с учетом возможности косвенного воздействия на техногенные факторы, мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, должны проводиться заблаговременно.

Одним из таких мероприятий является эвакуация гражданского населения за пределы границы зоны чрезвычайной ситуации. Предполагаемая форма миграции будет являться не только вынужденной, но и принудительной, а соответствующая категория вынужденных мигрантов, в случае невозможности вернуться на прежнее место проживания, должна получить особый статус «экологических переселенцев». Данным статусом должны также наделяться переселенцы с земель, отторгнутых в результате крупных программ развития инфраструктуры государства – сооружения плотин, автомобильных дорог и трубопроводов, последствием которых иногда является ликвидация малых населенных пунктов (например, при сооружении Рыбинского водохранилища в 30-е годы прошлого столетия в зону затопления попал целый город районного значения Молога).

Данный подход к определению внутренне перемещенного лица (экологического мигранта) должен исключить принцип предоставления статуса вынужденного переселенца гражданину, вынужденному покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывшему на территорию другого субъекта Российской Федерации^[32]. Ибо человек претерпевает лишения в связи с потерей собственного, иногда исторически сложившегося места проживания, а не с невозможностью постоянно находится на территории определенного субъекта Российской Федерации.

Резюмируя изложенное, сформулируем определение экологического мигранта. Это лицо, которое вынуждено покинуть место своего постоянного проживания вследствие чрезвычайной ситуации в экологической сфере, повлекшей за собой угрозу его жизни и здоровью, существенно нарушавшей условия жизнедеятельности, восстановить которые не предоставляется возможным или целесообразным.

Наряду с техногенными факторами, способными воздействовать на принятие решения об экстренной миграции, обозначенными нами ранее, к косвенно регулируемым факторам также относят демографические, этнические, генетические (в основном структурные) факторы. Структурные факторы влияют на уровень подвижности населения, на структуру миграционных потоков. Некоторые структурные факторы, например этнические, при определенных условиях влияют на направления миграционных связей^[33]. На наш взгляд, изменения этнического фактора, связанные с увеличением, избыточной концентрацией вселяющихся мигрантов могут вызвать исход местного населения, а при возникновении этнического противостояния экстренную миграцию представителей одной из сторон. Впрочем, этот вопрос требует отдельного рассмотрения.

Анализ косвенно регулируемых факторов миграции позволяет отдельно выделить социальные факторы, влияющие на подвижность населения. Обобщая социальные явления (события, деяния, конфликты), которые могут привести к чрезвычайным ситуациям, т.е. подпадающие под сформулированные С.А. Старостиным критерии чрезвычайности, можно выделить три группы чрезвычайных ситуаций социального характера, способные вызвать экстренную миграцию населения.

В первую группу, некриминальную, входят межгосударственные и внутригосударственные конфликты. К межгосударственным конфликтам следует отнести войны (мировая, региональная, локальная) и военные конфликты международного характера. Несмотря на то, что война – крайняя, наивысшая степень чрезвычайной ситуации социального характера, явление вынужденной миграции в этот период частично управляемо. Примером управляющего воздействия на миграционные потоки является эвакуация гражданского населения, перемещение военнопленных, интернирование. Исключение составляет массовый исход населения из прифронтовой полосы, районов боевых действий.

В этой связи военные факторы в определенной мере можно рассматривать как факторы-регуляторы, имея в виду переменные факторы, меру воздействия которых на миграцию можно регламентировать и притом в заданные сроки. Принятие же решения об экстренной миграции в период введения и действия военного положения варьирует в достаточно больших пределах и зависит от субъективных факторов на всех стадиях конфликта, от объективных факторов – средств и методов ведения войны (например, применение оружия массового поражения), а также от процессов государственного управления, принятия стратегических решений о перемещении населения во время ведения войны^[34].

К внутригосударственным конфликтам относятся: политические (гражданская война, вооруженный конфликт немеждународного характера, выступления политических экстремистских организаций и т.п.); экономические (забастовки, блокирование транспортных магистралей и т.п.); межнациональные (социально-экономические, этнополитические, сепаратистские, исторические, религиозные, территориальные, этнокультурные, этнодемографические и т.п.)^[35]. Выталкивающие факторы внутригосударственных конфликтов, способствующие принятию решения о миграции, практически полностью совпадают с теми, которые необходимо установить администрации при обращении лица с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в соответствии с требованиями Закона «О вынужденных переселенцах». Исключение составляют экономические внутригосударственные конфликты, которые не способны вызвать миграционные настроения. Последствием подобных противостояний может стать нарушение нормальных условий жизнедеятельности (например, задержки поставок продовольствия).

Следует отметить, что фактор голода свойствен как для последствий большинства межгосударственных и внутригосударственных конфликтов, так и для природных катастроф. Однако он может выступать лишь в качестве реализаторской (пусковой) причины в принятии решения о миграции. Возникновение и распространение голода на определенной территории государства во многом определяется внутренней социальной политикой в отношении отдельных народов населяющих его территорию либо конкретных социальных групп. Проведение подобной политики противоречит общепризнанным международным нормам и является преступлением против человечности. Следовательно, рассматривать данный выталкивающий фактор в отдельности от причин, характеризующих вынужденных мигрантов в качестве беженцев или внутренне перемещенных лиц, нецелесообразно.

Вторую группу составляют чрезвычайные обстоятельства криминального характера, возникающие на определенной территории, среди которых, на наш взгляд, можно выделить массовые беспорядки и террористические акции.

Массовые беспорядки способны парализовать деятельность государственных органов, привести к масштабным нарушениям общественного порядка, повлечь за собой многочисленные жертвы, нанести экономический ущерб личности, обществу и государству, вызвав тем самым при определенных условиях чрезвычайную ситуацию в регионе. Например, борьба за «неотъемлемые права народов» в конце 80-х годов прошлого столетия постепенно перерастала в открытые формы межнациональных столкновений, первым проявлением которых явились стычки в Якутске между студентами-якутами и русской молодежью в марте – апреле 1986 г. Затем 17 – 19 декабря того же года в Алма-Ате тысячи молодых казахов, недовольные назначением Колбина на пост первого секретаря ЦК КП Казахстана вместо отставленного Кунаева, устроили массовые беспорядки, в которых погибли двое русских дружинников и свыше тысячи человек обратились за помощью в медицинские учреждения. Для восстановления порядка впервые были применены войска^[36].

В дальнейшем просчеты руководства Союза ССР привели к существенному обострению в сфере межнациональных отношений. Подобные криминогенные проявления приобрели устойчивый характер, выразившийся в серии локальных конфликтов – Нагорный Карабах, Сумгаит, Баку, Новый Узген, Фергана, Ош, Бишкек, Нарынская и Таласская области Киргизии, Душанбе, Алма-Ата, Вильнюс, Тбилиси. Именно тогда начался и процесс вынужденных миграций в СССР, причиной которых явились, в первую очередь, страх за жизнь и опасения подвергнуться всевозможным преследованиям по национальному признаку.

Однако, несмотря на весь трагизм происходивших событий, проявление массовых беспорядков в их «классической форме» на ограниченной территории (например, сентябрьские события 2006 г. в г. Кондопога, Республика Карелия) не позволяют с уверенностью заявлять о массовых беспорядках как о чрезвычайной ситуации, способной вызвать решение об экстренной миграции (административно-принудительном перемещении) населения.

Чрезвычайная ситуация на определенной территории может сложиться не только в результате массовых беспорядков. В не меньшей степени ее могут вызвать акты терроризма, которые могут привести к многочисленным жертвам, парализовать жизнедеятельность граждан, нормальное функционирование государственной власти и, следовательно, привести к чрезвычайной ситуации.

В соответствии с ст. 205 УК РФ (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ) террористическим актом признается совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, в целях воздействия на принятие решений органами власти или международными организациями, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях.

События в Буденновске, Кизляре, Первомайском, Буйнакске, Дагестане, взрывы в московском метро и троллейбусах, жилых домов в Каспийске, Москве, Волгодонске, Владикавказе, Карачаево-Черкес­сии, другие подобные действия приводят к тому, что, по разным социологическим опросам, более 90% граждан испытывают острое чувство тревоги либо за свою безопасность, либо за безопасность своих близких^[37]. Однако за всю современную историю террористических актов в России, ни один из них не вызвал экстренной миграции населения из мест их осуществления.

Вместе с тем в нынешних условиях опасность терроризма усиливается по сравнению с прошедшим столетием не только вследствие его более значительной распространенности, но также и потому, что человечество получило доступ к оружию массового поражения: ядерному, химическому, биологическому, и т.д., которое обладает огромной разрушительной силой. Использование террористами подобных средств для устрашения населения неизбежно повлечет за собой экологическую катастрофу, что логично, как отмечалось выше, приведет к экстренной миграции (эвакуации) граждан, проживающих в предполагаемой зоне ЧС. Следовательно, гипотетически факторы терроризма могут повлиять на принятие решения об экстренной миграции. Однако детерминация вынужденной миграции при этом будет лишь в том случае, если возникнет явная, действительная угроза применения террористами оружия массового поражения.

Особое место в проводимой нами классификации следует отвести биолого-социальным явлениям. К ним относятся: инфекционные заболевания людей (эпидемии), сельскохозяйственных животных (эпизоотии), поражения сельскохозяйственных растений болезнями и вредителями (эпитафии). Несмотря на их общую социальную опасность, в большинстве своем, по нашему мнению, только эпидемии способны вызвать миграционные настроения среди населения, проживающего в зоне ЧС. Ведь очевидно, что распространение опасных инфекционных заболеваний несет явную угрозу жизни и здоровья граждан (например, эпидемия тифа или лихорадки Эбола). Следовательно, эпидемиологические факторы можно признать выталкивающими для вынужденных мигрантов. Однако при рассмотрении данных факторов в качестве критериев отбора для предоставления гражданам статуса вынужденных переселенцев необходимо учитывать психопатологические показатели (например, по видам наиболее опасных возбудителей инфекционных заболеваний, заражение которыми способно на психопатологическом уровне вызвать страх перед возвращением на прежнее место жительства).

Итак, анализ чрезвычайных ситуаций социального характера позволяет выделить среди них отдельную группу ЧС, способных вызвать экстренную миграцию населения, к которой следует относить межгосударственные и внутригосударственные конфликты, а также террористические акты и эпидемии, возникновение и развитие которых влечет за собой угрозу массового поражения людей.

Само же исследование причинно-факторного комплекса, влияющего на вынужденную миграцию при ЧС, показало следующее: во-первых, данный комплекс включает в себя причину, создающую условия для принятия решения о миграции. К таковым следует относить природные и техногенные катастрофы, межгосударственные и внутригосударственные конфликты, а также террористические акты и эпидемии. Немаловажное значение в принятии решения о переезде (эвакуации, интернировании) играют стадии возникновения и развития ЧС. Их опасность оценивается человеком (представителем администрации) в зависимости от сложившихся стереотипов (например, угроза ядерным взрывом или введение военного положения), особенностей восприятия и оценки этих явлений. Превращение миграции в реальную действительность происходит под воздействием условий создаваемых ЧС, которые могут повлечь за собой многочисленные жертвы людей, сформировать действительную угрозу жизни и здоровью граждан, а также существенно нарушить условия их жизнедеятельности, восстановить которые не предоставляется возможным или целесообразным.

Учитывая соответствующий комплекс негативных условий, факторов и причин, формирующих миграционное поведение человека, отечественному законодателю следует пересмотреть свое отношение к правовым критериям признания вынужденными переселенцами в Российской Федерации с учетом рекомендаций ООН.

В этой связи вынужденным переселенцем в Российской Федерации следует признавать гражданина Российской Федерации, а также иностранного гражданина или лицо без гражданства, постоянно проживающего на территории Российской Федерации, или членов их семей, вынужденных покинуть прежнее место жительства в результате межгосударственных и внутригосударственных конфликтов, природных и техногенных катастроф, которые создали действительную угрозу жизни и здоровью переселенца или членов его семьи, существенно нарушили условия их жизнедеятельности, восстановить которые не представляется возможным или целесообразным.